集体产权制度改革中的赋权实践逻辑
——基于晋江市华洲村与围头村的案例研究
作者：林雪霏1 孙 华2
作者单位：1厦门大学公共事务学院；2北京大学政府管理学院
原文刊发：《中国农村观察》2021年第1期
一、集体产权制度改革的赋权设计
在中央实施的乡村振兴战略中，农村集体产权制度改革是重要的制度构成，被赋予“保障农民财产权益”与“壮大集体经济”的双重任务。这轮改革将关注的焦点投向更具市场价值的经营性资产，以股份合作制的形式重构集体产权秩序。目前改革进入到中央主导的顶层部署，在制度设计上带有强烈的赋权逻辑。 “赋权”可理解为激发权能或培养权力，赋权理论认为通过行为、活动或结构等形式的干预，能够促使治理主体获取资源和能力去改善其社会境遇，增强对生活的掌控感和效能感（Simon，1976；Zimmerman，1990）。从理论运用的情境看，它包含从个体、组织机构到社区共同体多个层次，赋权内涵分别提升个体权利感知、完善组织功能以及培育社区治理能力（Hur，2006；吴晓林、张慧敏，2016），三者间相互依赖、具有内在联系性。此外，赋权理论同时关注赋权的过程与结果。当赋权作为一种结果状态时主要评估赋权干预所产生影响或治理主体所拥有的掌控能力，作为过程的赋权则关注治理主体的能力建设过程，特别是赋权的方式和机制。这轮改革的基本思路是在保有“集体所有”的前提下以股权形式将集体内部的产权明晰化。在赋予农民个体股权权能的同时，还能够激活集体经济组织市场化的发展功能，培育农村社区民主、有序运行的能力。股权权能是改革制度的核心内容，也是制度赋权链条的起点。现有研究也基本遵循着这一制度设计框架，围绕各个层次的赋权过程与效果展开理论推演与实证检验。其一，农民个体层次的制度赋权是以集体成员的股权权能为主要内容。股权权能主要表现为权利属性，村民在变成股民后就获得对于集体资产相应的经济性权利与民主决策权利。学者们从结果和过程两层面研究改革的成效。结果层面讨论成员是否拥有集体股权、能否享受相应的股权权能（王宾、刘祥琪，2014；温铁军等，2018；郭巍青，2019），而过程层面则关注赋权改革的组织形式、过程样态与民主化程度（马翠萍、郜亮亮，2019；何包钢，2012；赵家如，2014）。其二，经济组织层次的制度赋权是将集体经济的组织结构转变为股份合作制形式。其赋权过程表现为：一是将集体经济组织改造为符合市场运行规则的股份合作社结构，并赋予它对集体资产的管理权力；二是赋予其“特殊法人”身份和市场主体地位。学者们关注这些制度安排是否以及如何推动集体经济组织发挥市场化和发展性功能（关锐捷等，2017；钟桂荔、夏英，2017）。其三，在制度设计的赋权链条中，农民个体与经济组织的权能激活将共同促使农村社区共同体的治理能力提升。该层次赋权强调能力特征，主要是指社区自我管理和可持续发展的能力。社区自治能力的培养需要经由激活成员的社区意识和培养社区能力这两条路径（Clark et al.，2007；孙奎立，2015）。农民个体的赋权过程将成员个人损益与集体经营状况直接关联在一起，由此形成的利益相容机制有助于开发村民们的民主管理能力（袁方成，2013）。经济组织的赋权过程将产生独立决策、市场化运行的股份经济合作社，从而在村庄内部形成“政、经、社分离的新型农村治理模式”，增强社区治理能力（夏英、张瑞涛，2020；张茜，2015）。上述赋权链条设计是建立在制度决定论的思维基础上。一旦设计出科学合理的制度内容，只要忠实执行就能遵循理性设计的赋权链条，自发实现乡村治理的目标样态。然而，基于产权理论的制度决定论难以回答理想设计与现实运行之间的背离，也无法回答“在同样的制度环境下，为何会产生不同的产权改革状况”。本文将通过对晋江市华洲村与围头村改革历程的观察来尝试回答这套赋权制度在基层实践中呈现出哪些过程样态？理性设计下的多层次赋权链条在现实运行中为何难以有序推进，受到哪些情境性因素的影响？
二、一种制度、两种实践：
改革中的两村产权建构过程
晋江市在中央的整体部署和制度安排下于2016年底启动农村集体产权制度改革，华洲村与围头村分属城郊村与经济发达村，都被晋江市确定为第一批改革试点村。笔者于2018~2019年期间多次赴当地开展实地调研、跟踪观察华洲村和围头村两村的改革历程。在深度访谈其村两委及部分村民的同时，也在村内随机发放问卷，调查村民的产权认知与改革行为。
（一）华洲村的集体产权改革过程：聚焦农民个体的民主赋权
华洲村集体资产的主要构成为因征迁置换而来的商场店面和商品房。全村常住人口1700余人，但村域内近万的外来人口也在分享村民的一些公共福利。如何保障集体成员的权益，成为村庄转型的当务之急。该村以二十余人组成的改革工作组为改革主导力量，商讨方案、摸排情况、征集意见、组织投票。
华洲村改革将主要精力都花在成员的股权配置，特别是成员资格认定，并且相当注重赋权过程的民主性和规范性。该村在充分尊重民意、反复协商过程中产生的股权配置结果是不设置集体股，只要具备集体成员资格人均十股，可社内继承、流转。这一股权设置表现出均等化和个体权能优先的特征，村民们对此普遍具有较强的满意度和效能感。相比之下，华洲村在经济组织层次的赋权状况，例如如何开发经联社的市场权能、如何壮大集体经济少有规划，都尚未形成明确思路。
（二）围头村的集体产权改革过程：侧重经济组织的赋权发展
临海的围头村共有户籍人口4300多名、3000多名外来人口。近年来，村集体利用政府项目和特色资源开发乡村旅游，每年固定收入200多万元，集体资产包括部分出租的1300多亩土地，现金存款、店面、仓库等经营性资产。随着集体经济发展，该村面临着集体福利如何分配、资源如何整合再开发等问题。
围头村在改革过程中更加关注经济组织赋权的发展效应。一是充分挖掘有利的政策环境为经联社发展服务，二是补充股权流转条款以保障经联社发展早期的股权稳定性与决策主导权，三是有意弱化股权权能中的利益分配内涵。而在个体层次的赋权过程中，特别是在争议最大的成员资格认定环节，主要依托村庄精英的权威与规范化的执行流程来动员宣传、化解异议和不满。
（三）两村制度赋权链条的实践状况总结
从改革结果看，两个村庄都顺利完成集体经济的股份化改造任务，以较高的民意实现了村民的股权配置和股份合作制经联社的组建。但从赋权角度看，华洲村聚焦于激活村民股权权能，而围头村侧重开发经联社市场权能，而且两村社区共同体的治理能力在改革前后均未有明显变化。一方面是新成立的经联社仍有较强的依附性，并未对原有治理结构造成实质性的冲击；另一方面问卷收集的数据显示，股权权能授予对于激发村民参与意愿这一预设在现实中并不明显。
三、制度赋权过程中的群体产权认知
与精英能动性
两村的改革历程说明制度设计的赋权层次之间具有特定的内在张力，特别是在股权权能与市场权能之间，从而形成了基层实践中各有侧重的赋权过程。究竟是哪些因素塑造出赋权过程的差异？从客观环境要素看，华洲和围头两村在地理区位、城市化水平以及集体资产的产权形态等方面有所差异。但从区域间比较与案例动态过程等视角看，这些环境因素主要会影响到集体资产的市场价值、集体产业定位、资产分配可行性，但是与村庄差异化的赋权选择关系并非最密切、最相关的。本文提出群体产权认知与村庄精英能动性之间的互构作用会对村庄实际赋权过程产生直接且关键性的影响。产权社会建构论指出集体产权具有很强的乡土性与情境性，是乡村主体在长期的互动与协调中达成的社会性合约（申静、王汉生，2005）。所以群体产权认知构成了左右产权改革的合法性基础，对精英行动的自由空间造成结构性约束。在制度环境急剧变化时，社会性合约的保障作用就变得很有限（折晓叶、陈婴婴，2015）。而村庄精英占据着村庄结构有利位置并掌握关键资源，具有反结构性、创造性的能力。他们将基于特定的目标或偏好有意识地重构事件情境，以掌握改革的主动权。“国家代理人”与“村庄当家人”这个分析框架最初是对村庄精英在“结构上的静态定位”，也表现出该群体在履职时的“结构性两难”（徐勇，1997；吴毅，2001；申静、陈静，2001），也可以被视为村庄精英在自主行动偏好上的两种理想类型。华洲与围头两个村庄在集体产权制度改革上的赋权差异便是由两者相互作用造成的。两村村民们对于此次产权改革的意义和价值都没有明确认知，把这视为“配合村两委”或“委托老人”，也普遍表现出较低的关注度，多是被亲戚动员或出于从众心理参与投票。这种模糊的群体产权认知状态与此次改革的集体资产属性有所关联。本轮产权改革指向的是集体所有的经营性资产。这类资产多由村集体的少数精英主导和经营，用于村庄公共开支与普惠性的村民福利，更偏向“社区共有产权”特性。由于尚未形成现代股权意识，村民们仍然是以既有的产权惯例为标准来评价此次改革合法性。具体来看，两村“社区共有”的群体产权认知又有所差别。围头村一直以来的“社区共有”就强调集体控制、统筹安排。近年来，村集体对集体资源的开发和经营让村民们从中享受到了实惠。村民们对集体经济发展抱有信心，所以普遍表示出对既定运行规则的认可与支持，这为村庄精英在改革设计时提供了较大的自由空间。华洲村这种“共有”属性则是集体成员个体利益的加总。随着城市的扩张，近郊的华洲村土地经常被征用，以往所得的补偿款除去村部建设和日常运营外，剩下的基本上“全村一律平分”。这种个体导向的分配关系已经形成被普遍认可的社会性契约。遵循惯例的群体产权认知使得华洲村多数村民更关注集体资产的分割，并不在意作为集体股权所有者的长远预期。所以华洲村的改革需要面临村民们对村集体的疑虑和资产分配的焦急情绪。华洲村两委在这次改革中表现出典型的“国家代理人”偏好，将完成上级交办的试点任务视为此次改革的首要目标。为了迎合政府对试点成功的高度期待，他们在改革过程中主动对接科层制运行方式，重视改革流程与文件存档。村民们的“分钱”诉求扎根于该村普遍性的群体产权认知，是顺利完成试点任务的最大风险。村庄精英的能动性表现在采取多种应对措施：首先是将股份合作制改革塑造为资产分配的前置环节，并以后续部分房产销售计划安抚村民；其次是继续围绕成员界定开展民主协商，尽可能减少群体内的反对声音；同时还采用物质激励，每户家庭凡有代表参与投票即可获得一百元。围头村庄精英在村治过程中更偏重于“村庄当家人”角色，将主要精力集中于如何有效经营村庄公共资源。早在晋江市推行集体产权制度改革之前，该村精英就开始自主谋划村庄的发展，提出三个“十年发展规划”并自发探索产权改革。而在成为试点后，村庄精英始终将“发展集体经济”作为贯穿改革的首要考量。他们积极利用“试点”身份，借助公共权威突破原有阻力，保障集体在未来经联社的主导权。此外，村庄精英还能动地开发改革制度周边的政策红利。将银行贷款授信、经联社税收优惠等政策支持导入或支持所制定的村庄发展长期愿景。
四、结论
集体产权制度改革是对于农村集体所有制的重大产权变革，而且已经从自发探索进入到顶层设计主导的制度化推广阶段。在收集各地探索经验、比较创新成效的同时，还需要观察制度实施的效果，这就涉及制度设计与基层实践之间的关联性。本文得出的基本结论如下：首先，集体产权制度改革在制度设计上带有强烈的赋权逻辑，基于产权理论形成了多层次的赋权链条。其次，预设的制度赋权链条在现实情境下是存在张力的，尤其是在股权权能与市场权能之间。在改革过程中，这种张力既表现为集体利益与个体权利孰先孰后，也表现为集体经济的角色定位在市场化与保障性之间孰轻孰重。再则，基层村庄在产权制度改革中形成了差异化、定制性的赋权过程。这主要是由当地群体产权认知与精英能动性相互作用塑造而成。作为社会性契约的群体产权认知构成了精英行动的民意约束，而村庄精英则能够根据其“国家代理人”或“村庄当家人”的自主偏好能动地设定改革目标，策略性地重构群体产权认知。华洲村与围头村两村改革虽然都未能按照预设完成赋权全链条，但是都是基于特定村情的适应性产物。
基于上述研究，建议地方政府在推动集体产权制度改革时首先要完善改革的制度建设，在发挥助推和规范作用的同时，为集体自主决策留存充足的空间。其次要创造完善的治理环境与发展空间，引导村治能人回流与扎根，发挥他们在村庄治理的能动作用。
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