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数字经济背景下的全球税收治理：内卷化与去内卷化
作者：毛恩荣（中国社会科学院大学商学院）周志波（重庆市国际税收研究会） 许美利（中国光大银行股份有限公司数字金融部）
一、数字经济全球税收治理内卷化概述
数字经济实际上是就是经济发展的数字化，数字经济与经济数字化在多数情况下被不加区别地使用。近年来，随着现代信息技术的快速发展和更新革命，数据被赋予了前所未有的生产效能，成为一种引领经济增长的新兴要素，并在现代国际竞争中发挥着重要作用。数字经济的蓬勃发展，在便利人类生活、提升社会整体福利的同时，也带来了一些外溢性效应，其中最典型的莫过于传统的税收治理规则和秩序遭受了严重冲击。为了缓解数字经济发展与既有税收治理规则和秩序之间的不匹配、不适应问题，世界各国政府以及一些国际组织都致力于构建新的国际税收规则，以应对数字经济给全球税收治理带来的挑战。其中，联合国（UN）、世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）、欧盟（EU）等国际组织都为此作出了大量的努力，但以经济合作与发展组织（OECD）和二十国集团（G20）所作的协调磋商最为有力。由G20作政治背书、由OECD主导搭建的数字经济税收包容性框架成为全球共识性基础最强的一种合作方案。中国在推动全球应对数字经济挑战、重塑数字经济全球税收治理秩序的进程中亦发挥了不可替代的积极作用，率先提出了“根据价值贡献度征税”“在价值创造地征税”等理念，并被G20和OECD所采纳，也为构建包容性框架奠定了良好基础。但即便如此，各国政府也都有自己的立场和诉求，OECD先后经过多轮磋商，发布多个文件和报告，提出的“双支柱”解决方案仍然面临理念和操作层面的障碍，一些国家甚至直接采取开征数字税等单边行动。正如廖体忠（2021）所指出的那样，美国的利己，欧盟的执着，中国的两难，弱小国家的因循苟且，茫茫然、昏昏然者众。137个成员，137种诉求，何处存异，何处求同，又如何携手走向光荣。在这样的背景下，数字经济全球税收治理表现出明显的内卷化特征。内卷化这一概念在学术研究中的正式使用，最早可以追溯至美国人类学家Goldenweiser（1918）关于毛利人装饰艺术文化的研究，而标准的内卷化概念最早由Geertz在其研究印度尼西亚农业经济的著作《农业的内卷化：印度尼西亚生态变迁的过程》中提出。内卷化概念被引入国内社会科学研究，则肇始于黄宗智关于中国小农经济的著作《华北的小农经济与社会变迁》，但最初内卷化被译作过密化或致密化。目前，国内社会科学领域关于内卷化的界定莫衷一是，但其核心要义是比较明确的，即在资源稀缺、约束既定的条件下，由于非理性的无序竞争、无休止的持续投入，带来平均投入产出率严重递减、参与各方都无法获得明显收益或优势的一种现象（凌鹏，2006；周大鸣 等，2014；李发根，2017）。所谓数字经济全球税收治理内卷化，就是这样一种现象：全球税收治理在现代科技革命外溢引发的数字经济变革浪潮中，面临既有制度规则与新经济现象之间、旧有秩序与外部冲击之间的矛盾冲突，全球税收治理主体处于一种“应对—适应—调整”的动态博弈过程中，导致大量的增量经济资源和社会财富处于税收治理的“公共领域”，并直接诱导相关治理主体持续不断地投入物质资源以攫取“公共领域”税收利益的行为，但这种资源消耗并未有效地界定全球的税收产权，也未能及时地形成一整套新的国际税收规则与秩序，对于解决数字经济发展带来的一系列税收争议并无裨益。换言之，数字经济全球税收治理内卷化就是，面对数字经济发展给全球税收治理及国际税收秩序带来的挑战和冲击，全球税收治理主体持续不断地投入政治经济资源，以期重塑现有的国际税收规则，维护国际税收秩序，合理开发并配置外溢于数字经济“公共领域”内的税收利益，但却因为缺乏共识、无序竞争、税基侵蚀等因素造成经济资源的“内卷投入”和税收利益的“无谓损失”。二、数字经济全球税收治理内卷化的表现
数字经济全球税收治理的主体既包括官方的政府组织，也包括非官方的国际组织，还包括数字税收的利益相关者——数字企业等。相应地，这些主体的内卷化现象主要有三个层面的表征。第一，世界各国政府之间为了争夺数字经济带来的税收资源而进行无序竞争，以及为了解决这种无序竞争而进行无休无止的政治经济妥协和税收政策协调，但其结果却往往是“先下手为强”的单边主义主导国际税收政策协调进程。第二，各种国际组织和非政府机构不断投入物质资源和精神成果，积极推进形成一整套新的数字经济税收规则和国际税收协调机制，但这种努力在经过长时间的“拉锯战”之后并未形成数字经济税收规则的“大共识”，也无法对各国政府的税收规则和制度政策形成有效约束。第三，数字企业尤其是跨国数字企业巨头与各国政府之间展开税收博弈。一方面，数字企业巨头通过各种业务重构和商业创新，钻既有税收制度和政策的“空子”，不断侵蚀政府税基和财政利益；另一方面，各国政府持续加大征税投入，通过不断修订国内国际税收规则，完善征税手段和技术，努力从数字经济领域“汲取”更多的税收收入，导致政府从数字经济获取税收收入的单位投入产出水平持续降低。事实上，数字经济全球税收治理仍然是以各国政府为主导的治理模式，但在规则重塑和秩序重构的过程中，国际组织和非政府机构往往成为各国政府数字经济税收治理的载体和纽带，因而，第一种表征与第二种表征之间往往交织错杂、难舍难分，二者之间有着很紧密的内在联系。（一）国家层面的内卷化在第一个层面，鉴于数字经济创造了巨大的经济“蛋糕”，而OECD协调推进的数字经济征税规则始终未能达成全球共识，各国政府倾向于采取单边主义行为，率先开征数字服务税等临时税种，导致全球数字经济无序的税收竞争，政府投入的平均税收产出水平呈现下降趋势。面对数字经济带来的巨大经济收益和财富价值，各国政府都想从中“分一杯羹”，希望通过对数字经济业务征税，为政府开辟新的可持续财源，以弥补持续增加的财政支出压力，并降低政府预算赤字和公共债务水平。但事实上，全球数字企业巨头大都出自美国和中国。根据联合国贸易和发展会议发布的《2019年数字经济报告》，美中两国在全球数字经济中的占比约在70%以上，全球七大数字经济“超级平台”占据数字经济企业市值的三分之二，而南美洲、非洲、大洋洲的国家在数字经济方面并未形成规模效应，即便是发达经济体比较集中的欧洲也没有在数字经济领域占有先发优势。在这样的背景下，各国政府都面临较大的公共压力，很多国家尤其是欧洲老牌资本主义国家和亚洲新兴经济体开始采取积极行动，推进数字经济税收改革，企图对境外数字企业征税，以期一方面分享数字经济的税收红利，促进国际税收公平正义，另一方面鼓励发展本国数字经济，形成新的经济增长点。2020年年初暴发的新冠肺炎疫情，直接刺激了数字企业巨头在欧盟以及其他中小国家在线零售额的暴增，但在线零售的巨额体量并未在市场国创造税收收入，反而让市场国政府面临更大的财政和税收压力。同时，广大民众也要求政府以更加强硬的态度和更加有力的措施，对跨国数字企业征税，一方面维护公平的国际税收规则，另一方面为扶持本国企业筹集财政资金。当众多国家的政府按照单边主义的模式采取行动，推动出台数字税收政策时，数字经济全球税收治理由于缺乏基本的规则共识，引发数字经济征税权的无序竞争甚至恶性竞争，必然陷入内卷化的陷阱。这种内卷化现象集中地表现在欧盟与美国之间、欧盟内部成员国之间，而欧盟内部的内卷化又以法国、意大利等国家最为典型。（二）国际组织层面的内卷化在第二个层面，数字经济全球税收治理内卷化与第一个层面的内卷化高度相关、紧密关联，在很多情况下相互交织、交错并行、难解难分。面对数字经济带来的税收挑战和各国政府采取的数字税单边政策，G20、OECD、UN、EU、IMF等国际组织纷纷加入应对数字经济税收挑战的行列，期望推动形成一套各国政府都比较认可的国际税收新规则，既有效应对数字经济发展给税收治理带来的挑战，又妥善协调各国的税收权益，并在全球范围内合理配置数字经济征税权，共享数字经济发展红利。其中，OECD和G20对数字经济税收规则的重塑作出的努力最为持续，也最具系统性、逻辑性和代表性。而与此同时，欧盟也在持续不断地努力，试图在欧盟成员国内部达成一致意见，并将其理念和规则推向全球，以重构被数字经济冲击得支离破碎的国际税收秩序。在2013年，G20就在圣彼得堡召开峰会，其中一项重要的议程就是委托OECD启动税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划。此后，OECD经过多轮的研究、反复的磋商，就数字经济税收规则的一些问题初步达成了一些共识，并将这些成果陆续公开发布。OECD依托全球落实BEPS项目的包容性框架，形成了以“双支柱”方案为核心的全球数字经济税收规则框架，并积极推动各国求同存异，在理念上认同这一包容性框架，在实践中致力于解决数字经济征税的具体技术操作问题。2021年7月1日，在OECD和G20主导的包容性框架下，全球130个国家或地区共同签署了《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》（以下简称《声明》），提出了支柱一和支柱二国际税收规则改革的关键要素，就一些基本问题作出了原则性、方向性、共识性的规定。这些规定的核心要素有两点：一是在全球范围内向市场国分配征税权；二是将全球最低税率设置在15%的水平。但这一《声明》的具体落实仍然面临重重困难。首先，该《声明》离全球共识性的数字经济征税方案仍有很长一段路要走，认可改革的大方向并不意味着各国就会按照这些原则性的规定采取统一的行动，设计数字经济征税制度框架。其次，该《声明》的两大关键要素还需进一步的谈判、磋商和研究，难以在可预见的短期内取得实质性进展。再次，从国际共识到各国政治行动再到制度设计，整个过程需要一定的时间，且无法预料中途可能产生哪些新的问题，这让很多工作难以按照既定的设想向前推进。最后，即便各国都认真落实该《声明》，积极推进数字经济国际税收规则重塑，并及时修订国内税收法律法规以适应数字经济征税规则国际协调步伐，在制度与政策的实际实施过程中，也会存在各种各样的问题或这样那样的情况。可以预计，OECD和G20等国际组织以及各国政府将持续投入更多的资源，就数字经济征税规则重塑和秩序重构问题展开新一轮的博弈、谈判与妥协。所有这些活动不仅会消耗更多的社会资源，还会给跨国数字企业带来更多的政策不确定性，并对企业的业务扩张、日常经营、利润分配等都造成一定的影响。如此，数字经济全球税收治理将面临更为复杂的内卷化问题，OECD等国际组织持续不断地投入物质资源和精神成果，但这些投入在短期内并未形成“有效产出”，数字经济征税这一问题变得越来越复杂。（三）企业发展层面的内卷化大量的理论研究将数字经济全球税收治理的分析局限在各国政府和国际组织范畴之内，但事实上，数字经济全球税收治理问题还表现在数字企业巨头层面，数字企业巨头实际上也是数字经济全球税收治理的重要主体。数字企业巨头层面的数字经济税收治理内卷化现象，集中体现在两个方面：一方面，数字企业巨头在发展壮大并获得一定的市场势力之后，往往投入大量的物质资源用于科学技术和商业模式的创新，以规避各国政府的税收监管，降低其收入和利润在全球范围内的税收负担；另一方面，传统企业与新兴数字企业巨头之间为了争夺市场和利润，都不惜投入大量资源，在社会舆论等方面发挥自身影响力，争取政府对自身立场的“同情”与支持。传统企业坚持认为，数字企业巨头享受了消费者的数据资产红利，政府应当对其征收重税；而数字企业巨头则认为，自身为经济增长、社会就业、社会治理等作出了诸多贡献，政府应当坚持包容的态度，暂缓征收数字税收以支持数字经济发展。就数字企业巨头与政府监管之间的博弈带来的内卷化而言，数字企业巨头与各国政府监管部门都投入大量的资源开展“避税—反避税”博弈。这一方面造成大量的社会资源“无谓消耗”，另一方面也难以扭转数字经济迅速做大的“财源蛋糕”遭受税基侵蚀的局面。数字企业巨头逃避税收监管、侵蚀政府税基，最典型的方式就是以接近成本甚至低于成本的价格提供货物零售或相关服务，以换取营业收入、客户数量、市场份额等要素的快速增长，与此同时，也将企业推向资本市场，不断吸引社会资本进入，持续推动企业市场价值（股票价格）上涨，激发市场对数字企业的信心，形成“营业收入持续增长—营业利润持续近零—股票价格长期上涨”的新运作模式。美国的亚马逊（Amazon）和中国的京东都是这方面的典型代表。就数字企业巨头与传统企业之间的博弈带来的内卷化而言，其核心在于是否需要通过征税对数字经济巨头实施监管，即一方面让政府和社会从数字经济的发展中汲取应有的财政收入，另一方面让数字企业为抢占传统产业的市场与利润付出一定的代价，并维护传统经济与数字经济之间的税收公平。近些年，传统企业与数字企业巨头之间关于数字经济税收规则的博弈进入了一种白热化的状态，前者为数字税的出台和开征摇旗呐喊，后者则为政府打消重塑数字经济税收规则的念头奔走游说，两股力量交汇在一起引发了第三层面的数字经济全球税收治理内卷化问题。三、数字经济全球税收治理内卷化的制度经济学分析
数字经济全球税收治理内卷化，本质上是数字经济蛋糕做大以后，在全球范围内数字经济征税规则重塑和秩序重构过程中必然经历的一个变革期间和过渡状态。从各国政府与数字企业的关系看，政府有一种天然的控制欲望与“自我膨胀”倾向，寄望于重塑数字经济税收规则，将数字经济纳入政府治理的范畴，并引导数字经济为整个产业升级、经济发展和社会进步提供新的驱动力。从各国政府之间的关系看，任何一个国家都希望建立有利于自身的数字经济税收规则。对数字经济输出国而言，就是要尽可能地保护本国的数字企业巨头，以更多地分享全球数字经济发展带来的财政和税收收入；对数字经济输入国而言，就是要尽可能多地向跨国数字企业巨头征税，以弥补本国市场为全球数字经济发展所作的贡献，并尽量弥补本国财政收支缺口带来的对税收增长的刚性需求。从数字企业巨头与传统企业的关系看，他们也在进行较量。数字企业巨头希望尽可能多地汲取交易机会和经济利润，但尽可能少地付出税收成本；传统企业则希望尽可能多地从数字企业巨头分享经济利润，并让数字企业尽可能多地承担整个社会公共支出所需的成本。这三方面的因素交织叠加，让数字经济全球税收治理陷入内卷化陷阱。但是，所有这些现象和问题，都可以从制度经济学尤其是产权理论的角度加以解释和剖析。（一）数字经济带来的海量经济价值游离于全球税收治理的“公共区域”技术革命孕育的新兴业态，数字经济带来的新生形态，往往有别于传统的行业形态和商业模式，对其行为的界定往往处于一种不太明确的“灰色地带”或“中间地带”，导致很大一部分资金流、货物劳务流游离于现有税收制度体系的管控之外，大量的财富在短期内集聚在少数企业和个人手中，却没有接受税收制度的再分配调控（刘建徽 等，2020）。这直接引发了数字经济革命的外溢性效应，由数字经济创造的大量经济价值和社会财富游离于政府税收制度和政策的监管范围之外，处于全球税收治理的“公共领域”。根据现代产权理论，只要交易成本为零，初始产权就可以界定明确，资源配置就会达到“帕累托有效”状态。但事实上，处于全球税收治理“公共领域”的经济价值和社会财富，其“税收产权”由于存在国内税法调整和国际税收协调的巨额交易成本而无法实现有效界定，因而必然导致国内税收权利和国际税收权利配置的无效率。因此，数字经济一方面带来了价值与财富的快速甚至超速增长；另一方面却未能让各国政府充分享受经济数字化应当释放的“财政红利”，让税收与经济同步增长。（二）数字经济孕育的新型商业模式和经济业态冲击了全球税收治理的既有秩序制度经济学认为， 制度的功能在于形成秩序，而秩序则是制度运行的结果（吕冰洋，2018）；但秩序可能面临新环境、新情况、新事物的冲击，为了适应新的现实情境，制度需要不断进行调整、修订与进化，即制度处于不断演化的过程之中（柯武刚 等，2000）。数字经济革命引发了经济数字化发展趋势，在这一过程中数据作为一种独立的生产要素释放出强大的生产能力，并创造了许多新兴的商业模式和经济业态，资本、劳动等传统生产要素在数据的创新应用助力下，打破了原有的商业生态、价值链条和利润规则，给既有的社会生产模式和价值创造方式带来了出乎意料的变革，也给当前的税收制度和国际税收规则造成了前所未有的冲击。数字经济带来的商业革命，让原有运行比较稳定的国际税收规则和国际税收秩序面临诸多难题，这些难题又集中地体现为收入来源国对跨国数字企业的某些营业利润无法征税等税收管辖权与利润分配问题（何杨，2020）。而这一问题的症结在于，数字经济的裂变式增长打破了全球税收治理的既有秩序，而新的全球税收治理秩序尚未建立起来，甚至连共识性的基本框架和规则也暂未取得实质性成果。（三）数字经济引发的税权竞争增加了全球税收治理的“交易成本”数字经济越发达，创造的经济价值和社会财富越多，监管机构进行价值捕获的难度越大，各国税收规则的制度成本和国际税权分配协调的交易成本就越高。当大量的经济流量和社会财富处于各国税收征管的“公共领域”时，政府通过制定相应的税收规则，尝试从“公共领域”去攫取资源，必然会产生“交易成本”。因为产权的界定本身就是一项耗费资源和成本的活动，而且产权代表的收益越大、产权现有的状态越模糊，明确界定产权就会消耗越多的资源、耗费越大的成本。由于各国政府都试图从全球数字经济税基的“公共领域”中攫取利益，自然引发新一轮的全球性税权竞争，而这种税权竞争必然增加数字经济税收征管和国际税收协调的成本，进而增加全球税收治理的“交易成本”。同时，数字经济的非均衡性发展，加剧了全球经济社会的“两极分化”效应，这对全球构建新的国际税收规则提出了更多的公平正义等价值要求。各国也正在重新思考如何分配税权，以防止在快速发展的数字经济中对数字企业巨头征税过低的可能性，而这也必然导致更多的“交易成本”。四、数字经济全球税收治理的未来之路
过去，数字经济全球税收治理并未引起各国政府的足够重视，相关的监管制度建设显著滞后；当下，数字经济全球税收治理面临内卷化困境，各国政府和国际组织都投入大量资源推进数字经济税收规则构建；未来，数字经济全球税收治理需要重塑规则体系、重构运行秩序，结束毫无秩序的恶性竞争和内卷趋势。从长期看，未来数字经济全球税收治理的愿景目标在于建立数字经济税收的共识性秩序，具体的实现路径在于去内卷化，而当下的短期选项在于构建数字经济国际税收的包容性制度。（一）数字经济全球税收治理的战略目标：共识性秩序要解决数字经济全球税收治理面临的问题，首先要确立其长期的战略发展目标，一旦战略目标得以确定，相应的路径、方法才具有针对性。从本质上讲，数字经济的全球税收治理目标，就是要解决一个制度体系的问题，就是要构建一套行之有效的制度规则，并由此形成稳定可靠的税收秩序格局，但这种税收秩序又必须得到全球各国政府、国际组织、数字企业甚至传统企业的广泛认同。简言之，数字经济全球税收治理的战略目标就是，通过理念重建、制度重构、规则重设，形成一种被官方和非官方广泛认同的共识性税收秩序。这种共识性秩序包含三层含义。第一，新的数字经济税收治理秩序必须具有共识性，不仅要获得各国政府的比较一致的认同、妥协和支持，还要能够得到数字企业和传统企业的认可、接受和配合。第二，新的数字经济税收治理秩序必须基于一定的理念、理论和框架，搭建一定的制度基础设施。这是因为制度是秩序的前提，而秩序则是制度运行的结果。第三，新的数字经济税收治理秩序必须在解决制度设计问题的基础上，同步解决政策执行的具体操作技术手段，否则制度运行可能出现障碍和困境，无法形成预期的税收治理秩序。在明确并认同这一战略目标的基础上，全球各国政府最优的决策应当是，建立共识、求同存异、合作共赢，为构建数字经济全球税收治理共识性秩序搭建稳定而坚实的共识性行动基础。（二）数字经济全球税收治理的根本路径：去内卷化当前，数字经济全球税收治理面临的主要困境就是内卷化，不仅是国家与国家之间内卷化，还涉及非政府组织之间的内卷化，也包括数字企业与政府之间、数字企业与传统企业之间的内卷化。但所有的内卷现象都指向一个核心问题——旧的制度规则已经无法适应新的形势，而新的运行秩序尚未建立，数字经济全球税收治理主体持续不断地投入到攫取“公共领域”的数字经济税收资源的竞争当中，造成了投入的平均税收产出水平呈现递减趋势，而这种无序的税收竞争又加大了制度重构、规则重设、秩序重塑的难度，陷入了一种“秩序缺乏—内卷投入—无序竞争—加剧秩序重塑难度—进一步加剧内卷趋势”的恶性循环当中。而要实现构建数字经济税收治理的共识性秩序这一战略目标，必须打破这种无休无止的恶性循环，即未来数字经济全球税收治理的破局之道就在于去内卷化，除此之外无有捷径。但是，去内卷化是一项系统工程，需要一定的时间与空间，更需要一定的技术和艺术，考验着全球各国执政者的智慧。去内卷化，必须得到全球主要经济体的积极支持与配合，美国作为全球唯一的超级大国和数字经济净输出国，应当参与到数字经济全球税收治理共识性新秩序的构建过程中来，并在推动形成更多共识、设计征税框架、解决技术操作难题等方面发挥积极作用。没有美国参与的数字经济全球税收治理秩序，在本质上就是一个“空中楼阁”。同时，中国在近年来由资本净输入国变为净输出国，数字经济体量仅次于美国，也需要认真而严谨地对待数字经济税收问题，并为全球数字经济税收治理去内卷化发出更多的“中国声音”，提出更多的“中国方案”。（三）数字经济全球税收治理的当下选择：包容性制度数字经济全球税收治理是一项长期的系统性工程，但在短期内必须寻找一个有效的突破口。当下，数字经济全球税收治理的最优选项应当是构建一种包容性制度，既解决数字经济税收的理念和制度问题，又为理念和制度转化为可实施、可执行、可操作的具体政策措施和手段奠定基础。目前，OECD已经形成了数字经济税收“双支柱”方案，成为短期内解决数字经济税收问题和争议的包容性框架设计。这种包容性制度应当具备三大特征：第一，主要的数字经济国家对这一整套制度具有比较一致的认同，至少要让绝大多数国家都认同对数字经济征税的正义性、必要性和可行性；第二，这一整套制度需要暂时搁置理念层面的具体争议以及理论层面的自相矛盾，而专注于制度设计向政策实践的转化以及具体的操作手段等问题；第三，这一整套制度必须具有自动演化功能和动态调整机制，以不断适应数字经济发展的新趋势，并为最终实现战略目标植入制度性基因。近年来，随着数字经济的快速发展，中国数字经济体量仅次于美国。不论国际形势如何变化，中国都已经走到了数字经济治理的“十字路口”，历史要求我们对数字经济税收治理作出战略性道路选择。在国际层面，中国应当积极推动OECD或G20等国际组织在2021年7月发表的《声明》的基础上，尽快细化相关的关键性原则和提议，形成一套共识性基础强的数字经济税收基本规则，为各国将理念、共识和原则转化为可操作、接地气的政策措施奠定基础。在国内层面，中国应当及时深入研究数字经济税收问题，综合考量国家战略、税收利益、发展需求等因素，适时修订国内法律法规，在保持税收嵌入广泛经济基础的同时，深化税收嵌入社会的程度，以实现建设“共识性强政府”的国家治理目标（吕冰洋 等，2021），为数字经济税收治理提供基本的制度性基础设施。（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第10期。）点击“阅读原文”快速订阅~