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新发展阶段与地方税体系建设
作者：张 斌（中国社会科学院大学）
一、新发展阶段经济社会发展的新特征
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出 ：我国进入新发展阶段，发展基础更加坚实，发展条件深刻变化，进一步发展面临新的机遇和挑战。概括看，新发展阶段的经济社会发展呈现出以下新特征。1.经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，需要加快构建新发展格局。改革开放以来，我国经济实现了持续高速增长，近年来经济总量稳居世界第二。但随着人口老龄化进程的加快，我国劳动力成本优势正在逐步丧失，经济增长模式亟待从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。从新发展阶段我国面临的外部环境看，世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际环境日趋复杂，国际分工格局和产业链布局正在发生深刻变化，为获得发展的主动权，迫切需要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。因此，要跨越“中等收入陷阱”，实现2035年人均GDP达到中等发达国家水平的经济发展目标，需要在推进产业结构升级的同时，加快推进“自主创新”，解决关键技术领域“卡脖子”问题。同时，要在建设全国统一大市场、畅通全国大循环的基础上，大力推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设，形成以城市群为载体、具有全国辐射力、功能定位各具特色的经济增长极。2.坚持以人民为中心的发展思想，扎实推进共同富裕。习近平总书记指出，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，我们必须把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。扎实推动共同富裕就是要着力解决好发展不平衡不充分问题，通过大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步。从政府职能的角度看，满足人民日益增长的美好生活需要，扎实推进共同富裕不仅包括居民可支配收入的增长和差距的缩小，社会保障制度的完善，还应包括公共基础设施质量和均等化水平的提高。而对于人的全面发展而言，教育、医疗、养老等各类公共服务质量提升和城乡之间、区域之间、户籍和非户籍人口之间差距的缩小也是全体人民共同富裕的内在要求。3.数字化转型将成为驱动生产方式、生活方式和治理方式变革的重要推进力量。数字经济的迅猛发展是新一轮科技革命和产业革命的重要内容，新发展阶段首先要通过加强关键数字技术创新应用，加快推动数字产业化和推进产业数字化转型驱动生产方式的变革。同时，充分利用数字技术加快数字社会建设，提升数字政府建设水平，将极大地促进公共服务和社会运行方式创新，推动政府治理流程再造和模式创新，从而带来新发展阶段生活方式和治理方式的深刻变革。二、新发展阶段中央和地方关系面临的新环境
新发展阶段对高质量发展、共同富裕和数字化转型的要求对中央和地方关系改革带来了新的机遇和挑战。具体而言，主要表现在以下几个方面。1.高质量发展阶段下政府与市场关系的深刻变革。在高质量发展阶段，经济增长要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。这就要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。政府与市场关系的深刻变革意味着地方政府要改变经济高速增长阶段形成的围绕GDP为核心、以各种招商引资措施吸引资本的经济发展模式，转向以优化营商环境和提高公共服务质量为主要措施，以鼓励创新、引进技术和吸引人才为目标的经济发展模式。中央政府要在市场准入标准、国土规划、生态环境治理、反垄断、知识产权保护等方面发挥更大的作用。同时，在区域板块分化重组的背景下，要充分发挥地方政府在创新驱动发展、塑造发展新优势中的作用，充分调动地方政府因地制宜，根据区域优势推进高质量发展的积极性。2.城镇化进程要求建立以“人”为核心的公共服务体系。随着我国城镇化进程的加快发展，人口流动呈现新的趋势和特征。农村人口向城市流动的同时，城市之间人口的流动也在不断增加。人口空间布局的变化和流动性的显著提高，对传统的以“户籍”制度为基础的公共服务提供机制产生了巨大冲击，由此对政府职能产生了两个方面的影响 ：一是与“人”直接相关的各类保障性公共支出项目，如养老、失业等社会保障制度要实现全国范围的相对统一，这就要求增加中央政府的职能 ；二是对于与“人”相关但需依托特定基础设施和软硬件才能提供的公共服务，如教育、医疗、文化体育等，则要建立与地方公共服务支出相匹配的地方收入体系，中央政府则要建立服务于“人”的基本公共服务均等化的转移支付制度。3.经济社会发展对地方政府的治理能力提出了新要求。随着我国步入中高收入国家行列，人民日益增长的美好生活需要对公共服务种类、质量提出了更高要求。而不同社会群体对公共需要的差异性和由人口年龄结构、受教育程度、家庭结构等变化带来的公共需要的变动性也在增加。同时，随着移动互联技术的发展，社会公众对公共需要偏好的披露和公共服务的反馈更为直接和快捷，对政府的回应性带来更大的挑战。公共需要的多样性、差异性、变动性及对提高政府回应性的压力，要求地方政府能够因地制宜地为辖区居民及时提供相应的公共服务，对地方政府的治理能力提出了更高要求。其中，不同社会群体公共需要差异性的提高，要求政府与社会关系进行深刻变革，地方政府应通过引导、培育、扶持各种类型基层自治组织、社团的发展，采用政府购买社会组织服务等方式将对政府的单向诉求转变为社会组织的自我管理、自我服务。而从地方政府收入的角度看，这种差异化的公共服务更适合采取以“受益原则”为基础、使用者付费的筹资方式。4.经济区域一体化和城市群的发展要求加快公共服务供给机制创新。包括人口流动在内的生产要素跨区域重组和集聚带来的经济区域一体化和城市群的发展是新发展阶段推动创新驱动、塑造经济发展新优势的必然要求。随着基础设施的互联互通，跨行政区域的公共服务需求越来越多，局限在传统行政辖区范围内、由单一基层政府提供全部地方公共服务的供给机制面临越来越多的挑战。除了上级政府的统筹协调，平级甚至不同级次基层政府之间就特定公共服务的供给进行横向协调，建立基于平等协商、具有一事一议特征的合作供给机制成为公共服务供给机制创新的重要内容。在这种创新型合作供给机制中，特定公共服务的资金筹集和成本分摊是影响合作可持续性的关键因素，而这对地方政府在地方税费方面的自主权提出了更高要求。5.经济社会数字化转型的影响。随着数字经济的发展，工业经济时代的生产组织方式、生产要素的空间布局以及生产与消费的联结方式正在发生深刻的改变。由此带来了现行税制下税源空间布局的调整，如电子商务带来的批发——零售地与消费地的空间分离、远程工作方式导致的劳动者居住地与个人所得税缴纳地的空间分离等都将对区域间的税源分布产生重大影响。从社会数字化转型和数字政府建设角度看，信息不对称是影响中央和地方事权划分的重要因素。移动互联等技术的普遍应用，使直接面向居民搜集公共服务相关信息或直接提供部分公共服务成为可能。这不仅有利于增强中央政府在全国范围内为流动人口提供基于“人”的均等化公共服务，同时将大大缓解上下级政府之间的信息不对称。这意味着在传统的舆论监督之外，在技术上具备了对地方政府及各政府部门的履职情况进行考核和监督的新手段。三、新发展阶段地方税体系建设的基本思路
新发展阶段地方税体系的建设要根据党的十九届四中全会提出的“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”的要求，以“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”为导向，在“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”的总体框架下，结合以“提高直接税比重”为重点的税制改革稳步推进。具体而言，其基本思路主要包括以下几个方面。1.适度扩大地方税费立法权。地方税体系建设不仅是地方政府履行各项职能的财力保障，也是地方政府治理的重要政策工具。在构建新发展格局的时代背景下，既要立足于建设全国统一大市场、畅通国内大循环，又要充分发挥地方政府因地制宜塑造发展新优势的积极性和主动性。目前，在税收立法领域，一方面，在我国这样一个幅员辽阔，区域自然条件、发展基础差异较大的大国，税收立法权高度集中于中央 ；而另一方面，新发展阶段要求建立城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间优势互补的区域格局，城市群、中小城市、小城镇及乡村地区在发展定位、人口密度和结构、公共服务的需求、税源结构等方面具有很大差异，在以转移支付为主要政策工具推动基本公共服务均等化的同时，也需要建立因地制宜的地方税体系。因此，应按照“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”的要求，根据税种特点，通过立法授权，适当扩大地方政府的税收和非税收入管理权限。研究赋予地方人大在一定条件下增设税目、确定税率、开征或附征地方税的权力。在提高地方政府因地制宜统筹安排资金能力的同时，优化税收立法权在中央与地方之间的配置也有助于减少地方政府不规范的各类“隐形”税费优惠。这不仅可以更好地全面贯彻落实税收法定原则，也是健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制的必然要求。从可行性的角度看，社会主义民主法治建设的进步、社会数字化转型和数字政府建设带来的治理方式变革、国税地税合并后税费征管体制的改革等为适度扩大地方政府税费立法权提供了有效的制度、技术和管理保障，初步具备了解决“一放就乱、一收就死”这一长期困扰中央与地方关系问题的基础。2.建立辖区居民公共服务与地方税的有机联系。从国家治理的角度看，地方税是地方政府为辖区居民提供公共服务的基本资金来源，是政府与社会公众联系的利益纽带。地方税体系不仅是地方政府治理的重要工具，同时也是奠定政府与社会公众互动关系的物质基础。在这个意义上，地方税体系建设是推进国家治理体系现代化的重要组成部分。2019年，全国地方税收入中排名前六位的税种分别是国内增值税、企业所得税、土地增值税、契税、城市维护建设税和个人所得税。其中 ：国内增值税的比重高达40.5%，城市维护建设税为6.0%，两者合计提供了地方税近一半的收入；企业所得税的比重为 17.6%，土地增值税、契税的比重分别为8.4%和8.1%；而个人所得税占地方税收入的比重仅为5.4%。如果将具有税收性质的各类专项收入、政府性基金收入和土地出让收入考虑在内，目前的地方收入体系仍主要依赖基于生产地原则由企业缴纳的各项税费，以及房地产投资和交易。这种收入结构是导致地方政府热衷于招商引资、发展总部经济、重基础设施建设和土地开发而轻公共服务的重要因素。这与新发展阶段满足人民日益增长的美好生活需要，建立以“人”为核心的公共服务体系的要求有很大差距。因此，在推进以“提高直接税比重”为重点的税制改革整体框架下，新发展阶段的地方税体系建设要致力于建立与辖区居民享受的公共服务数量和质量的有机联系。3.探索适应数字经济时代的税收收入划分方式。如前所述，数字经济的迅猛发展正在深刻改变生产和消费的方式，不仅生产、批发、零售的界限日趋模糊，零售商、服务供给者与消费者之间跨越行政辖区的交易也越来越多。以远程工作为代表的生产组织方式改变了生产要素的空间布局，平台企业在虚拟空间的生产要素集聚，劳动者价值创造地与收入实现地跨越行政辖区等现象导致了经济活动地、价值创造地与现行税制下税源地的背离，这对适应工业经济时代建立起来的传统地方税征收方式形成了日益严重的冲击。因此，探索适应数字经济时代的，具有前瞻性、创新性的中央与地方税收收入划分和地方税征收方式是新发展阶段地方税体系建设面临的重要命题。4.建立适应城市群发展的跨区域公共服务资金筹集及成本分摊机制。完善城市群一体化发展体制机制是新发展阶段培育壮大发展动力源的重要战略举措，而城市群内分属不同行政辖区的地方政府之间跨区域公共服务资金筹集及成本分摊机制的建立和完善是完善城市群一体化发展体制机制的重要组成部分。城市群一体化的发展，不仅产生了不同类型公共基础设施互联互通导致的跨行政辖区资金筹集和成本分摊问题，居民工作地、居住地跨行政辖区导致的跨辖区公共服务和税源空间布局变化也对新发展阶段地方税体系建设提出了新命题。在发挥高一级次政府统筹协调作用的同时，应充分借鉴发达国家“特别目的区”的理论和实践，探索具有中国特色、有利于促进城市群一体化发展的跨行政辖区地方税费筹集与成本分摊机制。四、推进新发展阶段地方税体系建设的政策建议
到2035年基本实现社会主义现代化是新发展阶段首先要达到的目标。相应的，新发展阶段的地方税体系建设也是一个长期而艰巨的任务，“十四五”时期到2035年，建议按照兼顾当前和长远的原则，从以下几个方面推进地方税体系建设。1.按照“发挥中央和地方两个积极性”原则优化税费立法权配置。为推进全国统一大市场建设，加快构建新发展格局，要保持中央政府对中央税、中央与地方共享税和主要地方税的立法权，保持中央与各省级政府统一的分税制体制。同时，应在对地方政府实施有效监督的前提下，赋予直接面对居民提供公共服务的市、县政府适度的税费立法权，以充分调动基层政府根据区域发展规划和布局，因地制宜推进经济社会高质量发展的积极性。中央和省级政府应区分城市群、大中小城市、城镇和乡村，制定市、县地方税费体系的指导性框架，并拥有对市、县人大审议通过的税费制度进行审核、修改和否决的权力。2.按照可复制、可推广原则推动地方税费改革试点。在“十四五”时期，建议选择政府治理能力较高、经济社会发展基础较好的不同类型地区进行以扩大地方税费立法权为主要内容的地方税费改革试点。可以在目前已经获准进行不同领域改革先行先试的地区，如依托深圳社会主义先行示范区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区、长三角一体化示范区配套进行地方税费改革试点工作。地方税费改革试点要坚持保障中央财力、维护全国税收秩序，可复制、可推广，兼顾可行性和前瞻性的原则扎实推进，重点在于制度建设和税费负担的结构优化，特别要注意避免形成新的税收洼地。3.与税制改革相协调推进地方税费改革。要改变以企业和生产地为主要税收来源，建立与辖区居民公共服务相联系的地方税费体系，需要大力推动以“提高直接税比重”为主要目标的税制改革。建议结合地方税费改革试点，在时机成熟时推出具有“物业费”特征的、普遍征收的房地产税作为基层政府的支柱性税种。为增强房地产税与公共服务的关联度，应建立地方人大年度审议、以支定收的财政收支联动机制。在考虑数字经济影响的前提下，建议整合现行的城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加及其他以企业销售额为依据征收的专项收入和地方政府性基金，推动地方零售税试点。4.适应数字经济发展创新税收收入划分方式。在进一步完善企业所得税跨区域分配和预算管理制度的同时，为缓解数字经济发展导致区域税源分布不均衡问题，建议抓紧研究按照居民消费或常住人口划分增值税的方案。2018 年个人所得税综合与分类相结合改革后，在完善源泉扣缴和汇算两个阶段个人所得税中央与地方分配机制的同时，建议根据数字经济发展趋势，研究以辖区居民年度个人所得税纳税额为基础，建立个人所得税地方附征制度的可行性。5.按照受益原则推动促进城市群一体化发展的地方税费改革。城市群一体化发展带来了跨区域公共服务资金筹集和成本分摊问题，从而要求探索建立同级甚至不同级次地方政府之间跨区域公共服务的创新性供给机制。从地方税费改革的角度看，这不仅涉及地方政府之间基于协商的横向税费划分机制，也需要按照受益原则，在加强监督、约束有力的前提下，进一步推动地方政府收费管理制度改革。（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第10期。）点击“阅读原文”快速订阅~