各国防疫反映的国际关系：为何预想的全球合作没有出现？

人文清华返朴 2020-10-06

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新冠疫情已然成为一场全球大考，只要有人没考完，谁都出不了考场。但正是这个全人类需要共同面对的挑战，国际社会没有像人们预想的那样进行全球合作，其原因何在？影响几何？中国又该如何提升自己的国际影响力？

3月19日，著名国际问题专家、清华大学国际关系研究院院长阎学通教授在“人文清华云讲坛”上以《各国防疫反映的国际关系》为题发表演讲，指出当今世界是一个没有领导国的世界，在尚未达成全球治理的情况下，没有国家或国际组织能领导全球防疫。

阎学通，清华大学文科资深教授、俄罗斯科学院院士、清华大学国际关系研究院院长、世界和平论坛秘书长。1992年毕业于美国加州伯克莱大学获政治学博士学位。2008年被美国《外交政策》评为世界百名知识分子，2014-2019年连续入选爱思维尔高被引学者名单。其部分著作被译成英文、日文、韩文、波斯文或阿尔巴尼亚文。

演讲｜阎学通

今天晚上非常高兴有这样的机会跟大家一起探讨疫情下的国际关系。今天演讲的题目是《各国防疫反映的国际关系》。

很多人发现在疫情下国际合作不太顺畅。传统上认为，疾病是非传统安全问题，这种非传统安全的问题往往都是非零和问题，因为它对所有国家的老百姓或者政府官员的威胁是无差别的。既然大家面临共同的威胁，怎么反而难以国际合作呢？这是一个很奇怪的现象。最近，特别是中美之间的不合作引发关注。我们今天就讲一讲，疫情所反映出来的国际社会没有像人们预想的那样进行合作的原因是什么。

国际社会是无政府体系

很多人往往是从国内社会体系的角度观察国际社会。国内社会是大家生活的客观社会，多数情况下，不管是在自己国家还是在别的国家，你都发现那个国家有个政府，在这个政府的领导、控制下，人们进行交流，发生关系。因此人们往往用国内社会自上而下的权力结构概念来理解国际社会，而国际社会和国内社会是两个完全不同的社会体系。

国际社会是一个无政府体系，不像国家有一个拥有绝对权威的政府。所有的主权国家拥有自己的主权，自主决定想干什么和不想干什么。各国没有这样绝对权威的政府就会出问题。不管是中国、英国还是美国，如疫情来了，大家都会问政府是什么政策，怎么组织全体人民共同抗疫。国际社会没有这样的政府、没有一个组织拥有权力组织全世界各国人民进行抗疫。

各国防疫各自为政

这个视频里大家在汽车站排队，有人打了一个喷嚏，其他的人做出的反应是不一样的。每个人的反应不一样，采取的策略不一样。为了阻止人传人，有的在死人身上喷药；有的往空气中喷药；有的往自己身上喷药。
这个视频告诉我们各国在防疫面前采取的策略和政策是不一样的。因为没有一个统一领导、没有顶层设计，就不可能出现统一的抗疫政策。我们中国实行对武汉进行封城之后，进而在全国要求隔离，但是不封国，到目前为止我们仍然没有断绝所有的国际航班。很多国家采取的措施跟我们相反，比如越南、印度，它们不是内部封闭起来，内部只封闭了一两个村子，对外则封国，印度宣布任何外国人不能进入印度，把许多国际航班都停了。菲律宾也一样，除了菲律宾人任何人不得进入。各国政策都在调整，英国最开始表示不治理，采取了一个恐吓的方法，“政府不管，每个人做好准备，你们的亲属有可能死”，把人吓回家里去了，所有的居民自行隔离，用这样一个策略威慑他们。英国的国民现在请愿说不能这样，政府得做点什么，政府说你们要求我隔离，那好我开始采取隔离政策。

可见各国在这次防疫中采取的是各自为政的措施。为什么能做到各自为政？显然主权使其有了各自为政的可能。当美国联邦政府宣布实行全国紧急状态，没有一个州敢说不停课。但是国际社会就不同，一个国家说“我就不停课，我就不封国”，任谁也阻止不了。这就是主权体系。
为什么愿意各自为政？因为每个国家面临的疫情不一样。前一阶段，中国采取隔离的政策比较早，原因是在我们这儿暴发得早。有的国家前期不采取这样的措施，因为那儿没发现疫情，等后期发现了才采取措施。迄今并非所有国家都采取封闭隔离的政策，仍然有很多国家不封闭。
每个国家的防疫措施最终效果如何，主要根据死亡人数判断。各国关心的防疫措施的重点也在此，即以本国死亡人数的多少来决定国家采取什么政策。

世卫组织无力领导全球防疫

既然防疫的权力是各国拥有，防疫的措施是各国决定，防疫效果是每个国家制定政策的出发点。那为什么大家还要组织一个世界卫生组织？谭德塞作为世界卫生组织的总干事，他能组织协调和领导全球抗疫吗？所有人都知道，他领导不了。
世界卫生组织已经是全球防疫最大、最权威的国际机构。为什么这个机构不能发挥这样的领导作用呢？这是因为国际组织和国家性质不同。国际体系中有很多不同类型的行为体，国际组织和国家是两种不同类型的行为体，国家拥有主权，国际组织没有主权，国际组织不能任意决定想干什么和不干什么。国际组织是由成员国聚到一起讨论之后进行表决达成决议的，而后国际组织落实集体决议。国际组织中基本是大国的共同意见成为国际组织的决议。也就是说，世界卫生组织成员国的代表们提出的意见形成一种平衡，这种平衡的意见成为世界卫生组织的决议，然后执行。国际组织的领导人没有权力决定政策，他不能决定全世界应该封城还是不能封城。前一阵谭德塞呼吁各国不要过度反应，不要禁止国际旅行，但没人理他。作为世界卫生组织的总干事，他只有执行该机构成员国决议的权力，他没有决定这个组织制定什么政策的权力，他的身份像是秘书。其实不仅仅是世卫组织的总干事是秘书，联合国秘书长也是秘书。国际组织在全球防疫上拥有的权力远远小于主权国家，对任何一个主权国家的防疫政策都无权进行干涉。

国际组织分两种，一种是政府间国际组织，世界卫生组织就属于这一类。还有非政府间国际组织，比如国际奥委会。非政府间国际组织不是由国家组成，而是由非政府的团体参加，比如有中国奥委会、有美国奥委会。无论是政府间国际组织还是非政府间国际组织，总的来讲都是协调机构，协调成员国的意见，而不能自行决定，这些组织的决定权是有限的权力，如果安理会五个常任理事国联合提出今年的奥运会必须推迟，国际奥委会想坚持也做不到。五常不参加奥运会，奥运会怎么举办？
国际组织有个发展变化的过程，在过去的一百多年里，国际组织的数量增长了三百多倍。但是国际组织多，反而意味着国际组织的作用有限。很多人误以为建立了国际组织就能解决全球治理问题，其实不然。国际组织没有能力解决全球治理问题，全球治理现在是倒退的趋势，国际组织越来越多，全球治理反而停滞不前。这些组织中的成员国，特别是这些组织中的大国，是不是有共同利益、共同需求、共同的政策取向，决定了国际组织能发挥多大的作用。防疫面前，各国特别是大国，利益是不同的，在防疫面前大国之间的利益有冲突。因为防疫都是先保护本国的居民，其他国家有多少人感染，有多高的死亡率跟自己没有关系。这就出现了各扫门前雪的现象，把雪扫到别人门前了，于是出现各种各样的矛盾。国际组织的增加并不意味着全球治理能力的提升，没有大国之间的合作，特别是中美两个大国之间的双边合作，全球治理是很难进行的。

没有一个国家能领导全球防疫

是不是无政府的国际体系从来不可能出现领导呢？不是的。有的时候能形成国际领导，有的时候不能形成国际领导。
领导和追随者是共生的。领导者得有追随者。国内领导吸引国内的追随者，靠的是合法权力，即有权命令别人做事，别人在其权力下不得不做。在所有的国家里，国家的暴力工具通常被政府垄断，政府以暴力为权力基础，当任何人不服从政府领导时，用暴力工具迫使他们服从。典型的例子是，你违章了，警察过来罚款，你要不给，警察就要利用他手中的暴力工具制服你，你必须接受罚款。但对国际领导来讲，靠的不是合法权力，靠的是实力和权威。实力就是指做事情的能力，多数情况下意味着一国比他国的力量强大，有能力给追随者好处，对不追随的给予惩罚。权威是指一个国家使他国对其信服，大家觉得它有道理，愿意跟着它走。比如欧洲这个区域是法国和德国提供了一个联合领导。这两个国家在欧盟中拥有的实力比其他成员国大，德国默克尔执政那么多年已经建立了一定的权威，被欧盟成员接受，她被认为是相对较好的领导，所以多数欧盟国家愿意追随德国的政策。但是，英国脱欧，不接受德国的领导，所以德国跟英国没有领导和被领导的关系。但是德国和其他国家在欧盟内部形成了客观上的领导国和被领导国之间的关系。
全球性领导要建立在实力、意愿和关系的基础上。三者每一个都是必要条件，缺一不可。
第一个条件，要有实力。能够做到别人做不到的事，然后有帮助别人的能力。什么样的实力能够做全球性领导？一般是指一极格局中的主导国，比如冷战之后出现了一超多强，美国成为唯一的超级大国，综合实力占了世界的三分之一，国防开支相当于后面十几个国家的总和。美国以前搞军事同盟，为其他国家的安全提供保障，以前美国有这个实力，别的国家没有这个实力。
而当今世界，无论按汇率还是按购买力平价计算各国的国民生产总值，都是中美两国的总和占了世界比重的40%左右。如果两国给世界提供一个合作的联合领导，是可以的。问题在于中美之间没有这样的战略合作关系，双方没有意愿合作提供一个联合领导。单方面情愿是合作不起来的，得双方都愿意才行。双方中又没有任何一方具有单方面提供全球性领导的实力，所以当今世界面临一个没有世界领导国的形势。
这次防疫，能找到一个国家有领导全球防疫的实力吗？通常实力是指物质力量，哪个国家有足够大的物质力量帮助70亿人防疫？现在任何一个国家都没有这样的能力，不说别的，仅仅是要使全球70亿人马上都有口罩就做不到。

第二个条件是意愿，得愿意为当领导付出代价，即帮助比自己弱的国家。在国内体系里，人们都想当领导，因为当领导不需要付出代价。在国际体系中则不是每个国家都天然愿意提供国际领导？比如找一个太平洋岛国来领导全世界的防疫，各国都说接受其领导。但这个国家知道在国际上当领导是有代价的，要付出，要提供公共产品。这个小国会说，第一我没有实力提供公共产品，第二即使我有力量，我凭什么给别国提供公共产品呢？特朗普现在就不愿意提供公共产品，他说凭什么让别国搭美国的便车。他非常明确地说当世界警察的代价太大，对美国是得不偿失，表示不愿意干这个事。比如美国现在就不再愿意给自己的盟友无偿提供军事安全保障，要盟友交钱才肯提供。美国跟盟友的关系变成镖局和顾客的关系了，你花钱我就给你当保镖。北约峰会闹得这么凶，和特朗普这个策略有关。他要求欧盟成员自己多增加军费，不能都指望美国。美国给世界提供领导的意愿没了。任何一个国家有实力没意愿，也不可能当领导。
简单而言，在国际社会上当领导就得多花钱，所以在国际社会当领导是有条件的。为什么大国愿意提供公共产品呢？是因为大国从公共产品中获得的好处大于提供公共产品的代价。以十字路口为例，十字路口如果不修红绿灯，每天会发生一起车祸。假如一个大公司每天要在这儿过300辆车，概率可能就是每天有一辆车遇上车祸。小公司一天从这里过一辆车，概率可能是一年赶上一次，甚至一次都赶不上。对大公司而言，是一年出365次车祸合算还是修一个红绿灯合算？365次车祸的修车钱比修红绿灯还贵，于是它就愿意修红绿灯。而小公司，车祸概率低，所以绝不去花钱修红绿灯。以此为例，可见大国之所以能够产生当领导的意愿，是因为当国际领导也得有好处，当领导没有明显的好处就不会有人愿意当国际领导。
第三要看其他国家是否愿意接受你的领导，人家不愿意接受，没有追随者，还是形不成领导。比如美国实力比朝鲜、伊朗强大得多，美国想领导它们，但朝鲜、伊朗都不接受。这次防疫，没有国家、也没有国际组织有实力为全世界防疫提供保障，不是所有的国家都愿意去接受某个国家或者某个国际组织的领导进行防疫。这就是为什么这次防疫出现了没有领导的局面。
一个国家怎么能够让其他国家愿意接受其领导呢？国际的领导是靠实力或者权威，或者实力加权威，在实力基础上有的权威强，有的权威弱。比如二战期间形成两大阵营，纳粹德国提供的领导，其追随者就少，美英苏三国提供的领导，其追随者就多。假设当时美国和德国实力相似，但当时美国有权威，而德国没有权威。

形成全球性领导的三条路径

让别的国家愿意追随你，想成为你的追随者，有三条路径。

第一条路径是领导国以身作则的样板作用。比如领导国主动遵守国际规范，别的国家会想，遵守规范的国家变得强大，自己遵守了也能变得强大了。就像班里考分高的那个同学的学习方法往往成为别的同学模仿的样板。领导国是成功者，成功者在国际上做的事容易被大家效仿，形成主动追随。这就是靠权威领导。一国没要求他国追随，但他国觉得该国做得好，主动追随它，这是实现领导和被领导关系的最好路径。
第二条路径是奖励。领导国告之他国，你要跟我走我给你奖励，让人自愿选择是否跟随，这叫做自愿追随。主动追随是思想观念认识上的，追随者认为这样做是对的。自愿追随不是，是好处明摆在那儿，是领导国承诺的。
第三条路径是惩罚，虽然不好，但是也能起作用。领导国对他国说，你不按我说的办，付出的代价比按听我的还要大，你听我的损失小点。最典型的例子是伊拉克，伊拉克1990年吞并科威特，美国说你这是侵犯别人的国家主权，违背了美国主导的联合国宪章。老布什发动战争惩罚了伊拉克。伊拉克没办法，从科威特撤军，美国帮助科威特重建了国家，而且规定不允许伊拉克的空军在自己领空上飞行，设立了禁飞区。可见惩罚也可以使得对方被迫服从。
今天在防疫面前，我们看不到任何国际组织、任何国家能通过这三条路径建立这样的关系。现在联合国会员国有194个，别说是全部成员都接受一国或一个国际组织的领导，哪怕是50%的国家接受，都可以算是全球性领导。但是，现在我们看不到任何国际组织、任何国家能提供这样的领导。

国际领导力衡量标准

很多人问国际领导力怎么提升，每个国家的国际领导力的大与小不是以该国物质实力为标准的。比如，美国的物质实力在特朗普上台之前和特朗普执政6个月之后，没有发生任何重大变化，当时也没有发生金融危机，但是2017年头6个月里，美国的领导力却大幅下降。美国领导力下降不是国为其物质力量弱化了，而是因为它自己违背国际规定，不履行自己做出的国际承诺，退出一些国际条约，这导致别的国家不愿再追随它了，追随者少了，追随者的意愿下降了，追随者的力量小了。

衡量一个国家的国际领导力既要看有多少国家追随它，还要看追随者的实力大小。如果追随者的实力很大说明该国领导力很强。双方实力差距小，仍愿意接受该国的领导，可见该国领导力很强。领导那些大国，不是用力量迫使对方追随，靠的是权威，靠的是该国做事情的正确性和道义性。这就是道义现实主义理论提出的国际领导的王道型领导。当一个国家的友好国家普遍都是实力比较强的国家，这个国家的领导力就较大，有时十个小的追随者的力量总和都赶不上一个实力强的追随者。一个国家有实力强的追随者，通常对世界的影响力远远大于那些只拥有较多弱小追随者的国家。
在防疫问题上，目前还没有全球性的国际领导。既然领导都不存在，所以也就不存在领导力衡量的问题。

全球化在继续，全球治理在倒退

当前的情况是全球化仍在继续，但是全球治理停滞不前，甚至退化。

全球化本身是双刃剑，即好事坏事同时发展。比如在全球化过程中，到全世界旅游变得自由了，与此同时全球旅游也使疾病加速在全球范围内扩散。如今，全球化的负作用还在继续扩大，没有停止。如果大家认为全球化停滞了，那是全球化的有益方面开始受到阻碍。
全球治理是指治理全球化的负面作用，比如治理污染、气候变暖、物种灭绝、恐怖主义等。没有负面作用的全球化就不需要全球治理了。目前是疾病全球化，但防疫的全球治理进行不了。在防疫的全球治理上不仅停滞不前，甚至某种程度还在倒退。比如美国现在已经提出，今后所有的医疗商品不再搞全球产业链，全部在美国国内生产，以避免出现疫情的时候无法保证医疗资源的充分供给。现在全球治理实际是个倒退趋势，这次疫情已经表现得很清楚。
没有领导能进行合作吗？没有领导的国际合作是存在的。国家之间是平等的，在无领导的情况下也能进行合作。比如东盟没有领导国，十个国家之间也能合作。但是没有领导的多边国际合作是低水平的合作，这就是为什么东盟无法发展成欧盟那样高水平的合作。在没有领导的条件下进行的低水平合作，所合作的经常是不重要的事情，在重要事情上合作不起来。实质性的合作需要国际领导。
那么有领导进行国际合作就是好事吗？不一定。二战期间法西斯国家在德国领导下进行的合作并不是好事。跨国恐怖主义分子在伊斯兰国领导下进行合作也不是好事。有领导的国际合作对人类来讲是好事还是坏事，取决于这个领导国。领导国组织国际合作干好事就是好事，领导国组织国际合作干坏事还不如没有这样的国际领导。因此，没有国际合作的形势不一定比有国际合作差。我们不能简单地认为有了国际领导进行的国际合作一定是好事，也有可能是个灾难。对合作的价值判断要依据合作的具体内容来决定。
根据道义现实主义，领导的类型有四种：王道、霸权、昏庸、强权。四种不同领导带来国际秩序的不同变化，如果是王道型的国际领导，那么国际体系就稳定，战争少。如果是霸权型领导，有一些战争，但是体系总体稳定，战争是有限的，不会打得昏天黑地。在昏庸的国际领导下，整个体系动荡不定，谁也判断不了，不确定性很大。在强权领导下，战争连绵不断。因此领导的性质不同，领导国给国际社会、给世界带来的结果也不同，有好有坏。

如果一个国际领导有实力，主要依靠权威进行领导，即让大家自愿跟随，这样的领导带来的国际秩序相对较好，如果是靠实力强迫别国服从，带来的国际秩序，就有可能不好。

不讲信誉正成为今后国际秩序的特点

一个国际领导怎么能够形成权威让大家愿意接受其领导呢？最重要的一条是要有国际战略信誉。国际战略信誉是他国对一国遵守规范的认识，就是这个国家不仅参与制定国际规范而且能够遵守。比如，今天美国的盟友都在批评美国，自由贸易的规范是美国主导下建立的，美国自己开始反对自由贸易了。不遵守已有的国际规范就会使战略信誉下降。战略信誉高，领导力就强，战略信誉低，领导力就弱，所以战略信誉和国际领导的领导力成正比。战略信誉是长期行为的结果，人们认为一个人可信，不是看他干了一次好事，而是根据他过去长期的行为来判断他是否讲信誉。同样，一个国家的战略信誉不是靠干一两次好事建立的，而是经过做许多好事积累起来的。战略信誉的增长是缓慢的过程，但是战略信誉下降则是跳水式的，干一次不好的事，声誉就掉下来了。战略信誉的形成和衰败的两个机制不同，带来的结果和速度也不一样。

世界并不总是朝着正确方向发展。比如中国历史上是分久必合、合久必分。如果把统一视为进步，它是历史进程，把分裂视为倒退，它也是历史进程。历史是有时候前进、有时候倒退。我们今天看到的国际社会，与后冷战时期（1992年-2016年）比，发展趋势是倒退的趋势。越来越多的国家不遵守国际规范，不履行自己的承诺。国际秩序出现严重的不确定性，就是国际秩序从相对稳定向越来越不稳定的方向发展。大国对其他国的影响很大程度上是靠样板作用，样板作用可以是好的也可以是坏的，美国现在就是一个负面的样板作用，很多国家在效仿美国，你不遵守条约我也不遵守，你不履行承诺我也不履行，你在外交发言中随便抹黑别国我也随便抹黑，你说话不负责任我说话也不负责任。不讲信誉正成为今后国际秩序的特点。在美国现任政府不那么遵守国际组织规则、不断退群、开始搞脱钩战略的情况下，全球互联网不是越来越紧密，而是正在呈现一个碎片化的趋势。现在是主权的观念在回归，主权的规范在重新制定，越来越强调主权，而不是越来越让渡主权，这是国际秩序现在的发展趋势。

各自为政在未来会越来越突出

很多人问这次的疫情对世界有什么影响，会不会改变国际格局，会不会改变国际体系，会不会改变中国面临的国际环境？我认为，疫情对这些事情都会有影响，但没有本质性影响。疫情是个“显微镜”，帮助我们看清了一些看不清的问题，使我们更加清晰地看清国际关系的本质。看清了国际领导得建立在实力、意愿、关系三个条件之上，缺一不可。看清世界现在没有全球性领导，有全球性领导就不存在各自为政的防疫政策，没有领导也就没有领导力。疫情还帮助我们看清了全球治理是倒退趋势，没有向前发展，看清了全球化负面作用正在继续发展，而且有扩展之势。

世界现在进入了没有领导国的世界。不仅仅是今天的防疫各国得靠自己，而且今后越来越多的事情得靠自己。大家会发现，今后越来越多的国家将缩短其国际产业链，不让产业链太长，因为产业链越长、节点越多，依赖性就越强，严重的依赖性会造成国家的脆弱性。防疫反映出来的各国为政，恐怕代表了今后十年甚至二十年的趋势，各国之间今后会更加强调主权，更加各行其政。
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网友互动

1.中国防疫模式不是每个国家都可复制

网友：别的国家面对疫情时可以通过复制我国的方式来应对，达到和我国一样的效果吗？

阎学通：每个国家的国情不一样，任何国家随便复制别国的防疫措施其结果不一定是合理的。因为每个国家面临的疫情不同，有的国家大有的国家小，有的感染人多，有的感染人少，所以采取的措施不一样。这次越南是比较成功的例子，越南一上来就停止了和疫情严重国之间的人员和货物流动，之后对很少的村庄进行了封锁，现在越南是零死亡。越南没有复制任何国家防疫的方法，取得的效果到目前为止被认为是成功的。

A国采取的措施在A国产生了的效果，并不意味着在A国采取的措施拿到B国会有同样的效果。所以目前看，我自己认为，没有领导的全球防疫很有可能比全球统一设计的防疫效果还要好。因为这次疫情大家都不知道到底怎么回事，整个防疫过程是不断地了解情况、不断地学习、不断地提高的过程。各国对自己的情况最了解，因此各行其政也许更符合实际情况。

2.中国提高影响力主要靠两点

网友：疫情过后是否中国将极大地提升影响力？

阎学通：中国在疫情之后能否提高影响力，我觉得主要靠两点。

第一点是我们自己防疫的效果好于他国，以及我们帮助别的国家防疫使别的国家受益多，他国受益越多中国地位就越高，受益越少地位就越难提高。自己搞好了可改善我们的形象，人家会说你有本事。你帮了别人，别人受益会说你好。这样才能使领导力上升。

第二点是经济。如果防疫之后中国经济遭到的损失比别的国家小，各国都抗疫，都面临疫情，都上不了班，都停工。在都停工的情况下，如果中国经济遭受的损失和打击一年下来小于别的国家，特别是小于同等经济规模的国家，那么国际地位就上升。如果遭受的损失打击比别的国家还大，地位就提高不了。

3.能否吸取经验教训，决定了我们能否抓住机遇

网友：当前疫情给中国提供什么机遇？

阎学通：我们中国有个说法，“变坏事为好事”。我们要想把这次疫情变成机遇，最重要的一件事是反思疫情前期我们工作存在哪些不足，这些不足怎么能够改善，把这些不足改善了，从中吸取经验教训，这样给我们提供的机会就能利用上了，把防疫成果巩固下去。道理是一样的，当疫情对别的国家的经济都构成冲击的时候，我们要思考怎么能够在疫情冲击下把经济发展得比别的国家好。

机遇是什么？如果说从相对受益的角度考虑，这次疫情给所有国家都带来害处，那么我国地位的提高取决于疫情给我国造成的伤害小于别国遭受的疫情伤害，这就是我们的机遇。如果做不到这一点，那就不是机遇。

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经验与反思