《中国农村观察》精华版|耿鹏鹏 罗必良：“约束”与“补偿”的平衡：农地调整如何影响确权的效率决定

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“约束”与“补偿”的平衡：

农地调整如何影响确权的效率决定

作者：耿鹏鹏 罗必良
作者单位：华南农业大学国家农业制度与发展研究院
原文刊发：《中国农村观察》2021年第2期

一、引言

同样是明晰产权的农地确权政策，为何对农业生产效率的影响具有显著差异？被广泛接受的理论解释是地权安全性假说。农地确权的经济绩效具有情境依赖性。原有地权安全性以及农户由此形成的“记忆”，会对农地确权的行为响应及其经济绩效产生重要影响。以往的研究将调整经历刻画为农户的产权安全感知，从而判断：无农地调整经历的农户由于地权安全性感知最高，也因此成为确权政策响应中最具潜在效率的群体，且随着调整程度的加深，农户的产权安全性感知将与确权效率同步下降，呈现出线性变化的趋势。

这一解释并不完全具有合理性。一般而言，行为主体所经历的事件使其形成先验态度（McGuire，1964）。这意味着，将未经历农地调整的农户定义为原有产权安全性最高的判断并不准确。行为经济学和行为心理学认为，行为主体的行为并非是独立选择的，而是嵌入社会网络而受到周围群体信念、价值观及其认知的影响，尤其当行为主体对情境缺乏把握时，通常会参照、模仿周围群体的信念、认知和行为选择（布赖，1987）。所以，未经历过农地调整的农户，其产权安全性感知并非是明确的。由此，单一地从地权安全性感知视角来讨论农地确权的经济绩效，可能导致研究结论的不一致。

为弥补这一研究不足，本文从国家和集体自上而下的制度安排视角重新诠释农地调整和土地确权的制度内涵，为前期农地调整经历如何影响后期农地确权的农户行为响应寻求逻辑一致的解释，由此揭示不同农地调整经历的确权农户农业生产效率的实现机理。

二、理论分析

（一）农地确权效率的决定机理：理论线索

农地调整在一个相当长的时期内一直是农村普遍发生的现象。之所以如此，一方面，因人地关系变化而进行的农地调整，不仅能够响应农民对地权分配的公平诉求，而且也能够满足维护社会稳定的“国家意图”；另一方面，当地方基层政府试图完成国家任务（如2006年之前的农业税征收）而将农地调整作为动员手段时，往往也能够获得上级政府一定程度上的“默许”。由此可以认为，农村土地集体所有制内含的土地均分制度安排以及由此诱发农地调整的初始动因，都多少存在“国家制造”的性质。诺斯的国家模型指出，国家通常是以一组服务即保护与公平做交换以获取“租金”最大化和社会产出最大化。因此，就国家理论而言，被普遍诟病低效的农地调整本质上更多地表达为保障国家税收与社会产出的一种“约束机制”，特别是在中国农业税尚未取消的时期，农地调整对完成国家的产量目标及农业税收具有重要的保障作用。农地调整“约束机制”本质上成为一种通过产权管制，防范、纠正和约束农民的消极经营行为，并激发农民生产性努力的激励机制。

中国政府通过产权强化“归还”农民被“删除”的产权权属，减少或放松对产权权能的限制。这也赋予农地确权以还权“补偿”的含义。农地确权“补偿机制”的特点在于，无论是否曾因“约束机制”而遭受损失，农户都将获取同质的农地产权尤其是剩余索取权“补偿”。由此，农户在农地调整中遭受“约束”的程度是不同的，但通过农地确权获取的“补偿”却是同质的。人们的行为因奖惩机制而得到强化或削弱（Spence and Spence，1967），进而形成不同预期，这或许是确权政策所诱发的行为响应与绩效差异的根源。

（二）“失而复得”与“唾手可得”：两类情形的进一步讨论

1.农地确权、“失而复得”的行为响应与经济效率。农地调整“约束机制”隐含着农户农地产权残缺的基本事实，通过农地确权，农户将获得“失而复得”的较为充分的剩余索取权。然而，农民对农地确权的行为响应具有情境依赖性，其中，农地调整经历尤为重要。对于在“约束机制”中损失较小的农地小调整农户而言，农地确权政策完全可以弥补家庭损失，从而强化对确权政策的信任，并在“补偿”激励下改善农业经营绩效。对于经历农地大调整的农户而言，失地“约束”的强烈先验认知与农地确权的赋权“补偿”依然处于权益失衡状态，一旦“补偿”的收益不能弥补“约束”的损失，显然将难以诱导其生产性努力。

2.农地确权、“唾手可得”的行为响应与经济效率。未经历土地产权争夺但依然获取确权“补偿”的无调整农户，实质上形成了“唾手可得”的农地产权。由于先验认知的缺失，从调整走向稳定的产权制度安排并不能对农地无调整的农户形成事实上的安全强化和生产积极性的激励。对于未经历过农地调整的农户而言，农地确权之后所获取“唾手可得”的地权并没有相应“约束机制”的制约，基层政府（村集体）作为“裁判员”的地位逐渐弱化。“激励—约束”机制的失衡将可能导致农户生产努力的下降并诱发效率耗散。精神分析学理论验证了这一逻辑。弗洛伊德（1986）认为，本能发泄形成的内驱力与思想和现实形成的阻力持续对抗促使人们进行妥协性选择，较低妥协性（较易获取）的事物将弱化行为主体本能发泄的内驱力，导致主体难以捕获更多资源和珍惜已获取的资源。未遭受农地调整损失而获取“唾手可得”的剩余控制权，将弱化农户对农地的重视程度，也无法形成较强的生产激励。

基于此，可以得到区别于以往文献的一个重要观点：农户所经历的农地调整，随着调整程度的加大，其对农地确权经济效率的影响并非是线性关系，而将呈现为“倒U”型。

三、实证结果及其分析

（一）农地调整与确权对农业纯技术效率的影响

实证结果显示，农地确权显著抑制农户农业生产纯技术效率，导致这一结果的因素是多方面的。农地确权的效率抑制效应说明，在当前技术水平下，确权并未带来农户对农业经营管理水平的积极改善；农地调整经历对农户农业生产纯技术效率的实现具有显著促进作用。表明农地调整“约束机制”能够产生激励效应，具有诱导农户积极生产的内驱力；农地小调整经历并不对农业生产的纯技术效率产生明确影响，而大调整经历将显著促进纯技术效率的改善。由于农地调整“约束机制”会造成农户家庭的租金耗散，作为应对策略，一方面，农户将积极攫取“公共领域”的租值以弥补家庭损失，这种利益攫取的内生动力随着失地预期的强化而增强；另一方面，农户将通过改善农业经营管理水平，增强农地调整博弈中的话语权和谈判能力。

（二）农地调整经历与确权效率决定

实证结果显示，未经历过农地调整将弱化确权农户的效率。由此，在缺乏“约束机制”约束和农地“低价值”心理作用之下，“唾手可得”的农地产权并不会让农户产生与其价值相当的“珍惜”程度；经历过农地小调整的确权农户，农业生产纯技术效率显著改善。显然，“约束机制”与“补偿机制”的平衡使得小调整经历的确权农户成为最有效率的农业经营主体；经历过农地大调整的农户，农地确权将显著制约农户农业生产纯技术效率的实现。以上估计结果表明，农户所经历的农地调整的程度对确权农户农业生产纯技术效率的影响呈现“倒U型”结构。进一步地，本文通过重新刻画被解释变量、重新组合样本、使用倾向得分匹配法和更换数据进行稳健性检验，检验结果均显示本研究的估计结果是可靠的。

四、结论与讨论

本研究将农地调整和农地确权分别视为自上而下的“约束机制”和“补偿机制”，探讨在两种机制的平衡和失衡状态下，农户农业生产纯技术效率的决定机理。实证发现，对“约束机制”与“补偿机制”失衡的两类农户群体，确权政策对农户纯技术效率的影响将弱化。而“约束机制”与“补偿机制”走向平衡的具有农地小调整经历的确权农户是最有效率的农地经营主体。因此，对于农地无调整、小调整、大调整的三类农户，农地确权的经济绩效大体呈现“倒U型”结构。

本文认为，“约束机制”和“补偿机制”均具有诱导农户改善农业经营管理水平，实现农业生产效率的激励作用。但两种机制的失衡将诱发纯技术效率耗散。其内因在于，缺乏“约束机制”保障而“唾手可得”的地权是“低价值”的，农户对其珍惜程度有限；“补偿机制”在不同农户之间是同质的，因而在“约束机制”中损失惨重的农户无法获得区别于其它农户的心理补偿。“约束机制”与“补偿机制”走向平衡将实现农户农业生产纯技术效率的改善。虽然农地确权政策的实施似乎是合乎效率的选择，但值得重视的是，完全没有“约束机制”保障可能影响农地确权的绩效表现。本文强调，地权制度安排需要在“激励—约束”机制的平衡状态下实现效率。众多学者批评农地调整造成农业生产效率下降，但却忽视了农地调整的产权反向激励和内部约束作用，这应该引起人们的反思。但本文并非主张农地调整的合理性，而是强调农地确权的实施亟待具有“约束机制”性质的匹配特性。

必须正视的问题是，作为制度遗产的农地调整，随着时间渐远和代际更替，其反向激励作用必然逐渐弱化。稳定地权的政策努力也将极大限制地权变更的发生，但却可能增加“补偿”与“约束”失衡的可能。农地确权将推进并深化具有不同比较优势农户的劳动力分工，家庭成员的非农转移与收入结构改变将降低农地在农户心中的重要程度，弱化农民对土地的生存依附。这意味着，对于选择空间不断扩大的中国农民来说，“约束机制”与“补偿机制”的失衡将可能导致农地心理价值下降并促使农户策略性地离农弃农，从而恶化农业生产的社会生态结构。这显然有悖于中国农村土地制度改革的基本目标。因此，当前亟需从立法层面明确农户农地产权权益，重申与之关联的相应义务或约束，从而形成责权对应以及“激励—约束”的制衡机制。此外，应进一步优化农地确权的实施环境，保障农民地权的排他性与政策实施的稳定性，积极推进农地确权政策的实际落地，避免“确空权”的现象，不断改善和强化农民对农地确权的政策信任。

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