集体地权制度下农地合约选择
与经营体制变迁
——松江集体村社型家庭农场的案例分析
作者：刘守英1 颜嘉楠1 冀县卿2
作者单位：
1中国人民大学经济学院；
2南京审计大学公共管理学院
原文刊发：《中国农村经济》2021年第2期
一、问题的提出
中国自20世纪80年代初实行农地改革以来，一直在按照农地市场化逻辑推进农地制度变迁。但是，市场化交易实现经济绩效的提高以有效产权为前提，中国特殊的农地产权结构制约加上其他政策安排障碍导致农户层面的土地市场效率难以实现。中国集体地权制度下相关利益方能否通过合约形成集体农地资源配置的合理制度安排和合意的农业经营体制，是实现农业绩效的关键。随着工业化、城市化的推进，农民与土地及乡村的黏度下降，国家以强制力量直接抵达农户的制度效力下降，政府从强制者转变为合约者，导致农地制度变迁与合约安排出现多样化选择。本文分析的上海松江区，就是政府利用农地的集体共有属性进行制度供给，通过集体内部的权利再安排与合约再议定，形成适度规模经营的家庭农场，以此促进农业转型和农业绩效提高的典型案例。本文从合约视角分析特定体制框架下地方政府、农民集体组织及农户合约背后的行动逻辑，以及这一合约结构对农业绩效的影响。这一案例也提供了农地“三权分置”与合约结构重构的可能选择。
二、集体地权制度下的
农地合约选择理论
中国的农地产权分割合约选择首先受到农地集体所有制的约束，即农地使用权的分离必须在集体所有权与农户承包经营权的限制下进行，并且正式制度的变革要求政府与集体组织参与合约议定。其次，在乡村治理体系已经发生转变后，正式制度与村社制度交织，尤其是乡俗民约的村社制度作为非正式的约束也会影响合约的议定与实施。在不完全市场和非完整产权条件下，政府作为农地制度变革的“协调者”，与集体组织、集体成员及家庭农场经营者通过合约安排实现如下目标：①集体成员实现合意的权利置换；②农业经营组织的选择有利于促进农业规模化经营与提高农业经济活动复杂度；③合约内含的激励机制使经营主体的努力与收益相一致，将物质与人力资本更有效地配置于生产性活动，以降低产权界定不清带来的租值耗散；④集体内延续家户传统、规模适度的家庭农场经营者成为合约议定方，其经营权受到合约条款的保护。1.“地方政府—村社集体—农户”阶梯型合约结构。在集体地权制度下，地方政府作为制度供给者推动农地合约的再议定，在政府、村社集体与农户三个层级之间达成阶梯型合约。其中，地方政府与集体组织的合约是基础性合约，阶梯型合约中其余合约的议定原则以基础合约设定的规则为基础。在初始合约建立后，根据经济条件变化与合约实施情况，各合约相关方将不断进行合约再议定，促进农业绩效的改进。（1）地方政府与集体组织的合约。地方政府为了进行制度供给，依靠其在村庄一级的代理人（通常是村民委员会与村党支部，简称村“两委”）与农民集体成员达成合约。地方政府利用集体组织保障农民集体成员在集体经济组织的成员权利，通过可信承诺使集体成员将集体农地资源的管理委托给村“两委”，利用村“两委”作为中介达成政府与村庄之间的合约议定。在要素市场不完全的约束下，地方政府可能会进行如下制度供给：一是限制农地流转范围，以降低农地市场化配置的外部性；二是限定新经营主体的选择来源；三是提供可承受的财政支持和农业服务等。（2）村社集体层面的合约，即农民集体成员与集体组织之间的“委托—代理”合约。集体经济组织与农民集体成员之间的合约包括界定农民集体成员权的内涵，明晰集体土地产权归属，确保集体成员享有平等的土地权利和资产收益，防止个人侵犯集体财产或利益。村“两委”通过民主议事机制保障集体成员的知情权、决策权、监督权，以使村社集体层面的合约得到实施。（3）集体组织与转出土地农户的合约。随着经济结构变迁，集体成员的就业和收入来源发生变化，影响集体成员的土地权利观念与处置方式。集体组织与转出土地农户的合约选择有两类：一类是与愿意保留承包权、但同意转出经营权的农户的合约。在村“两委”的指导下，承包农户流转出土地的经营权交由集体组织管理，并以集体成员的身份从集体经济组织处获取承包权收益，它既可能表现为货币形式的地租，也可能表现为股份合作经济下的股权收益。另一类是与退出承包经营权的农户的合约。这类合约可能通过权益置换方式来保障农民的土地利益。（4）集体组织与家庭农场经营者的合约。受政府委托的集体组织一方面将小农户经营单位变为家庭农场，既保留家庭经营的有效性，又克服小农户经营存在的不足，另一方面利用村社制度的优势从集体内部选取专业的务农经营者，通过村社制度包含的熟人规对村内的农业经营者施加更有效的约束，减少农业经营中的短期行为。为了保证农业经营者的经营效率，集体组织采取框定家庭农场土地经营规模的制度安排，防止经营者能力与耕种土地不匹配造成规模不经济；以及集体组织作为地方政府与家庭农场的中介，向家庭农场提供资金及其他农业经营支持。2.集体村社型家庭农场在合意的合约实施下实现所期望的制度绩效。①农业经营组织重构，促进规模经营与产业分工。通过适度规模经营的家庭农场化解小农户经营中的收益低下问题，且其组织形式相较于雇工企业具有更明显的成本优势，依靠中介组织形成农业产前、产中、产后的社会化联结机制。②经营权稳定性提升与农业生产要素组合优化。家庭农场经营权内含的权利经过合约议定形成可预期的制度安排，将显著增强家庭农场经营者的长期投资意愿，进一步优化农业资源配置。
三、松江集体村社型家庭农场案例分析
松江区是上海市重要的“米袋子”和“菜篮子”。自改革开放以来，随着松江区工业化、城市化进程加快，大量农业劳动力进入非农产业，农业在国民经济中的份额大幅下降，已经出现“无人种地”的状况。在国民经济结构不断变革背景下，松江区负担保障粮食安全的任务未减，成为制度变迁的重要制约。面对人地关系的变动，松江区的农业经营体制历经了三次主要变迁。第一次是自20世纪80年代末至21世纪初，外来经营主体租赁松江农户承包土地从事农业经营，但因为经营者预期不稳定，经营中出现过量施肥破坏土壤结构、改种高收益经济作物等行为，对粮食安全造成冲击。第二次是自20世纪90年代至21世纪初，村集体经济组织利用农民退包土地发展集体农场，但集体农场的农业生产效率不高。为了保障粮食安全，提高农业生产要素配置效率，松江区政府逐步停止外来农民续租本地农户的承包土地，规范土地流转，并于2007年起，将承包户流转至集体组织的土地（包括但不限于原外来农民租种的土地）与原集体农场存量用地一起用于发展集体村社型家庭农场，开启了家庭联产承包制实施以来的第三次农业经营体制变革。1.松江区政府与集体组织的合约保障新体制的实施。作为集体村社型家庭农场体制的制度设计者和供给者，松江区政府一方面利用农地集体所有制的基础性地位发挥集体组织的作用，另一方面利用集体地权的可分割性实现新经营者的农地经营权。其一，松江区政府鼓励农户委托村委会转让土地经营权，再由村委会将整理好的土地流转给村内民主选择的家庭农场经营者；同时，推进集体产权制度改革，明确集体成员的所有权主体地位，由村集体经济组织代为接收土地流转费并交付给转出土地的集体成员。其二，松江区政府设计了一套家庭农场经营者的准入、退出和续约制度安排，由村委会负责与家庭农场经营者就农业生产、经营活动进行合约议定，并由村委会负责合约执行与履约监督，充分发挥村规民约的治理作用。其三，实行对家庭农场的资金与农业服务供给，包括提供适度补贴、贷款与保险优惠；建设高标准农田以及其他生产辅助设施；提供部分综合服务，降低家庭农场的服务购买成本；通过设置“种养结合”、“机农一体”与“三位一体”的家庭农场推动集体内部的服务合作。这些安排与家庭农场的要素投入水平、生产经营水平激励相容，为推行集体村社型家庭农场制度减少了阻力。2.集体组织与两类农户的合约保障转出土地农户的权益，稳定家庭农场经营者的经营预期。（1）集体组织与承包农户的合约。松江区农地权利的分割与经营体制变革并非简单的行政过程，而是在保障集体成员基本权利的基础上，从成员的土地流转意愿入手，由部分集体成员释放土地承包经营权，进行农地权利再配置。村委会通过与转出土地农户签订合约，获得土地处置权，再进行家庭农场土地的统筹规划；村集体经济组织再通过与转出土地农户达成合约，保证农户获得土地承包权流转的货币化收益或土地承包权退出的保障性补偿，实现有条件转出承包地农民的经营权对价。（2）集体组织与家庭农场经营者的合约议定与实施。村委会统筹承包户转出的土地，完成土地整理，与家庭农场经营者达成土地流转与土地经营的合约。通过集体内部的准入机制，村委会保证家庭农场经营者的基本资质；申报成功的家庭农场转入适度规模的地块，在村委会的引导下将土地流转费用交予集体经济组织；以正式规定与村社规范为基础的续约与退出机制推动集体内部现有与潜在家庭农场经营者的竞争，激励经营者不断提高人力资本水平、增强生产经营能力。家庭农场经营者不仅面临村委会绩效考核的外部约束，而且具有追求利润的内部动力。我们利用中国人民大学、南京审计大学等高校相关课题组对上海市松江区2017年在册的全部945户家庭农场进行问卷调查所得的数据，分析了松江集体村社型家庭农场的制度绩效。1.以家庭农场为核心的农业经济组织得以形成。松江家庭农场实现了规模化经营，且种养结合型、机农一体型与“三位一体”型家庭农场数量占比不断提高。2007年，全部家庭农场的平均经营面积为115.73亩，2017年达到143.75亩。机农一体型家庭农场与“三位一体”型家庭农场的平均经营面积明显大于纯粮食型家庭农场与种养结合型家庭农场。2.家庭农场经营权得到正式制度保障。村集体经济组织与家庭农场的合约对所有权与经营权的清晰界定稳定了经营者预期，70.41%的家庭农场主认为家庭农场经营权到期可以续期或经营期长久不变，87.70%的家庭农场主具有扩大投资的意愿。3.现代农业生产要素投入与要素组合实现升级。第一，通过完备的“引、繁、供”良种繁育体系，松江区良种覆盖率达到100%。第二，松江区家庭农场所运用生产技术的匹配度提高，松江家庭农场粮食生产实现全程机械化。样本中的家庭农场2007年直播机、拖拉机、收割机和筑埂机的拥有量分别为2台、10台、12台和0台，2017年分别达到102台、245台、156台和35台。第三，随着经营收入提高、经营权稳定和经营者专业化，家庭农场逐渐重视培肥地力及环境保护。4.家庭农场农业经营者状况发生蜕变。家庭农场经营后继乏人的问题有所改善，松江30岁以下的家庭农场主中，有52.17%的人承续了父辈经营的家庭农场。一批年轻、有文化、懂技术、会经营的劳动者不断加入家庭农场的经营。30岁以下和30～35岁的家庭农场劳动者中，分别有72.94%、77.94%的人是从非农行业转向农业的；45岁以下家庭农场劳动者的平均受教育年限超过9年，30岁以下家庭农场劳动者的平均受教育年限达到12.95年。5.家庭农场农业绩效得到提升。一是家庭农场使粮食生产得到稳定，松江家庭农场水稻亩产量2007年为557.50公斤，2016年达到588.90公斤；2007—2017年松江家庭农场二麦亩产量大部分在300公斤（含）以上，且大多数年份70%以上的家庭农场保持在这个水平。机农一体型家庭农场粮食亩产值明显高于其余家庭农场。二是家庭农场收入明显提高，全部家庭农场户均收入2007年为20.55万元，2017年上升至28.92万元，而且家庭农场收入的增加中来自补贴的份额呈下降趋势。
四、政策含义
当新古典意义的农地使用权最优配置路径无法实现时，通过非经典的路径设计达成帕累托改进成为农地经营体制变革的可行选择。松江案例表明地方政府与村庄的合约为农业经营制度多样化提供了可能性。松江集体村社型家庭农场制度试验具有以下政策含义：一是以坚持农地“三权分置”的产权结构为方向，尊重地方经济社会发展条件与约束，可以实现农地各权利主体之间有效的合约议定。二是坚持家庭农场在农业现代化进程中的主体地位，适度规模家庭农场是城乡中国结构下维持乡村秩序与实现农业现代化的有效经营组织形式。三是完善农业支持与社会化服务政策是农业经营体制变革的必要条件。有必要保证农村基础设施投入；通过改善财政补贴机制，激励家庭农场进行专业化生产经营；提供农业技术服务，提供农业生产全程高效服务；推动形成社会化服务体系，促进家庭农场之间或家庭农场与其他市场主体之间的合作。关于我们
《中国农村经济》《中国农村观察》由中国社会科学院主管、中国社会科学院农村发展研究所主办，是中国 “三农”研究领域权威性学术期刊。 《中国农村经济》主要刊发关于农业、农村和农民问题的经济学论文，注重论文的学术性和政策指导性；《中国农村观察》刊文包括农村经济、社会、政治、法治、文化教育等“三农”研究的各个领域，注重论文的理论性和学术性。 根据《中国学术期刊影响因子年报》（2020版），在农业经济类51种学术期刊中，《中国农村经济》影响力指数和影响因子均名列第一，《中国农村观察》影响因子名列第二。在489种经济学学术期刊中，《中国农村经济》综合影响因子排名第三，《中国农村观察》综合影响因子排名第七。《中国农村经济》《中国农村观察》双双获评“中国最具国际影响力学术期刊”。 《中国农村经济》《中国农村观察》实行在线投稿、双向匿名审稿。两刊网站（www.crecrs.org）可以全文下载两刊所发文章，两刊微信公众号（中国农村经济中国农村观察）可以及时接收两刊所发文章精华版。