关于认真贯彻新发展理念、全面深化税收改革的几点思考
局长视点
谭 珩
国家税务总局内蒙古自治区税务局
在国税地税征管体制改革基本完成和5G时代来临的大背景下，如何将习近平总书记和党中央、国务院对税收工作的一系列新部署创造性地落实、落细、落到位，是当前的重要任务。笔者认为，应紧扣税收工作的初心和使命，以“改革税制、优化服务、精准治理”为路径，以数据和网络为创新源泉、根本支撑，坚持问题导向，全面深化税收改革，着力打造简化、绿化、智能化、现代化的税收体系，高质量推进新时代税收现代化。
党的十八届三中、五中全会，党的十九大以及《深化财税体制改革总体方案》《国税地税征管体制改革方案》、中央全面深化改革委员会会议都对深化税收改革作出了系统部署。思想是行动的先导。全面深化税收改革，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神及习近平总书记关于税收工作的重要论述，以注重税收改革的系统性、整体性、协同性为根本，以更高质更高效发挥税收职能作用和简明易行便于操作为前提，以构筑简化、绿化、智能化、现代化的税收体系为方向，显著增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，大幅提升纳税人的获得感、幸福感、安全感。同时，通过全面深化税收改革，促使我国税收制度、纳税服务和税收治理模式逐步走在世界前列，不断提高我国税收的世界影响力和话语权。
在全面深化税收改革中，应当遵循以下基本原则：
系统性改革原则。习近平总书记指出，财税体制改革非解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。当前，以降低税率、扩大减免税优惠适用范围为主要内容的更大规模减税降费效应在持续释放，对保持当前经济稳定，推动经济长远发展意义重大。下一步，需要着眼长远，把税制性改革成果制度化，同时要按照习近平总书记的要求，适应国内外经济社会发展需要，对税制进行系统性重构。
提高治理能力原则。习近平总书记强调，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。当前，税收数据治理能力和水平还难以适应实施更精准更高效的税收治理需要，信息共享、协同有力的税收共治新格局尚未完全形成，需要优化税收执法方式、健全完善税务监管体系。
助推高质量发展原则。习近平总书记指出，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。当前，增值税等税种在设计上对资本有机构成低或轻资产等更加注重科技创新、需要吸纳大量高科技人才的纳税人并不一定有利。需要创新和完善现行税制。
优化营商环境原则。习近平总书记强调，要营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制。当前，税费种类多、税费率高且政策规定较繁杂、变化快，成为进一步优化税收营商环境的“瓶颈”，需要从税制、服务、治理三个维度全面深化税收改革，从根本上优化税收营商环境。
打造绿色税制原则。习近平总书记指出，生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。并强调，既要控制总量，也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗、建设用地的强度。当前，有些税种中并没有完全体现绿色发展要求。需要把习近平总书记关于生态文明思想贯穿到各税种设计和税种各要素或政策中，提高我国经济绿色发展水平。
改革税制，需要统筹衡量的因素很多，既要有利于组织收入，又要发挥好税收的调控作用，不能为了单纯简化而简化税制，还要考虑经济社会的承受程度；既要公平税负，又要降低征纳成本；既要简化税制，又要“绿化”税制，还要有利于优化税收营商环境、提高我国税收的国际竞争力。究其关键而言，要以增强和发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用为出发点和落脚点，科学合理改革税制。
（一）简并税种、降低税率
通过对我国现行18个税种的分析比对，可以考虑按照影响财政收入程度和税种设立目的的变化、征税对象的趋同性等因素，积极稳妥有序整合、简并、优化现行税种设计及其结构、完善各税种功能，着力构建有利于保障财政收入、调控宏观经济、促进社会公平、保护生态环境、避免重复征税、维护国家权益的科学税种体系。
1.保留的税种。增值税、消费税、关税、个人所得税。
2.改造的税种。社会所得税，将企业所得税改造为“社会所得税”。从更好促进节能减排、保护生态环境的大局出发，引入物质消耗强度指标，以行业标准物耗指标调整应纳税所得额。即不再承认个别企业的成本费用支出，而是选择行业物耗先进指标或中值指标（根据社会所得税的调节力度选取）作为基准指标，对高于基准指标的企业，要按照物耗差异程度调增应纳税所得额，反之则调减应纳税所得额，使企业所得税在体现纳税人经济效益的同时，站在整个社会角度衡量其社会效益，促使纳税人提升社会责任感，自觉采用先进技术，降低能源资源消耗水平。因此，把企业所得税改称为“社会所得税”。
3.整合的税种。
（1）合并资源税、环境保护税。鉴于开采自然资源会极大影响生态环境，可整合现行资源税、环境保护税，调整改设为“生态环境税”。
（2）合并房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税。目前这四个税种均以房屋、土地等不动产为征税对象，具有一定的趋同性。可以整合现行房产税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税，调整改设为新的“房地产税”。
（3）合并印花税、契税。通过修改印花税中的“权利、许可证照”税目税率，将契税并入印花税，调整改设为“交易印花税”。
4.费改税的税种。社会保障税。加大基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费等各项社会保险费整合力度，并将整合后的社会保险费改为“社会保障税”。
5.取消的税种。
（1）城市维护建设税。作为增值税、消费税的一个附加税种，城市维护建设税已经没有单独存在的必要，可以通过调整增值税税率的方式将其取消（可以一并考虑取消教育费附加和地方教育附加）。
（2）车辆购置税。车辆购置税作为费改税的一个税种，可以通过调整消费税“小汽车”“摩托车”税目税率的方式将其取消。
（3）车船税。可以通过调整消费税“小汽车”“摩托车”税目税率、将消费税“游艇”税目改为“船舶”税目并相应调整税率的方式将车船税取消。
（4）烟叶税。鉴于烟叶税收入规模较小，已经没有单独存在的必要，可以通过调整消费税“烟”税目税率的方式将其取消。
（5）船舶吨税。鉴于船舶吨税收入规模非常小，已经没有单独存在的必要，可以直接取消。
通过采取保留、改造、整合、费改税、取消五种方式，可将我国现行18 个税种科学合理调整为增值税、消费税、关税、个人所得税、社会所得税、生态环境税、房地产税、交易印花税和社会保障税9 个税种。同时，根据当前税收征管水平，适应改善税收国际营商环境需要，适当降低有关税种法定名义税率，清理规范税收优惠政策，加快构建现代税制步伐。
按照保持现有中央和地方财力格局总体稳定、事权和支出责任相适应等要求，结合税种的不同属性和收入规模，可考虑将消费税、关税确定为中央税，将增值税、社会所得税、个人所得税确定为中央与地方共享税并优化改进分享比例，将生态环境税、房地产税、交易印花税、社会保障税确定为地方税，进一步理顺中央和地方税收收入划分。
要在继承和发展的基础上，同步配套简化相应政策规定。比如，取消核定征收。核定征收是由于纳税人不建账或者账簿不健全等原因，导致税务机关难以查账征收而采取的一种被动管理措施。鉴于诚信申报纳税是宪法和相关法律、法规规定的应由纳税人履行的法定义务，税务机关不能包办代替。同时，采取核定征收方式，容易将纳税人的税法遵从风险转嫁为税务人的税收执法风险。因此，建议通过加强信息共享、健全完善纳税人自行申报纳税制度，全面取消核定征收。再如，改“起征点”为“免征额”。增值税起征点大幅调高后，起征点上下之间纳税人的税收利益呈现出巨大差异，客观上形成税收博弈，增加征纳矛盾。建议将现行“起征点”这一只适用于部分纳税人的税收优惠方式改为“免征额”（为提高纳税意识，免征额不宜过高）这一可以适用所有纳税人的税收优惠方式，从而在扩大税收优惠政策适用范围、减轻纳税人税负的同时，有效缓解税收征管工作面临的巨大压力和矛盾，切实降低税收执法风险和廉政风险。
（二）绿化税制
习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时，对生态文明建设作出了“四个一”的重大论断，指出“四个一”是全局性的要求，各地区各部门各单位都要认真贯彻落实，努力推动我国生态文明建设迈上新台阶。这“四个一”体现了我们党对生态文明建设规律的把握，体现了生态文明建设在新时代党和国家事业发展中的地位，体现了党对建设生态文明的部署和要求。绿水青山就是金山银山。要把推动生态文明建设，形成绿色发展方式和生活方式摆在全面深化税收改革的突出位置。
1.发挥税收调控功能。进一步科学界定和有序扩大生态环境税征收范围和税目，促进资源节约、综合、高效、有偿使用和生态环境保护、人与自然和谐发展。建议以不含增值税的销售额作为计税依据。根据对生态环境的不同影响程度，按不同税目分别设计不同的幅度比例税率，再由各省、自治区、直辖市根据各自实际，在该幅度内确定具体适用税率。
2.发挥税收产业导向功能。除了把生态环境税、社会所得税作为绿色税制的主体税种外，其他税种也要把保护生态环境要求落实到各税种要素和具体政策中，使各税种都成为“绿色”税种。加大结构性减税和定向减税力度，积极支持绿色清洁生产，加快绿色产业发展步伐，助推资源节约型、环境友好型社会和生态文明建设，筑牢可持续发展新动能。
打造以纳税人为中心，以网络为关键要素，以电子税务局为主要载体，更加注重纳税人体验，不受空间、时间限制的全天候、移动化的非接触、智能型纳税服务新体系。
（一）以征纳双方权利义务为“标尺”依法服务
进一步厘清纳税人、税务部门的权责边界，以征纳双方权利义务为界限完善纳税服务，提高依法服务的能力和水平。积极发挥政府部门、行业协会和金融机构等的作用，大力探索实施社会化服务，改变税务机关“单打一”的纳税服务局面。同时，要寓服务于治理之中，对税收风险低的纳税人，侧重于服务；对税收风险高的纳税人，侧重于治理。
（二）建设智能一体电子税务局
以涉税办理无纸化、电子实体同质化、方便快捷智能化为目标，嵌入数据质量要求，运用5G技术，集成、整合、再造现行各类税务信息系统（包括各类服务、征管软件），集中各类优质资源，建设标准统一、功能完备、方便快捷、易于拓展、智能一体的电子税务局。
将电子税务局分为纳税人端和税务局端。纳税人端电子税务局部署在外网并实现云化部署，侧重为纳税人提供各类纳税服务。并可考虑将纳税人端电子税务局内嵌到纳税人的财务核算软件中（先从大企业做起，再逐步推广应用），由纳税人端电子税务局根据纳税人财务核算记录，自动为其记好“税收账”，经纳税人确认后，自动申报缴税，从而极大减轻纳税人税收核算和申报缴税等负担。税务局端电子税务局部署在内网，侧重根据纳税人需求办理相关涉税事项以及运用税收大数据，深化数据分析利用。同时，主动提供政策推送、政策解读、纳税辅导、催报催缴等基础性服务。对纳税人的办税习惯、特征等进行深入分析，强化纳税人潜在服务需求分析，主动向纳税人提供低风险提示提醒等各类增值性、个性化服务，最大限度地影响和改变纳税人的办税行为，提升税法遵从度。
（三）提供智能咨询服务
完善12366纳税服务热线及其团队建设。积极发挥人工智能作用，不断增强机器学习能力，持续优化智能咨询服务功能，提升纳税咨询精准度。
（四）逐步取消实体办税服务厅
从内蒙古的实际情况看，目前到实体办税服务厅申报纳税的纳税人平均不到4%。随着电子税务局功能的不断完善和广泛应用，实体办税服务厅功能将日益削弱。可以逐步缩减实体办税服务厅数量或者只在纳税人较多的中心城区保留少量实体办税服务厅。条件成熟后，逐步取消实体办税服务厅。
坚持问题导向和效率效能效果原则，认真贯彻税收法定原则，大力实施信息管税与信用管税相结合的“双信”税务监管模式，将税收治理“关口”精准前移至事前事中，及时预警和阻断税收违法行为，大幅提升税收治理的时效性，降低税收治理成本和难度。
（一）强化依法治税
深入落实税收法定原则，加快《税收征管法》修订和税种立法进程，制定税收基本法、税收优惠政策管理法等，健全完善税收法律体系。注重运用法治思维和法治方式解决税收工作中的矛盾、问题，增强税收执法的统一性、规范性。制定税收执法权力清单和责任清单，构建以“简政”为核心的制度机制。发挥数据和网络作用，深化税收“放管服”改革，合并纳税服务规范和税收征管规范，全面梳理、简并表证单书和纳税人报送资料，优化、减少办税流程、环节，推进纳税人和基层“双减负”及优化税收营商环境。将内控制度、防控措施固化到信息系统中，防范执法风险，促进廉洁从税。
（二）互联互通发票信息
1.取消纸质发票。还原发票作为一种商事凭证的本来面目，将税务机关从发票管理的沉重负担中解脱出来，不再印制和发放各类纸质发票。制定统一标准，全面推行电子发票。
2.税企全面共享发票信息。将发票信息作为税收治理的基础性、关键性信息，认真落实发票管理办法及其实施细则，严格执行销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人必须开具发票等规定，并强制性地、自动实时地向税务机关传送发票信息。即纳税人的所有生产经营信息特别是购进、销售发票信息都要进入税务信息系统，实现纳税人发票信息的自动实时存储、归集和比对。如此，可基本消除征纳双方信息不对称问题，减少税收流失，提高税收征收率。
3.实现系统自动计税缴税。优化电子税务局功能，按户归集纳税人购进、销售信息，实现系统自动计算纳税人销项税额、进项税额、应纳税额、留抵税额、应纳税所得额等，形成基础纳税申报表；由纳税人据实调整、确认申报表内容（主要是视同销售、增值税进项税额转出、应纳税所得额调整等情形以及明确征纳双方的税收法律责任），系统自动将其应纳税额征收入库。《税收征管法》等税收法律、法规要为此提供充分法律依据和支撑。
（三）建立信息管税与信用管税相结合的“双信”税务监管体系
1.构建税收共治新格局。
（1）建立共享制度机制。数据是宝贵的资源。要以修订《税收征管法》为契机，建立健全具有强约束力的涉税信息共享制度机制，明确政府各相关部门、行业协会等的涉税信息共享职责。详细制定涵盖提供单位、项目、内容、类型、时限和方式等内容的涉税信息共享目录和清单。同时，根据实际工作需要，持续扩充完善涉税信息共享部门、渠道和内容，不断扩大深化涉税信息共享和部门合作的领域、范围，不断夯实税收共治基础。
（2）建设共享信息系统。健全完善统一规范的涉税信息共享业务、技术标准，建设涉税信息共享系统，实现各类涉税信息自动、实时互通共享。
2.实施税收数据化治理。
（1）加强数据整合。首先，根据税收分析需要，明确税收数据项目及其标准。其次，运用数据仓库、数据挖掘等先进技术手段，加大税务机关自身掌握的税收数据、纳税人生产经营数据、第三方涉税数据、互联网涉税数据的筛选、整合、共享。
（2）提升层级，打造高精尖的税收分析团队。发挥税务风险评估、国际税收管理、税务稽查、税收经济分析方向税务领军人才优势，构建以税务总局为主、以省级税务机关为辅的税收分析组织架构、体系，内部数据与外部数据交叉印证，综合分析与专题分析齐头并重，一体化开展税收风险分析，“一户式”归集纳税人税收风险情况，持续提升风险分析的指向性、精准度，凸显数据在税收治理中的“中枢引擎”作用。
（3）深化数据利用。以税收数据仓库为基础，以电子税务局为依托，根据不同单位不同部门的不同业务需求，分部门、分类别、分主题建立各类分析指标体系、模型或特征库，量化分析维度，深入开展经济税源、政策效应、纳税服务、预测预警等分析，为减税降费、组织收入、优化服务、政策实施和领导决策等提供强有力的数据参考和依据，实现以“数据为中心”的机械分析向以“业务为中心”的智能分析转变。
（4）实施数据驱动型税收风险管理。按纳税人规模、行业、税种、类别、风险程度等，进一步明确税源划分标准，深化纳税人分类分级管理，做好大企业服务与管理改革，加强反避税工作。根据税收政策变化和风险管理需要，筛选、整合和丰富税收风险特征指标，科学准确分析识别隐瞒收入、虚开虚抵等各类税收风险。健全完善税收风险等级评价标准体系，合理判断纳税人在不同时期的税收风险程度。规范统一风险应对流程，根据纳税人的风险程度、经营规模等，分别采取提示提醒、评估审计、税务稽查等方式，全面实施差异化、专业化、多税种、链条式、联动型风险应对。建立风险应对复核机制，并将税收风险防控情况作为衡量各地税收征管质量的重要标准之一。积极打造税源管理分类化、标准化，风险管理分级化、集约化，人力资源团队化、专业化的税收征管新机制，实现资源配置和治理目标最大化之间的最佳结合。
3.建强诚信纳税制度机制。
（1）完善评价指标体系。扩大税收信用评价范围，一户式、一人式归集纳税人税收信用记录。完善税收信用评价体系，动态评定所有纳税人税收信用等级，完善诚信纳税“红名单”“黑名单”及相应的鼓励、限制措施和退出机制。
（2）联通共享信用信息。将纳税人信用信息纳入信用信息共享交换平台，加大各部门信用信息共享力度，依法向社会公开，推动金融等部门借助信用信息创新金融等服务，充分发挥税收信用在社会信用体系中的基础性作用。
（3）加大联合惩戒力度。通过信息相通、渠道畅通、资源融通，深化多部门联合惩戒，形成“一处失信、处处受限”的联合惩戒大格局，构筑以信息、信用为核心的事前事中事后税务监管体系。
（四）加强税收数据质量管理
税收数据质量是深化税收治理和深度分析利用数据的生命线。要树立“零差错”观念，细化各部门税收数据管理职责、分工、流程和要求。制定税收数据质量管理标准规范，围绕税收数据的完整性、一致性、逻辑性等，构建税收数据质量管理、检测指标体系，从数据口径、采集、共享、应用、安全等方面有效规范和管理税收数据。特别是要规范税收数据“入口”，加大逻辑校验和数据清洗力度，严格把好税收数据质量关。健全完善税收数据运维制度，由专人专责负责税收数据质量监控和维护, 定期组织开展税收数据质量健康检查。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2019年第8期。）
28 August 2019