张国钧：以“数字驱动”提升税收治理效能的探索与思考
张国钧
国家税务总局深圳市税务局
数据作为新的生产要素，可以打破空间、时间的限制，消融物理距离、改变信息不对称的局面，迅速穿透传统组织，融合部门边界，最大程度地提高治理效能，因此，数据是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。党的十九届四中全会首次将数据增列为生产要素，要求运用大数据提升国家治理现代化水平。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据列为五大核心要素之一。税收大数据是提升税收治理能力的重要战略资源，税务部门必须高度重视发挥税收数据优势和潜力，为加快税收现代化建设加力提效，更好服务国家治理体系和治理能力现代化。
一、时代命题：提升税收治理效能的必然选择
（一）从服务国家治理看，税收数据治理是服务国家治理体系和治理能力现代化的战略方向
习近平总书记强调：“大数据是信息化发展的新阶段”“要运用大数据提升国家治理现代化水平”。在2020年战疫情、促发展过程中，习近平总书记多次肯定了大数据在疫情监测、病毒溯源、防控救治、资源调配中发挥的重要作用。“科技抗疫”“大数据网格化防疫”彰显了强大的力量，全国各级税务机关“以税资政”“以数据精准帮扶”，在“数据服务大局”中发挥了重要作用。可以说，数据治理已成为推动经济高质量发展、促进完善政府服务与管理的重要手段。税务部门掌握着海量税收数据，必须主动适应“数据已经成为重要生产要素”这一客观规律，持续有效提升数据治理能力，高质量推进税收现代化建设，更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。
（二）从服务发展大局看，税收数据治理是推进政府管理和社会治理模式创新的重要途径
习近平总书记强调：“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”近年来，各级政府对标习近平总书记的要求，把“数字政府”建设作为重要抓手，在5G通信、大数据中心、人工智能、物联网等领域发力，稳步推进政府管理和社会治理科学化、精准化、高效化。作为服务经济社会发展的重要经济管理部门，税务部门只有主动适应生产关系变化，坚持加强税收数据治理，向数据这个新型生产要素要生产力、要工作效率、要实际成效，才能不断提升税收服务经济社会发展的质量和效能。
（三）从加快税收现代化建设看，税收数据治理是有效破解当前税收治理难题的主要手段
国家税务总局局长王军强调：“税收事业要想拥有光辉灿烂的明天，根本要靠改革，关键要靠信息化。”近年来，大数据挖掘、人工智能、云计算等先进技术的蓬勃发展，为构建更加现代化的税收管理服务模式提供了坚实的技术保障，尤其是区块链技术的出现，为相关主体之间在数据信息共享、信用评价等方面提供了解决方案，为构建现代化纳税服务和税收征管体系奠定了技术基础。据深圳市市场监管局统计数据，深圳商事主体数量连续多年居全国城市首位，“分人盯户”“以票管税”“属地管理”等传统税收征管方式，已经难以适应大数据时代智能化征管的实际需要。当前，亟须发挥新要素、新技术、新手段的作用，在更广范围、更深程度利用涉税信息数据资源，并使之成为倒逼税收治理体系变革的技术工具、促进税收治理能力提升的重要手段，进一步加快税收现代化建设。
二、实践探索：以数字生产力提升税收治理效能
近年来，深圳税务紧跟深圳改革发展步伐，将人才优势与税收大数据优势结合起来，在用好税收数据分析、深挖税收数据价值、提升税务监管效能等方面深耕细作，对现有工作理念、业务规则、管理流程进行数字化“解构+重构”，通过数据管理和数据挖掘，将原本分散、静态、闲置的税收数据，按照使用需求进行聚合、建立连接、实时联动，并促进数据间的交互共享，推动税收治理从传统依靠人力、经验方式向“用数据说话、依靠数据决策”转变，做到依靠数字生产力推动实现高效征管、精准风控、智能用票、共情服务，积极探索系统全面的数字化转型路径。
（一）以数字生产力推动税收征管更高效
深圳税务通过强化各类税收数据的集成整合，主动推进与市场监管、公安、住建等部门间建立合作机制实现数据共享、交互运用，打造数字化税源管理体系，着力构建“高精准”的基础税源管理体系，努力实现对纳税人户籍构成与变动100%掌握、行业产业归属管理100%到位、纳税人分级分类及行为规律管理100%精准。通过构建基础税源管理平台，实现一局式、一科式、一人式、一户式数据模块功能，全方位展示基础税源管理状况；利用深圳市政法委网格化以及顺丰地图等数据，建立基础户籍地图、税源地图，并与金税三期系统进行大数据比对，使企业注册经营地址错误识别率近100%，推进基础征管由“人盯人”“人盯户”向数据精准定位、税源精准掌控转变。运用大数据和人工智能技术的强大学习能力，根据对海量业务办理数据的解析，为税务人员提供精准的审核操作建议，并结合流程自动化实现复杂业务的智能化操作，打造智能化审批业务体系，推动税收工作从传统的“依靠经验”“人工判断”“重复操作”向“依靠数据”“智能判断”“自动运行”转变。开发上线审批业务数字化转型平台，做到“精准推”十大类决策辅助信息、智能化审批“给建议”、“自动批”机械重复操作、“系统派”平衡任务量。通过智能化协助，人工审批实现提速70%，减负体验明显，审批业务实现了从人工经验向数字支撑、智能辅助转变。
（二）以数字生产力推动风险管理更精准
税收风险管理的过程就是寻找、分析、核实税收业务异常点的过程。依托税收大数据分析，可对海量涉税数据进行筛选和整理，形成具有逻辑关系的数据库；开展跨系统、跨部门的数据信息比对，准确找出可能存在的风险点；汇总分析风险分布的行业规律绘制风险地图，以数据分析发现风险“线索”，以数据筛选提示风险，用人工智能替代人工判断，用事中、事后监管替代事前审批，实现税收风险管理的精准化。深圳税务依托风险管理平台，将风险纳税人纳入重点监控库，并通过“金三精灵”推送至金税三期系统、电子税务局、“@ 深税”等进行分级分类管理，实现事前提醒或阻断、事中管理、事后风控的税收监管闭环体系，有力解决系统林立、数据孤岛、岗责不清、规则缺失问题，做到风险分析全方位支持、风险管理全流程覆盖、风险质效全角度展示，推动税收风险管理从“纸质+经验”向“系统集成+ 智慧管理”的精准化转变。
（三）以数字生产力推动发票管理更智能
发票是伴随企业发展生命周期的重要交易凭证，也是会计核算的原始凭证。购票难、领票难问题是制约税收营商环境优化的主要因素之一，也是纳税人反映强烈的问题。切实解决发票管理难题，要在重视比对监管进项票信息、强化虚开风险防控的基础上，逐步转变“以控票防风险”做法，将风险防控焦点从购票环节转移至开票环节，加强对交易时发票开具的监控，做到实名办税、分类分级、实时监控、及时阻断，并推动发票信息数据资源整合，推进发票开具环节管理和将发票作为资产管理并重，实现发票全流程数字化智能管理。深圳税务认真落实国家税务总局区块链发票试点任务，实现实时在线开票功能，发票全生命周期在链上都可查、可验、可追溯，数据不可篡改，并可与企业财务软件免费对接，切实保障纳税人用票权与开票权。同时，深圳税务将发票数据作为纳税人的资产，在加强管理和优化服务的过程中，通过集成纳税人与发票关联的经营和交易信息，一体化监控纳税人的诚信状况；纳税人在申请贷款、享受优惠、申领补贴等事项时，可以用自己的发票数据资产为自身授信；社保、金融等第三方机构在提供服务、提供证明、提供资金等开展数据增值业务时，可以验证和判断纳税人的征信，推进发票管理体系实现从“纸质管理”向智能化“资产管理”转变。
（四）以数字生产力推动办税服务更共情
由于信息不对称，传统的纳税服务在一定程度上存在与纳税人真正需求脱节的问题。经济活动的数字化和数字技术的进步，使得税务部门可以依托大数据技术，广泛收集利用涉税信息，有效掌握纳税人共通性、多元化、个性化、集中性需求，解决信息不对称问题，使纳税服务更加“精准”，变纳税服务“被动”为“主动”。深圳税务深入研究分析纳税人对办税服务的真实需求，运用信息化开展办税服务数字化转型，打造智能化网上办税体系，在全国率先推行“非接触式”办税，并持续推进“非接触式”办税常态化。通过拓宽电子税务局“非接触式”办税功能，215项业务实现“非接触式”办理，网上办税率达99.6%；开发移动端“@ 深税”互动平台专注“简洁交互”，注册用户已达60多万户，实现税企云端高效沟通；打造360°体检中心，纳税人通过税收事项体检及时发现潜在税务风险；与大企业合作开发税企直连平台提供定制化个性服务，日常办税、税企互动、定制服务等均在网上完成，办税大厅仅承担“兜底”功能、办理特殊事项和提供个性化服务，办税服务实现从“多次跑”向常态化的“非接触”转变。
同时，深圳税务还着力建立与“数字化转型”相适应的“一岗责、一制度、一体系”，明确征管和科技发展部门负责制度设计和统筹推进、信息中心负责提供底层数据支持、风控部门负责风险管理数字化、人事部门负责组织结构优化和人力资源调配的职责，形成协同联动的工作格局；健全各项管理制度，制定操作手册、优化业务流程、梳理工作指引、划分职责边界，形成环环相扣的实施路线图；建立科学的征管资源配置、人力资源管理、绩效评价管理体系，实现任务自动分配、绩效实时评价、资源合理配置。
三、未来愿景：持续推进数字化转型，打造“数字税务”
推进税收治理体系和治理能力现代化，打造数字驱动、人机协同、跨界融合的智能化税收治理新模式，关键在持续推进数字化转型。要围绕“业务数字化、管理全留痕、监控无感化、服务不打扰”的目标，对内革新理念、理顺职责、盘活数据资产、探索新技术应用，对外加强互联互通、数据共享、业务协同，充分整合挖掘各方信息资源，打造统一的数字化转型平台，沿着税源管理到风险管理再到纳税服务的建设路径，进行一体化集成，建立全数字化的管理链条和控制链条，最终实现工作减负增效、操作规范智能、工作数据驱动、管理无感留痕，做到监控规范严密、决策科学精准、调度动态及时，推进建立完善的“数字税务”生态体系。
（一）强化“数字税务”思维，推进工作方式数字化
税务数字化转型要着力克服互联互通难、数据共享难、业务协同难“三大症结”，推动税收治理从传统的粗放式向精细化、经验型向数据化、单兵式向协作式转变。为此，必须强化“数字税务”思维，遇到问题将向“互联网+”、大数据求解作为首选方案，强化统筹推进，以大局观念和协调意识，主动担当、主动协调。强化场景化运用，坚持以用的导向来推动税务数字化转型，创新推进智慧电子税务局、智慧风控、智慧稽查等的建设，创新实现业务监督和廉政风险防范成网、成链、成体系，通过全链条改造、全过程赋能，实现新一代信息技术为税收提供科技支撑、融合发展。强化精准落实，将“精准”二字贯彻于“数字税务”建设全过程，实现目标任务清单化、工作推进项目化、比学赶超数字化，努力探索税收治理现代化新路径。
（二）强化“数字税务”顶层设计，加强体制机制支撑
“数字税务”以数据开放、共享、融合为基础，要求打破过去业务间、系统间、部门间的数据烟囱、信息孤岛，促进税收数据的整合与协作。为此，必须加强数据管理整体规划，统一采集标准、统一共享数据接口，做好基础数据的归集、清洗，按照统一标准做好业务数据聚合，实现各类信息系统和各类业务数据集中统一管理。结合“数据服务大局”的经验做法，在统筹过程中要注重“平战”结合，既考虑常态运行的正常需求，又兼顾应急管理的特殊情况，实现在常态运转的同时为应急管理提供“即插即用”和快速转换的能力。加强数据信息的及时有效反馈，推进对基层的管理放权和技术赋能，进一步提升其数据治理的自主性和能动性，增强其数字治理能力。
（三）强化精准精细治理，释放“数字税务”生产力
精准治理是一种方法论，税务服务对象管理和治理之难，很大程度上难在量大、多元和多变。应对这样的局面，实现有效数字治理，就必须推进精准、精确、精细治理，转变治理方式，促进税收管理从“以票控税”转向“数据管税”，进一步深化区块链技术应用，打造可信、可查、可溯的“税务链”，从“经验决策”向“数据驱动决策”转变，形成高效“税务链”生态体系。突出基层治理，强化网格化服务管理理念，既通过“问需于企”“问计于企”，将政策解读、业务办理、意见反馈融为一体，确保优惠政策落实到位，又充分依托政府大数据平台以及专业公司等外部数据，常态提升基础数据准确率。关注个性化需求，通过大数据构建企业画像，计算企业管理人员的税收遵从值，分级分类实施税收征管和服务，实现“千企千面”，为企业提供个性化政策精准匹配推送、智能申报、效果跟踪等服务，同时提升税务部门远程、实时监管能力。
（四）强化税收数据分析，努力服务决策参考
提升站位，对照习近平总书记、党中央决策部署，对照国家税务总局党委工作要求，建立涵盖税务登记、发票使用、企业产业链等多维度、全链条的税收指数体系，实现对宏观经济、税收走势和税收征管的先导性、指向性研判，服务决策参考。建立健全税收数据分析长效机制，建设融感知、分析、决策、指挥于一体的“智慧税务大脑”，推进“一键生成”的税收数据平台建设，突出挖掘发票数据、产业链分析、重点行业企业分析，细致梳理产业链、上下游需要解决的问题，定期提出务实管用的帮扶措施和建议。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第1期。）
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