《中国农村经济》精华版|周立等：资源匮乏型村庄如何发展新型集体经济？

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资源匮乏型村庄

如何发展新型集体经济？

——基于公共治理说的陕西袁家村案例分析

作者：周  立1  奚云霄1  马  荟1  方  平2
作者单位：1中国人民大学农业与农村发展学院；2广西民族大学管理学院
原文刊发：《中国农村经济》2021第1期

一、引言

大力发展农村集体经济，不仅是解决农民增收问题及农村治理问题的有效路径，更是实现乡村全面振兴、建成社会主义现代化强国的有力支撑。然而，传统的农村集体经济发展面临着难以平衡的“统分困局”。为此，2018年习近平总书记指出，应“发展新型集体经济，走共同富裕道路”。新型集体经济的实践探索，始发于改革开放后的股份合作制。那么，新型集体经济就等同于股份合作制吗？

基于已有研究，本文认为新型集体经济的内涵如下：以集体所有制为基本前提，以股份合作为主要形式，劳动者可以进行劳动、资本、土地等各生产要素联合，并以按劳分配、按生产要素分配等多种方式进行分配。新型集体经济的具体发展模式，可大致分为外生发展和内生发展两种类型：外生发展一般以政府为主导；内生发展要求村集体自身具有丰富的集体资产（包括经营性资产和资源性资产）（许泉等，2016；苑鹏、刘同山，2016；孔祥智、高强，2017）。然而，现实中有相当一部分村庄属于缺乏资产性资源和自然资源的资源匮乏型村庄，这些村庄常常受制于匮乏的资源而难以走上内生发展的道路。此外，依靠政府扶持的外生发展模式，不仅缺乏持续稳定性，且存在集体资产流失的风险（许泉等，2016）。那么，对于这些物质条件不足的资源匮乏型村庄而言，如何内生发展新型集体经济？

二、集体经济发展的两种竞争性假说

（一）产权缺失说

产权缺失说源于新制度经济学的产权理论。根据产权理论，模糊的产权必定带来经济效率的损失，具体在农村集体经济发展的实践中，不仅体现为农民主体地位虚置，集体利益被侵占，还使现代农业发展被严重制约，农村生产要素在城乡之间自由流动也受到阻碍（刘可，2014）。因此，集体经济发展应以产权理论为基础，通过农村集体经济组织产权改革来实现（孔祥智、高强，2017）。

产权缺失说倡导的农村集体产权制度改革，不仅促进了农村集体经济总量的快速增长，更使农民收入显著增加（方志权，2014）。但是，在实践中，同时也存在着将农村集体资产“卖光、分光、吃光”的不良现象（耿羽，2019）。此外，改革过程中的股权固化也导致了愈发频繁的农村集体经济股权纠纷现象（温铁军等，2018）。可见，过分强调产权明晰的发展导向，其结果是带来集体资产流失甚至“集体性”流失的问题，并最终导致“无公平的效率”。

（二）社会经济说 

乡村社会和农村集体经济发展存在共时性的影响关系——农村集体经济发展为村落共同体的建设和维护提供经济基础，同时，村落共同体是影响农村集体经济发展的社会基础（李文钢、马良灿，2020）。因此，发展农村集体经济，应重视农村集体经济集体性、社会性的培育与维护，探索建设整合社会、经济、文化和生态目标的“社会经济”（杨团，2018；李文钢、马良灿，2020），以促进农村集体经济规范化、公平化与效率化的发展。

社会经济（social economy），又称社区经济（community economy），是以社群作为主体管理自身经济和社会发展的经济发展模式，追求为其成员或更广泛的当地社会提供服务，尤其强调经济发展带来的盈余不是实现资本积累的途径，而是提供服务的手段（雅克·迪夫尼等，2011）。因此，社会经济是真正回归社区和人的发展需求的（潘毅等，2014）。

社会经济说讲究社会效益为先，但其可持续性却面临挑战。在率先践行社会经济说的加拿大和英国，鲜有可持续发展的案例（Moulaert and Oana，2005；Alcock，2012）。放在中国背景下，人民公社时期“一大二公”的做法，以及改革开放后大量集体资产“空壳村”的出现，都反映了没有效率的公平，是不可持续的。因此，社会经济对经济行动中公平正义、民主与集体主义的过分强调，极易导致农村集体经济陷入“无效率的公平”。

综上所述，发展壮大集体经济的产权缺失说和社会经济说均无法有效解决新型集体经济发展中效率与公平兼顾的问题。在两大假说的具体实践中，集体经济也一直处在效率和公平不同配比的两者兼顾中，常常顾此失彼。因此，本文将在公共池塘资源自主治理理论的基础上，结合共建共治共享的社会治理理论，提出第三种竞争性假说——公共治理说。

三、公共治理说及分析框架

（一）集体经济发展的公共治理说

现代西方公共治理理论不仅追求具有管理主义倾向的效率、绩效目标，也追求具有宪政主义倾向的社会公平目标（韩兆柱、翟文康，2018）。自主治理是处理公共事务、实现公共治理的路径之一，与其紧密相关的概念是公共池塘资源。这是一种人们共同使用资源系统而分别享用资源收益的公共资源，具有非排他性和竞争性特征（Ostrom，1990）。作为本文讨论基础的农村集体资产，与公共池塘资源有明显的类同之处。农村集体资产主要包括资源性资产、公益性资产和经营性资产三种类型。就资源性资产和经营性资产而言，在村集体内部，集体成员均对其拥有所有权，所以基本无法排斥集体内任何成员的使用（除非取消其成员权），因而是一种中小规模、由村集体成员共有的资源；但农村集体资产相对稀缺及用途管制等特征，可能会刺激村集体成员对其进行竞争性获取和利用。因此，农村集体资产具备非排他性和竞争性的特征，符合公共池塘资源的定义范畴，这也是本文引入并使用这一理论的基础。

农村集体资产是发展壮大村集体经济的重要物质基础，若将村集体资产置于公共池塘资源的概念范畴中，就可以通过对农村集体资产一类公共池塘资源的有效治理，来促进农村集体经济的发展。以兼具资源与经营特征的土地资源为例，在改革开放之前，人民公社时期土地统一经营的低效与公共池塘资源公有化治理的弊端相同。改革开放以后，家庭联产承包责任制巩固了土地使用权事实上的私有化，这虽然提高了农业生产效率，但带来了土地生产潜力降低的“私地悲剧”（Tragedy of Privatization），以及土地资源低效利用、无效利用、甚至根本没有被利用的“反公地悲剧”（Tragedy of Anti-commons）（王海娟，2016），这些均呈现出公共池塘资源私有化管理的明显不足。

（二）基于公共治理说的分析框架

由前文可知，新型集体经济的发展，与公共池塘资源的治理相联系，因此本文引入公共池塘资源自主治理理论，以促进新型集体经济的发展。但是，自主治理理论并不能完全契合本文的研究情境：首先，该理论是在西方的社会制度基础上提出的，并不完全符合中国社会的语境；其次，自主治理理论是在公共池塘资源既有的条件下展开讨论，与本文所研究的资源匮乏的实践情境大相径庭；最后，现有的自主治理理论中，鲜有涉及公共池塘资源收益分配的讨论。因此，本文将结合中国政策实践中共建共治共享的社会治理理论，以弥补公共池塘资源自主治理理论在资源建设、资源收益分配方面的不足。

共建共治共享的社会治理理论的基础在于治理理论强调的合作性与公共性理论强调的公共性（夏锦文，2018）。自主治理理论的价值核心也正是证明了政府与市场之外的第三条道路的存在，即多元主体之间的沟通、交流与合作，可以实现对公共事务的善治。无论从理论基础的合作性与公共性来看，还是从治理主体的多元性趋势来看，公共池塘资源自主治理理论与共建共治共享的社会治理理论都具有一定的契合性，因此，本文将二者结合，以自主治理理论，丰富共建共治共享中“共治”内涵的前提，构建资源匮乏型村庄的新型集体经济发展框架。

首先，以社会资本为纽带“共建”集体所有的公共池塘资源，破解新型集体经济发展的资源困境。其次，以自主治理为基础实现资源利用的“社会共治”，创新新型集体经济发展的制度安排。再次，以股权配置为手段促进资源收益的“成果共享”，调控新型集体经济发展的分配格局。最后，在新型集体经济发展的共建共治共享治理体系中，共建是基础，共享是目标，共治是核心环节，亦是关键所在。只有真正把“共治”落到实处，才能将“共建”持续推进，并最终实现“共享”的效果。

四、基于公共治理说的袁家村经验分析

（一）资源共建：以社会资本破解资源困境

首先，在起步阶段，袁家村通过社会资本中的信任和社会关系网，在物质资源匮乏的条件下，发现并汇聚了资金和人才资源。依托这些资源，袁家村建设了有形的公共池塘资源，奠定了新型集体经济起步的资源基础，如康庄老街、小吃街、作坊街等旅游项目。

其次，基于有形的公共池塘资源，袁家村开发了无形的公共池塘资源，奠定了新型集体经济转型的资源基础。袁家村在发展乡村旅游过程中，积累了良好的口碑和声誉，直接促成了“袁家村”这一地域品牌的形成。由于地域品牌具有准公共物品的特征，因此，“袁家村”品牌的形成，标志着新的公共池塘资源系统的诞生。依托“袁家村”品牌，袁家村从发展乡村旅游，到逐渐涉足食品加工，再到着手农业生产基地建设。

由此可见，在公共治理的视野下，不存在绝对意义上的资源匮乏型村庄，每个村庄都有社会关系和社会信任等社会资本，有共有的信息、理念和基本物质条件等资源。发现这些资源，就可以利用其建设公共池塘资源，从而破解新型集体经济发展的资源困境。

（二）社会共治：以自主治理创新发展制度

作为公共池塘资源的一种，袁家村的旅游资源和“袁家村”品牌一度面临“公地悲剧”的威胁。因此，袁家村制定了一套自主治理规则，以保证袁家村旅游资源和“袁家村”品牌的可持续利用，为新型集体经济的发展提供制度保障。

奥斯特罗姆提出的自主治理八原则，被认为是成功治理公共池塘资源的有效指南。在袁家村的治理规则中，其中的五个原则得到了体现，分别是：清晰界定边界（包括成员边界和资源边界）、分级制裁、监督、冲突解决机制和嵌套式组织。然而，西方语境下的自主治理原则并不能完全适用于中国乡村的治理情境。因此，袁家村的治理规则在契合奥斯特罗姆自主治理八原则中的五个之外，还有如下四方面异于西方治理理论的特征：第一，资源的使用者同时是资源的贡献者；第二，规则的执行主要依靠非正式制度；第三，资源的占用规则更注重效率；第四，权威领导下的自主治理。

（三）成果共享：以股权配置调控分配格局

为了解决经营项目同质化的问题，袁家村组建了小吃街合作社、作坊合作社等以不同经营项目为主体的合作社，所有集体成员甚至非集体成员均可以入股。在此基础上，袁家村通过股权配置对不同集体成员间的收入分配进行调控：一是调节合作社经营股与分红股的收益权分配，确保经营者每月最少获得人均3000元的收入；二是调节不同集体成员间的分红股股份分配，根据“钱少先入、钱多少入、照顾小户、限制大户”的原则派股，以调节不同经济状况的农户之间的收入分配差距，避免“穷者越穷，富者越富”，这样就在肯定劳动者贡献与能力的基础上体现了对弱势群体的人文关怀，最终实现发展成果的共享以及集体成员的共同富裕。

五、结论与讨论

本文以陕西省袁家村为例进行探索式案例分析，发现即使是资源匮乏型村庄，也能实现新型集体经济的内生发展。第一，利用村庄的社会资本发现并集聚物质资源，并在此基础上“共建”公共池塘资源，作为新型集体经济起步、转型的资源基础，以破解村庄的资源匮乏困境。第二，建立中国化的自主治理规则，以实现“社会共治”，推动公共池塘资源的可持续利用，创新新型集体经济发展的制度安排。第三，通过股权配置推进资源收益的合理分配，解决利益分配失衡问题，促进新型集体经济发展的成果“共享”，最终实现集体成员的共同富裕。其中，分散经营、注重效率的资源占用规则，以及“多劳多得”、“扶危济困”的收益共享原则，不仅可以兼顾效率与公平，而且实现了农村集体经济发展的“统分结合”。

长久以来，农村集体经济发展的不足被归咎于农村集体产权的模糊，因此旨在构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度改革，被大力提倡和推行。然而，农村集体产权制度改革，也并非一帆风顺，农村集体资产的量化、成员资格的认定和股权的设置、集体经济组织法人主体地位的确立等方面存在诸多困难和制约（方志权，2014）。换言之，农村集体经济的发展，长期囿于农村集体资产的“产权不清”。而作为追求公平的理想，提倡培育集体经济“社会性”的社会经济也面临着发展不可持续的困境。因此，需要更加宽广的学术视野去另寻新型集体经济发展的出路，从而超越产权之困和社会经济。基于此，本文以陕西省袁家村为例，尝试从公共治理的视角出发，来探寻新型集体经济的发展道路，并激发相关研究从更加多元的理论视角展开关于新型集体经济发展的讨论，从而在理论上发掘新型集体经济发展的新可能，进而为构建后扶贫时代脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的长效机制，提供实践路径。

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《中国农村经济》《中国农村观察》由中国社会科学院主管、中国社会科学院农村发展研究所主办，是中国 “三农”研究领域权威性学术期刊。 《中国农村经济》主要刊发关于农业、农村和农民问题的经济学论文，注重论文的学术性和政策指导性；《中国农村观察》刊文包括农村经济、社会、政治、法治、文化教育等“三农”研究的各个领域，注重论文的理论性和学术性。 根据《中国学术期刊影响因子年报》（2020版），在农业经济类51种学术期刊中，《中国农村经济》影响力指数和影响因子均名列第一，《中国农村观察》影响因子名列第二。在489种经济学学术期刊中，《中国农村经济》综合影响因子排名第三，《中国农村观察》综合影响因子排名第七。《中国农村经济》《中国农村观察》双双获评“中国最具国际影响力学术期刊”。 《中国农村经济》《中国农村观察》实行在线投稿、双向匿名审稿。两刊网站（www.crecrs.org）可以全文下载两刊所发文章，两刊微信公众号（中国农村经济中国农村观察）可以及时接收两刊所发文章精华版。

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