展望INC-4 | 谈判倒计时，达成塑料污染国际文书的六大关键点

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导语

4月23日-29日，旨在制定一项关于塑料污染的国际文书（以下简称“文书”）的政府间谈判委员会第四届会议（INC-4）在加拿大渥太华举行。在去年11月13日-19日举行的INC-3上，三个联络小组（contact group）围绕“零草案”（Zero Draft）展开了磋商，各小组汇总了磋商中各方对“零草案”的建议，形成了书面文件。基于此，文书秘书处于2023年12月28日发布了“修订案文草案”（Revised Zero Draft），此草案将作为INC-4案文谈判的起点和基础。此草案只是对INC-3上各方观点的汇总（对INC-3各方观点的分析请参见：INC-3观察文章），没有实质性进展。期待各方在INC-4上能够进一步求同存异，凝聚共识，推进谈判进程，以达成更具雄心的全球塑料污染治理目标。

另一方面，随着谈判进程的推进，对塑料污染治理的公共讨论日益增多。这些讨论不局限于文书谈判本身，涉及多角度及交叉议题的讨论，如海洋塑料污染治理、循环经济塑料全生命周期排放、塑料环境泄露对野生生物的影响、塑料信用（plastic credit）等。企业与社会组织也积极发起倡议，呼吁全球全社会开展合作，共同应对塑料污染这一全球性问题。

北京绿研公益发展中心（下称“绿研”）团队结合“修订案文草案”，展望INC-4的焦点议题，并梳理了与塑料相关的热点及前沿讨论，与各位伙伴共享交流。本次INC-4期间，绿研团队会远程参会，欢迎各位伙伴在会期前后与我们交流（[e-mail]），共同关注谈判和全球塑料污染治理的新进展。

图1. 漂浮在水中的塑料瓶 Unsplash | Naja Bertolt Jensen

INC-4谈判焦点议题展望

目前的修订案文草案只是根据INC-3上各方的观点，对”零草案“做了补充和细化 ，在关键条款上，仍缺少进展。在INC-4上，需要基于修订案文草案开展充分、深入的讨论和磋商，尤其可以重视1）文书目标、2）范围、3）初级塑料聚合物、4）公正过渡、5）透明度、跟踪、监测、标签和6）资金机制 这六大议题，来回应各方的关切。具体来讲：

1. 明确文书目标

在INC-3上，各方比较趋同的观点（converging views）是文书目标应包括“结束塑料污染”，以及“保护人类健康和环境（包括海洋环境）免受塑料污染”。但各国对目标的侧重尚未达成一致。

目前，综合现有各方意见后，修订案文草案包括两个案文方案（options）：一个是以“结束塑料污染”为目标，“[从而]保护人类健康和环境[免受其不利影响][并实现可持续发展]”；另一个是“[以针对塑料整个生命周期的综合办法为基础结束塑料污染]，保护人类健康和环境免受塑料污染”为目标。

在设定目标期限方面，修订案文草案纳入了“零草案”备选方案二，表述为“[至迟于 2040 年（by 2040）] ”，但这个期限目前仍放在了方括号中，不是最终确定的目标期限。

在INC-4及之后的谈判中，各方需通过磋商，确定终结塑料污染的目标、目标期限，及全球/各国的定量目标。绿研认为，文书应明确规定并开展基线评估，为设定目标奠定基础；并设置监测、报告、评估机制，为文书执行成效的定期评估提供抓手，这些内容都需要在INC-4及之后的谈判中进行充分磋商。

2. 确定文书范围

关于文书的范围，INC-3上第三联络小组的讨论确认了几项共识，即需要在塑料全生命周期的基础上消除塑料污染，且所有塑料污染源都要被纳入文书范围。但各国对于治理塑料污染行动应优先侧重上、中、下游哪个部分的治理，还有不同观点。

图2. 塑料的生命周期 | UNEP

修订案文草案共提供了16个案文方案（options），包括：

• 无条款，即文书中不应包含规定文书范围的条款（案文方案0）

• 文书范围应包括塑料全生命周期*（案文方案1、2、4、7、8、11、12、14、15）

• 文书范围包括从提取到生产、设计、使用、消费、处置和补救，并针对塑料污染的所有来源（案文方案5、16）

• 文书范围应排除初级原材料的提取和加工阶段以及与原生聚合物生产有关的阶段，包括从塑料产品设计到塑料废物无害环境管理（案文方案3、6、10、13等）等不同的侧重类型

• 应该就核心义务达成一致意见后，再讨论“塑料全生命周期”的定义（案文方案9）

*目前修订文书草案中尚未对“塑料全生命周期”作出明确定义。

确定文书范围的关键在于确定“塑料全生命周期”的定义。只有文书范围确定后，才能确认文书中应包含的核心义务与治理重点，为谈判实现实质性进展奠定基础。绿研期待，INC-4上各方能够通过充分磋商，确定这一定义，并进一步确定文书范围。

3. 是否限制初级塑料聚合物 （Primary plastic polymers）

在INC-3上，各方在文书是否应限制基础塑料聚合物消费和生产、限制哪些基础塑料聚合物，仍存在不同意见。

修订文书草案中提供的案文方案也回应了这些不同的观点，即：

• 文书不纳入初级塑料聚合物相关的条款；

• 各缔约方应根据科学证据，通过市场、财政、为生产者制定监管要求等措施，减少对人类健康或环境构成明显风险的初级塑料聚合物的需求和生产，并把这些措施纳入国家计划；

文书中是否应该纳入初级塑料聚合物的条款，关键在于确定文书范围并明确“塑料全生命周期”的定义。如果文书所说的“塑料全生命周期”包括塑料的上、中、下游，则初级塑料聚合物条款应该被纳入文书；如果“塑料全生命周期”指从塑料产品设计开始，到塑料废物管理为止，初级塑料聚合物就不被包括在“塑料全生命周期”中，也不应纳入文书。

限制哪些基础塑料聚合物则需要通过清单来确定，在修订文书草案中的附件部分，已经为初级塑料聚合物的清单留出了位置。绿研期待，在INC-5之前的时间里，各方与技术小组开展共同工作，确定清单内容。

4. 重视公正过渡

在INC-3上，许多国家都认为公正过渡非常关键，呼吁要特别考虑土著居民、妇女、青年和拾荒者这些弱势群体。在修订案文草案中，公正过渡不仅是一个独立的核心义务，也体现在了原则、生产者延伸责任、废物管理中。但在明确公正过渡的定义与内涵、公正过渡的机制设计、确保人权相关的资金投入方面，仍需要进一步的磋商。

值得注意的是，在修订文书草案中的原则部分，纳入了h.[保护弱势社区]、j.[代际公平]、q.[性别平等视角]、x.[公平]，但删除了“零草案”中包括的“社会权利，特别是非正规部门工作者的社会权利”这一原则。

绿研认为，塑料的全生命周期都可能会造成污染，这些污染对弱势群体的影响尤为严重，因此公正过渡必须作为一个强有力的原则贯穿整个文书的制定和履行。另外，文书还应重视拾荒者的权益保护，增加拾荒者权益保护的相关条款。

5. 透明度、跟踪、监测、标签 （Transparency, tracking, monitoring and labelling）

INC-3上，许多国家强调提高透明度的重要性。修订文书草案中该条款的案文方案1要求制定全球统一标准，要求塑料整个供应链中的企业披露塑料全生命周期的化学品、聚合物的信息，供公众查阅；各国应建立一个国家监测系统，以跟踪、公布和更新生产和进出口的化学品和聚合物的数量，并通过补贴和财政刺激措施，帮助到能力有限的企业（如中小型企业）的披露执行。

除此之外，在“化学品、聚合物、产品和塑料废物的贸易”条款中，也提到了透明度、跟踪和监测的重要性。具体来讲：

• 该条款案文方案1-次级案文方案1要求各缔约方制定统一披露要求，要求出口商披露，出口的聚合物、化学品或产品的成分以及对人类健康或环境的相关危害的完整统一信息，保证进口国和进口商的知情。

• 对于塑料废物的越境转移，出口商应进行信息披露，收到进口国的书面同意后，才能进行转移。

绿研认为，只有建立披露、监测、跟踪、标签的机制，才能提高塑料全生命周期的信息透明度，为统计、核算塑料全生命周期的泄露、采取有效的全生命周期治理方法提供必要的支持。另外，管制塑料的贸易及越境转移至关重要。根据OECD的统计，一些OECD国家（如日本、美国、荷兰、德国、澳大利亚）目前向非OECD国家出口大量塑料垃圾和废料，一些非OECD的东南亚国家是主要的出口目的地¹。由于发展中国家往往缺少进行环境无害化的废物管理的能力、技术和资金，塑料贸易会增加这些国家的废物管理负担，也让发展中国家面临微塑料污染扩散、塑料的环境泄漏加剧的风险。因此，通过文书管理和限制塑料贸易，是发展中国家实现公正过渡的重要保障。

6. 资金机制

在INC-3上，大多数发达国家倾向于在现有的资金机制下建立一个专项基金，大多数发展中国家倾向于建立一个新的资金机制。修订案文草案把这两种观点都纳入了进来，另外也提供了新的案文方案：

文书中关于资金机制的条款，应规定发达国家/有能力的国家应提供新的和额外的资金资源，帮助发展中国家（特别是小岛屿发展中国家和最不发达国家）实施文书；鼓励多样的资金来源，包括多边组织、机构和基金 (multilateral organizations, agencies and funds)。

绿研认为，建立一个充足的、 可获得的、可预测的和能够及时支付的资金机制，是各缔约方（尤其是发展中国家）履行文书的重要保障。期待在INC-4及之后的谈判中，能够确定发达国家提供资金的义务，并建立一个有效的资金机制。

近年来塑料相关的热点及前沿讨论一览

以下五大议题是绿研根据谈判进展内外的观察、结合讨论热度进行的总结，供各位参考。

1. 海洋塑料污染治理

全球对塑料污染的关注始于海洋塑料垃圾，1972年，在北大西洋环流中发现了一个漂浮着人造海洋垃圾的区域，绵延数百公里，其中有的区域的塑料密度达到每平方公里20万片^2, 被称为北大西洋垃圾区³。据估计，每年 1,900 万至 2,300 万公吨的塑料废物（占比全球塑料废物的11%）进入水生生态系统⁴，在照常情景下，到 2040 年，估计每年有 2,300 万至 3,700 万公吨塑料废物流入海洋⁵。

在修订文书草案的“废物管理”条文下，明确了各缔约方应采取必要措施，防止露天倾弃、海洋倾倒、乱丢垃圾和露天焚烧。但在INC中，对于海洋塑料污染治理的讨论一直较少，这可能是因为从1972年的《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》开始，全球已制定多个关注海洋垃圾的治理的公约或行动纲领。但随着全球环境治理的不断发展，海洋塑料污染治理有了新的内涵。如，如何防止陆源塑料从河流泄露进海洋；对海洋中废弃渔具的整治、渔具上的标识或标签等，这些都需要纳入塑料全生命周期管理。

2.循环经济

研究表明，通过将塑料经济转变为全面的循环经济方法，可以预防大多数塑料污染。⁶ 到2040年，与不采用循环经济的方法相比，循环经济能够为全球塑料生命周期内减少 25%的温室气体排放，同时，在 2021-2040 年期间为政府节省 700 亿美元，并主要在南方国家新增 700,000 个就业机会。⁷

在迄今的谈判中，有许多国家强调循环经济的重要性，修订文书草案中也把循环经济作为一种限制和管理化学品、聚合物和塑料产品的有效手段纳入其中。但目前循环经济的发展仍面临挑战：

• 发展中国家及中小企业，并未充分了解循环经济、制定循环经济战略，也往往缺少发展循环经济的资金；⁸

• 反弹效应（Rebound Effect）是发展循环经济过程中面临的潜在风险。反弹效应指的是因发展循环经济，塑料产品的单位环境危害降低，这或将导致全球塑料消费总量的反弹；

• 塑料回收的能耗与碳排放控制的方法和技术还不成熟。各国需要不断发展和创新回收技术和方法，防止因使用低效的回收技术和方法而导致大量能源消耗和碳排放增加 ；⁹

• 塑料安全回收的手段和方法尚不健全。一些科学家表示，鉴于大多数塑料产品都包含有毒添加剂（Toxic Additives），目前并没有安全的回收塑料的方法，这一定程度影响了循环经济的有效性。

3.塑料全生命周期的温室气体排放

塑料在整个生命周期中会导致气候变化。2019 年，塑料产生了 18 亿公吨温室气体排放，占全球排放量的 3.4%，其中90%的排放来自塑料生产和化石燃料转化。¹⁰ 到 2050 年，塑料全生命周期的排放量可能会翻两番，达到全球碳预算的 15%，这使实现全球温控1.5℃的目标遥不可及 。¹¹（塑料碳排在哪里详见：减塑进行时｜塑料碳排在哪里？）

在修订文书草案中的“国家计划”条款中，包括把“确定温室气体排放量以及测量塑料在其整个生命周期内的排放和释放的方法”纳入国家计划的案文方案。这需要技术小组开发统一的方法，或者各缔约方独立或合作开发方法，对塑料全生命周期的温室气体排放进行核算。但对于技术相对落后的发展中国家来说，开发或者实施核算方法可能都面临着技术困难和资金短缺的挑战，需要配套的技术转移和资金机制的支持。

在之前的谈判中，有国家提出要促进文书与相关区域或国际公约、文书和组织的合作和协调，也期待在未来的谈判中能够关注文书与《联合国气候变化框架公约》的协同，实现减塑和减碳的“双减”效益。

4.塑料废弃物对生物多样性的影响

塑料废弃物能够直接进入生态系统，从而造成缠绕或误食直接影响生物的生活、繁殖等；或是作为外源污染物冲击生态系统的稳定性，造成该生态系统出现退化而危害其生物多样性。塑料从生产到被丢弃进入环境中的全生命周期均可能会对全球能量或物质循环产生影响，进而从全球气候变化层面对生物多样性产生间接的影响。（塑料对生物多样性的双重影响详见：减塑进行时｜塑料对生物多样性的双重影响）

图3. 塑料污染影响生物多样性损失的两重机制-间接影响｜北京绿研公益发展中心绘制

从《巴塞尔公约》、《鹿特丹公约》和《斯德哥尔摩公约》，到2022年的《2020年后全球生物多样性框架》等，减少和淘汰塑料制品以保护生物多样性已经成为全世界的共识。在目前的修订文书草案中，没有专门的与保护生物多样性有关的条款，只在“现存塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）”条款中提到了，应解决现存塑料污染以保护生物多样性。今年4月4日，国际自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature, IUCN）提出了书面建议，建议在文书中加入专门的生物多样性条款，要求各缔约方制定和实施战略和计划，以识别和保护生物多样性，使其免受整个塑料生命周期中塑料污染的短期、中期和长期影响¹²。

今年10月21日至11月1日，生物多样性公约缔约方会议第十六次会议（COP16）将于哥伦比亚召开。期待未来文书能与《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》有效协同，为全球共同应对塑料污染、保护生物多样性提供抓手。

5.  塑料信用（plastic credit）

2021年，关于塑料信用的讨论开始兴起。目前，塑料信用还没有统一的标准和定义，世界自然基金会（WWF）对它的定义是，“一种可交易的单位，代表从环境中收集或回收的特定数量的塑料”（transferable unit representing a specific quantity of plastic that has been collected and possibly recycled from the environment）。简单来讲，类似于碳交易，塑料信用是一种认证机制和交易工具，企业或个人可通过自由交易购买一定的塑料信用，以抵消自身产生的塑料废弃物足迹。

目前，全球有60多个塑料信用项目或提供塑料信用服务的机构，开展标准制定、认证服务等工作，并提供交易平台，如OBP（ocean bound plastic, 海洋回收认证）、Verra、3R Initiative、BVRio和rePurpose Global。

塑料信用可以成为一种有效的融资手段，为塑料全生命周期管理提供资金。在推行塑料信用时仍需注意以下几点。

首先，在行业标准和信息披露要求不足的情况下，重复计算信用的可能性很大，从而存在“洗绿”的风险。其次，购买塑料信用可能会反向刺激企业或个人产生更多塑料消费。最后，塑料信用不应仅仅为了抵消环境影响，其目标应与“减少或终结塑料污染”相一致。

现有主要民间行动与倡议

1. 国际

2019年，终结塑料垃圾联盟（Alliance to End Plastic Waste）成立。目前已有70家公司加入了该联盟，包括石油和天然气公司、化学和塑料制造商、快消品公司、零售商和垃圾管理公司，如壳牌、埃克森美孚、道达尔、中石化、百事和宝洁等。成立之初，联盟承诺在五年内投资15亿美元，用以解决塑料污染问题。

2022年11月，艾伦·麦克阿瑟基金会(EMF) 与世界自然基金会（WWF）共同发起“终结塑料污染全球商业联盟”（简称“全球商业联盟”Business Coalition），希望通过联盟的合作模式与影响力，促进塑料价值链参与方、金融机构和非政府组织之间的合作，支持国际文书谈判进程，建立商业界对塑料污染国际政策的信心。13

2. 国内

2019年6月，世界自然基金会（瑞士）北京代表处、中国循环经济协会、摆脱塑缚、蓝丝带海洋保护协会、山水自然保护中心、北京市企业家环保基金会（阿拉善SEE基金会）、万科公益基金会等13家机构共同成立了“中国净塑行动网络”，在避免塑料丢弃、优化设计、减少塑料生产及分类回收、提升塑料使用效率等领域持续开展工作。

昨天（4月22日），多方共治推动塑料污染治理——中国实践分享交流会暨倡议发布会在加拿大渥太华举行。中国社会组织将形成合力，积极参与INC-4及塑料污染治理。北京绿研公益发展中心也签署了这一倡议，期待未来与各位社会组织伙伴携手推动各利益相关方沟通，在政策制定、产业发展、开展研究、国际合作等方面开展研究与交流，助力全球塑料污染治理的进程。

INC-4日程安排和关键会议 

INC-4上，秘书处将组织三场边会与两场观察员非正式网络研讨会，以下为会议信息，欢迎大家参与。

1. 主题边会

（1）海洋中的塑料污染

日期：2024年4月24日星期三

地点：亚太厅（213/215号厅）

议题：关于海洋环境中的塑料污染的主题边会

主持人：Lev Neretin, Nicola Ferri，联合国粮农组织

参会代表：

Sergey Lyulin，俄罗斯联邦，

Mohammad Abdul Wadud Chowdhury，孟加拉国

Anama Solofa，萨摩亚，小岛屿国家联盟主席

Natasha Tullis，皮尤慈善信托基金会

Ignasi Mateo ，ICLEI-MedWaves， 等

（2）能力建设、融资与资金机制

日期：2024年4月24日星期三

地点：非洲厅/ 214号厅（200名代表）

议题：关于能力建设、融资和金融机制方法的主题边会

主持人：Shardul Agrawala and Andrew Brown，OECD; Kei Ohno，巴塞尔、鹿特丹和斯德哥尔摩公约执行办公室 

参会代表：

Patrick Umohoza，卢旺达

Steffen Blume，德国/GIZ

Clare Romanik，美国（美国国际开发署）

Jean Lemire，加拿大魁北克省政府

Dominic Charles，明德路基金会， 等

（3）实现公正过渡

日期：2024年4月25日星期四

地点：亚太厅（213/215号厅）（180名代表）

议题：关于实现公正转型的主题边会

主持人：Graczyk, Halshka，国际劳工组织;  Ana Paula Souza,联合国人权事务高级专员办事处

参会代表：

巴西环境部

Paula Pariz, Fundación AVINA

Taylor Cass Talbott ，“垃圾换和平”组织（代表国际拾荒者联盟）

Carsten Wachholz，全球塑料条约商业联盟

Evar Umeozor博士，阿卜杜拉国王石油研究中心，等

更多边会信息见：https://www.unep.org/inc-plastic-pollution/session-4/events#SideEvent2

2. 观察员非正式网络研讨会

（1）2024年3月28日星期四，北京时间 01:00-03:00

参会名单：https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/45257/27032024_WebinarPresenters.pdf

更多信息：https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/45243/21032024_INC4ObserverWebinars.pdf

观看链接：https://youtu.be/CuGRLaS9STo

（2）2024年3月28日星期四，北京时间 16:00-18:00

参会名单：https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/45258/28032024_WebinarPresenters.pdf

更多信息：https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/45243/21032024_INC4ObserverWebinars.pdf

观看链接：https://youtu.be/QGx-Tub67hY

结语

去年11月，在INC-3的闭幕式上，即将离任的INC主席Gustavo Meza-Cuadra赞扬了各代表团对“零草案”的建设性参与，强调需要继续努力以缩小各国之间的分歧。最后，他引用了曼德拉的话，"有时，要靠一代人来成就伟大。你可以成为那个伟大的一代（Sometimes it falls upon a generation to be great. You can be that generation.）”，来鼓励各方进一步推进谈判进程，以达成更具雄心的全球塑料污染治理目标。

如果能够按照计划，在INC-5上达成关于塑料污染的国际文书，那么2024年就能成为“伟大的一年”，人类将翻开全球塑料污染治理的新篇章。我们期待在INC-4上，各国能够努力解决这六大关键问题，为了全人类的福祉求同存异，凝聚共识，创造更多成就“伟大”的可能性；我们也期待多利益相关方能够参与谈判、参与更广泛的塑料相关议题的讨论。北京绿研公益发展中心作为大会观察员机构将全程跟进，与各位分享我们对于谈判和主要议题讨论的理解和发现，见证全球塑料污染治理的新进展。

参考文献

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[1] OECD, MONITORING TRADE IN PLASTIC WASTE AND SCRAP, 2023, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/39058031-en.pdf?expires=1713427623&id=id&accname=guest&checksum=C321BFCD875291041BC47F31FEB82A90

[2] 联合国，打击塑料污染的历史性时刻：各国承诺制定具有法律约束力的协议，2021，https://news.un.org/zh/story/2022/03/1099992

[3] BBC, Plastic rubbish blights Atlantic Ocean, 2010, http://news.bbc.co.uk/2/hi/science/nature/8534052.stm

[4] S. Borrelle and others, 2020.“Predicted growth in plastic waste exceeds efforts to mitigate plastic pollution”, Science, vol. 369, no. 6510 (Sept. 2020), pp.1515–1518.

[5] The Pew Charitable Trusts and SYSTEMIQ, Breaking the Plastic Wave: A Comprehensive Assessment of Pathways towards Stopping Ocean Plastic Pollution: Summary Report (2020).

[6] International Resource Panel, Policy Options to Eliminate Additional Marine Plastic Litter by 2050 under the G20 Osaka Blue Ocean Vision (Nairobi, UNEP, 2021).

[7] UNEP, Plastic Science, 2022

[8] UNDP, What is circular economy and why does it matter?, 2023, https://climatepromise.undp.org/news-and-stories/what-is-circular-economy-and-how-it-helps-fight-climate-change

[9] UNEP, From Pollution to Solution: A global assessment of marine litter and plastic pollution, 2021, https://www.unep.org/resources/pollution-solution-global-assessment-marine-litter-and-plastic-pollution

[10] UNEP, Plastic Science, 2022

[11] Jiajia Zheng and Sangwon Suh, “Strategies to reduce the global carbon footprint of plastics”, Nature Climate Change, vol. 9 (April 2019), pp. 374–378.

[12] IUCN, A global plastics treaty and biodiversity: converging or conflicting regimes?, 2024, https://www.iucn.org/sites/default/files/2024-03/iucn-wcel-brief-inc-global-plastics-treaty-and-biodiversity-march-2024.pdf

[13] 艾伦马克阿瑟基金会，展望INC-4：基于全球统一规则的国际文书是终结塑料污染的关键， 2024， https://mp.weixin.qq.com/s/BXR2Kty1oLofYeGjbuor8Q

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封面图来源：United Nations

感谢全球环境基金小额赠款计划和中华环保联合会对文章的支持。

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