海南自由贸易港参股豁免税收制度的创新与完善
作者：
崔晓静（武汉大学国际法研究所）
刘 渊（武汉大学国际法研究所）
境外股息是境内居民企业通过向境外非居民企业股权投资而获得的经济回报，其数额通常与居民企业持股比例相对应。随着我国对外开放水平持续提高，境外股息成为越来越多居民企业收入的重要组成部分。《中国直接对外投资统计公报》显示，2019年中国直接对外投资流量达1 361.9亿美元，蝉联全球第二位。一般而言，股息是一种税后的分配对象，投资人在收到股息时实际上已通过被投资企业向投资东道国履行了当地的纳税义务，但由于母国往往行使居民税收管辖权而对全球所得征税，境外股息在汇回时将被再次征税而导致双重征税，最终给纳税人造成无谓的税收负担和损失。中国情况亦是如此。当投资企业将境外股息汇回中国境内时，尽管中国目前存在相应的消除双重征税办法，但居民企业仍将面临复杂的计算和申报程序，甚至在有些情况下重复征税问题并不能得到彻底消除，这将直接增加中国投资企业的税收负担，使其在国际市场中失去有效竞争力。当前，市场主体负担过重已成为必须重视的现实问题，有必要吸收借鉴国际先进的税收制度、创新完善我国的国际税收规则，通过经济法的适当安排来实现市场主体的负担适度。因此，如何创新并完善境外股息汇回制度将成为中国涉外税制改革的重点问题，这对“一带一路”的可持续发展亦具有重大意义。
为了进一步落实对外开放政策，2020年，习近平总书记亲自谋划、部署、推动海南自由贸易港建设，率先同国际高水平经贸规则接轨，重点聚焦贸易投资自由化与便利化，力求将海南自由贸易港打造成为中国面向太平洋和印度洋的重要开放门户，与中国香港地区、新加坡、迪拜全球三大自由贸易港相对接。中国香港地区实行单一的属地税收管辖权，对来源于中国香港地区境外的所得不征税。新加坡也实行属地征税原则，对来源于境外且收款方不在境内的所得不征收企业所得税，且境外子公司和分支机构汇回境内的股息与营业利润免税。在迪拜自贸区内，纳税人能够直接享受一定期限的企业所得税免税优惠。在境外股息汇回制度的安排上，中国香港地区、新加坡、迪拜三大自由贸易港的制度优势显著。因此，为了推进海南自由贸易港的高水平建设、增强海南自由贸易港的国际税收竞争力，建立一套特殊的税收安排可谓恰逢其时。《海南自由贸易港建设总体方案》明确提出，海南自由贸易港税收制度按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。2020年6月，财政部、国家税务总局发布《财政部 税务总局关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2020〕31号），正式开创了参股豁免税收制度的先河。
一、海南自由贸易港参股豁免税收制度的创新
2020年，海南自由贸易港成为我国参股豁免税收制度的先行试验区，符合以下条件的境外股息允许免征企业所得税：第一，主体条件，纳税主体属于海南自由贸易港鼓励类产业目录中的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业；第二，持股条件，居民企业应当持有境外子公司超过20%的股份；第三，征税条件，被投资国（地区）的企业所得税法定税率不低于5%。
海南自由贸易港在税收领域率先实现了与国际高水平经贸规则的对接。此次海南税收改革改是中国国际税收改革史上的一次重大变革，根本性地改变了中国国际税收征税的原则和基础，将全球税制转变为有限的属地税制，对于增强中国企业的海外竞争力具有跨时代的意义。此次税改也充分体现了海南致力于实现法治化、国际化和便利化营商环境的制度转型和创新。一方面，参股豁免成为海南自由贸易港吸引内地与境外资本的有力举措。在我国范围内，海南自由贸易港率先推行参股豁免，非自由贸易港企业仍适用传统的限额间接抵免法；在全球范围内，海南自由贸易港向国际高水平税收规则看齐，走在了先进国际税收制度的前列。无论内地企业还是境外资本，均可受益于该制度优势以减轻经营负担。因此，于海南自由贸易港而言，参股豁免是汇集境内外资本的重要税收手段。另一方面，参股豁免是海南自由贸易港通往国际化道路的便利税收桥梁。在参股豁免安排下，中国对外投资模式有望实现从“香港模式”转向“海南模式”。如前所述，中国香港地区行使单一属地税收管辖权，对来源于境外的所得不征税。因此，过去我国居民企业出海时通常采取“香港模式”，即通过在中国香港地区设立一个或若干控股子公司来充当对外投资门户，将海外投资利润聚集在中国香港地区的账户，而后进行海外直接再投资，必要时才将利润汇回至境内母公司账户。在这一模式下，中国企业利用中国香港地区境外所得不征税的制度，不就其海外股息进行缴税，且出于必要将利润汇回内地时还可享受内地与中国香港地区之间5% 的预提所得税优惠税率。
现如今，我国企业采用“海南模式”相较于“香港模式”能够享受更为优惠的税收待遇。如图1（略）所示，在“海南模式”下，中国企业通过将设立于中国香港地区的中间控股子公司转移至海南自由贸易港，形成“内地—海南—境外”的投资股权架构。这一模式在保证投资人获得与中国香港地区同等的境外股息不缴税待遇的同时，还能够使纳税人享受中间控股子公司向境内母公司分配股息的免税政策。同时，这种模式还避免了内地税务机关开展境外税务稽查的风险。总而言之，在保留“香港模式”优势的基础上，“海南模式”进一步消除了“香港模式”的劣势，对拟在海外投资的中国企业更具有吸引力，使海南有望成为中国连通世界的新桥梁。
二、参股豁免税收制度的国际经验借鉴
国际税收遵循的目的和宗旨，是消除双重征税和打击逃避税，而我国对境外股息适用限额间接抵免法，尚未实现这一目标和宗旨。与发达国家普遍采用的参股豁免（participation exemption）税收制度相比，我国在消除双重征税和降低企业的税收遵从成本等方面尚未体现出制度竞争优势，这致使我国境外投资企业的发展遭受束缚。参股豁免是指允许纳税人收到的符合条件的股息免予缴税的优惠政策，是一种附条件的免税法。目前，不少国家均已制定参股豁免税收制度，以荷兰和美国为典型代表，意大利、德国等其他欧洲国家亦发展相对成熟。
（一）荷 兰
荷兰是全球较早实行参股豁免税收制度的国家，其在引入商业税时便将该制度纳入税收体系中。根据荷兰1969年颁布的《企业所得税法》第十三条，境内居民企业享受境外股息的免税政策需要同时通过所有权测试（ownership test）与动机测试（motive test）。若无法满足动机要求，如能通过征税测试（subject-to-tax test）或资产测试（asset test）亦可。所有权测试要求境内居民企业应当至少持有境外非居民企业5%的股份。动机测试要求境内居民企业具有积极营业目的，而非简单的消极投资。当境外被投资企业与境内居民企业（纳税人）从事相同商业活动，或者纳税人在集团运营中发挥重要作用，又或者纳税人作为最终控制方主要履行管理或战略制定功能时，纳税人能够顺利通过动机测试。征税测试指境外被投资企业需率先在其居住国缴纳足额的税款，且有效税率超过10%。资产测试对境外被投资企业的资产结构提出要求，当自由证券投资（free portfolio investments）超过50%时将不得享受参股豁免。
（二）美 国
2017 年，美国通过《减税与就业法案》，在第二百四十五条对参股豁免税收制度作出规定，并明确以下三项条件。其一，境内居民企业要求持有境外非居民企业至少10%股份；其二，境内居民企业需要连续持股365天（不含）以上；其三，在来源国享受税收优惠或作为税前列支项目的混合股息（hybrid dividend）不适用参股豁免。此外，已经予以免税的股息也不再允许抵免国内其他税收或适用扣除法。
（三）其他欧洲国家
除了荷兰与美国，不少欧洲国家也积极实行参股豁免税收制度。欧盟于1990年发布《母子公司指令》，2011年经修订后重新印发，要求母公司居住国对境外股息免予征收利润税，除非允许母公司在本期应纳税额中扣除已在境外实际负担的税款。为了适用这一政策，母公司需要通过以下两项测试。其一，持股比例达到10%；其二，连续持股时间超过2年。随后，意大利和德国结合本国国情纷纷对该指令进行了转化适用。意大利允许对居民企业境外股息95%的部分予以免税，但需要满足境外子公司所在国实行非优惠税制且与意大利税负水平相当，并与意大利存在良好情报交换机制的条件。不仅如此，意大利还要求境内居民企业持有境外子公司至少25%的股份，并具有积极商业目的而非纯粹消极投资。相较于意大利，德国则实行100%参股豁免，且适用条件相当宽松，境内居民企业持有境外子公司10%股份即可，同时未设置时间测试，但要求境外股息不得在来源国作为扣除项目。
毋庸置疑，参股豁免能够在促进海外投资中发挥积极作用。当满足规定条件时，纳税人能够享受境外股息的免税政策，居住国放弃行使居民税收管辖权，将两国税率差异产生的税收利益让渡给跨国企业。因此，该制度安排不仅能够保证纳税人在跨境投资活动中得以“轻装上阵”，还将简化烦琐的税务处理流程，扫清跨境资本流通障碍，优化税收营商环境，为投资者“走出去”提供坚强的制度后盾。然而，必须注意到参股豁免的有效实施离不开反避税配套措施。任何一项税收优惠均无法避免遭受滥用，为纳税人创造避税的“可乘之机”，参股豁免制度更是国际避税的“重灾区”。比如，纳税人可以通过在境外设立子公司汇集海外利润，而后将其以股息分配方式汇回国内，以参股豁免代替利润征税。进一步而言，若该境外子公司所在国实行税收优惠，还可能实现双重不征税，纳税人从而获得全球税收利益最大化。显然，这与参股豁免税收制度的设计初衷相悖。任何不当的税收利益都应予以打击。因此，各国在制度设计时，都充分考虑在促进企业境外投资与参股豁免税收制度反滥用之间寻找一种平衡。例如，动机测试与征税测试为不少国家所采用，即要求豁免主体不仅应具备积极的营业目的，还应参与境外子公司的实质经营活动，汇回股息更是需要率先在来源国缴纳充分的税款。又如，持股比例、持股期限同样构成参股豁免的反避税因素。
此外，灵活运用参股豁免能够适应不同的国家发展战略。各国参股豁免税收制度存在差异，主要表现在两方面。其一，限制因素不同。有的国家对持股时间作出要求，有的对持股比例作出最低限制，有的还提出对境外股息进行征税测试。其二，限制程度不同。通常而言，最低持股比例越高，连续持股时间越长；有效税率水平越高，表明限制程度越高。但是，持股比例多少、持股时间长短以及有效税率高低与各国经济发展情况息息相关，且最终依赖于各国政府决策。当某国规定持股比例越低、持股期间越短、征税测试门槛越低时，纳税人越容易享受到这一优惠政策，该国越容易吸引境外资本流入。因此，一国通过调整参股豁免税收制度的适用条件能够灵活适应本国的经济发展战略和对外开放水平。
三、海南自由贸易港参股豁免税收制度的局限性分析
经国际比较并结合海南实际进行分析，海南自由贸易港参股豁免税收制度目前仍存在一些不足，过高的门槛设计将导致税收激励失效，不充分的反避税安排也可能会使得海南自由贸易港沦为新的低税地。具体表现为以下四点。
（一）受益主体范围过窄
目前，仅有高新技术企业、旅游业和现代服务业企业三类纳税人被赋予享受参股豁免的主体资格，受益主体范围过窄。海南自由贸易港鼓励类产业由两部分组成：一是国家现有产业目录中的鼓励类产业，包括《产业结构调整指导目录》和《鼓励外商投资产业目录》；二是海南自由贸易港新增鼓励类产业，包括14大类、143个细分行业。其中，建筑业、制造业等产业企业目前尚不具备受益主体资格。反观其他类型的税收优惠政策，受益主体范围与海南自由贸易港鼓励类产业目录保持高度一致，如符合条件的鼓励类产业均可减按15%缴纳企业所得税，允许一次性扣除固定资产成本的优惠待遇亦对鼓励类产业全面开放。放眼国际，亦几乎没有哪个国家对产业类型进行限制，全行业企业均可享受参股豁免税收制度。
（二）允许豁免股息范围过小
允许免税的直接境外投资股息需要同时满足以下两项条件：其一，该笔股息应当来源于持股比例不低于20%的境外子公司；其二，该笔股息应与境内企业新增海外直接投资部分相对应。然而，与国际水平相比较，这两项条件稍显严苛，导致允许豁免的股息范围过小。一方面，经域外考察，美国与大多数欧盟成员国仅要求最低持股比例为10%，荷兰更是低至5%。在我国对外谈签的税收协定中，允许股息抵免的最低投资比例也多为10%。将最低持股比例设定为20%无疑对纳税人的融资能力和投资需求提出更高要求，不足投资规模的股息将被排除在优惠范围之外。另一方面，国际上允许免税的股息来源也未区分新增投资与存量投资。海南自由贸易港不允许存量投资股息免税的政策不仅是与国际规则的脱轨，还不利于企业的实质降负。绝大多数企业尚不具备持续投资的能力，存量投资在境外投资总额中的占比逐年增长却无法享受免税政策，将导致减轻企业负担、鼓励企业发展的政策目标大打折扣。
（三）征税测试门槛过低
参股豁免税收制度要求纳税人通过征税测试，具体而言是指被投资地区的企业所得税法定税率不得低于5%。究其本质，该征税测试旨在要求境外股息在东道国缴纳足额税款，防止国际双重不征税。然而，海南自由贸易港的征税测试的有效性却有所不足，其制度安排的不充分、不完善可能导致测试失灵，未来被纳税人滥用的可能性较大。首先，被投资地的法定所得税率不等同于实际所得税率。被投资地的法定企业所得税率无法反映股息的真实境外税负，被投资企业可能因从事当地鼓励类产业而被减征甚至免征企业所得税。其次，被投资地的法定企业所得税率的限制程度过低。据统计，除了位于中太平洋的密克罗尼西亚适用3%的法定企业所得税税率，巴哈马、巴林、百慕大、开曼群岛、马恩岛、阿联酋、瓦努阿图不征收企业所得税之外，世界上其他国家（地区）的法定企业所得税税率均高于5%。据统计，除了不征收企业所得税的国家和地区之外，世界上其他国家（地区）的法定企业所得税税率均高于5%。因此，将法定企业所得税率限制门槛设定为5%无法起到实质的约束作用。最后，征税测试缺乏税收情报交换的配套要求。据统计，截至2019年7月，共有106个国家（地区）签署了实施金融账户涉税信息自动交换标准，其中92个国家（地区）已开展相关信息交换，还有部分被投资国家和地区仍游离于金融账户涉税信息自动交换标准之外。海南自由贸易港未对东道国税收透明度作出特别要求，将导致税务机关难以获悉境外股息的实际纳税情况。
（四）持股时间限制缺位
持股时间是反映纳税人真实投资意图的客观要素，通过限制持股时间能够筛选短期投机所得。海南自由贸易港尚未设有该项反避税安排，享受免税待遇的境内企业能够随时抛售境外股份，这无疑为纳税人消极投资及跨境税收筹划提供了便利。此外，国际上大多数国家均未放弃对参股豁免的持股时间限制，短则6个月，长则2年。尽管荷兰不约束纳税人持股时间，但仍然设有严格的动机测试辅以政策实施，要求纳税人具有积极营业目的，而非简单的消极投资。
四、海南自由贸易港参股豁免税收制度的完善
税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用。如何完善参股豁免税收制度，加快推动海南自由贸易港建设，并实现可持续的国际化发展，成为海南自由贸易港需要解决的关键问题。基于前述局限性分析，并借鉴国际先进做法，结合国内其他税收安排和海南实际发展情况，本文提出以下几点完善建议。
（一）进一步扩大受益主体范围，全方位支持海南国际化发展
如前所述，海南自由贸易港仅允许高新技术企业、旅游业和现代服务业企业享受参股豁免税收安排，存在受益主体范围过窄的局限性。为了激发海南经济活力，有必要考虑进一步扩大参股豁免的受益主体范围。从理论和实践上，这一举措将分别带来以下积极影响：一方面，能够在短期内产生相对显著的税收政策效应，为税收政策评估提供基础数据；另一方面，能够扩大税收政策激励范围，有助于减轻市场主体税负，为提高海南自由贸易港的国际定位提供有力保障。尽管国际上尚未对任何产业、企业类型设限，但对于我国而言，鉴于短期财政压力，建议海南首先对包括制造业、建筑业等在内的鼓励类产业企业实现开放，而后逐步考虑将其他产业企业纳入免税范围。
（二）将最低持股要求降低至10%水平，并允许存量投资所得免税
海南自由贸易港参股豁免的适用对象仅限于持股比例20%以上增量投资对应的境外股息。为进一步加强海南国际资本的输出和输入，建议对最低持股比例进行适当降低，并扩大境外股息免税范围，实现与国际高水平税收规则同步。一方面，以美国、德国为典型代表，大部分国家和地区设置10%最低持股比例，并且我国在对外谈签税收协定的股息抵免条款时也常对10%的最低持股比例表示认同。另一方面，存量投资随着时间推移在直接投资总额中占比日益增多，与其对应的境外股息规模日益扩大，新增投资及其对应的境外股息则相对日益减少。因此，为了保证并吸引更多纳税人享受该税收优惠，降低持股比例至10%水平并允许存量投资股息免税之举是明智的，这将有助于促进海南自由贸易港的国际化发展。
（三）提升征税测试门槛至12.5%水平，消除与受控外国公司制度的错配空间
目前，海南自由贸易港参股豁免税收制度的反避税力度不足，提升征税测试门槛并消除与受控外国公司制度的错配空间成为防止参股豁免滥用的重要举措，将能够有效防止纳税人将境外所得滞留在实行优惠税制的国家或地区从而实现双重不征税。受控外国公司制度存在一项重要的税收原则——有效征税原则，要求利润应当被课征企业所得税或相似税收，并且在子公司层面未被免予征收或进行税前列支。一旦境外股息享受东道国的无税或低税率的优惠，而不论子公司是否将利润分配并汇回至母公司所在国，均将可能被视为母公司应税所得。实际上，参股豁免税收制度也体现了有效征税原则，征税测试正是该原则的具体表现。
一般而言，受控外国公司制度主要通过两项标准来反映有效征税原则。其一，受控外国公司的有效税率水平；其二，受控外国公司所在国的法定所得税率水平以及国家间税收合作与协助是否充分。我国适用第一项标准，设立在实际税负低于12.5%国家或地区的境外控股公司可能构成受控外国公司。海南自由贸易港参股豁免税收制度通过借鉴12.5%的税率安排来设置征税测试，不仅能够实现与受控外国公司制度的形式一致，而且能够保证两项税收制度间的内在逻辑一致。
根据我国税法，当由我国股东控制的境外子公司在被投资地的实际税负低于12.5%时，尽管该公司不向我国境内股东作出利润分配，其仍将可能被认定为受控外国公司，被我国税务机关视为利润已作出分配，从而在我国负有纳税义务。然而，当允许这笔境外股息免税时，跨国纳税人则可通过利润分配的方式，实现居住国和来源国双重不征税，导致受控外国公司制度被架空。鉴于海南自由贸易港将参股豁免的征税测试门槛设置为5%，我国的受控外国公司制度在企业所得税率位于5%～12.5%区间的被投资国家或地区将失效。为了消除因受控外国公司制度与参股豁免税收制度错配产生的避税空间，保持两项税收制度的内在一致，建议海南自由贸易港将其参股豁免的征税测试门槛由5%提升至12.5%，即要求“被投资地区企业所得税法定税率不低于12.5%”。
（四）增加连续持股12个月的时间要求，实现与国内股息免税安排的配合
建议增加连续持股12个月的时间要求，这不仅能够有效矫正纳税人的经济行为，还将有效保障国家税收利益的实现。目前，各国对持股期间限制不一，且属于国内税收立法范畴，我国税制体系中同样存在类似的相关规定。根据《企业所得税实施条例》第八十三条，连续持有居民企业公开发行并上市流通的股票不足12个月取得的投资收益不属于免税收入。海南自由贸易港可以借鉴这一“12个月”的制度规定，以有效避免纳税人滥用参股豁免，同时还将促进纳税人适应新的税收制度，并有利于资本输出中性的实现，为我国境外投资企业消除后顾之忧。
五、结 语
制度优势是一个国家最大的优势，制度竞争是国家间的根本竞争。参股豁免税收制度作为一项先进的税收制度，可以彻底消除双重征税，不仅能在激发投资者海外投资的积极性、促进跨境资本流通方面发挥积极作用，还能够降低税收征管成本，优化国内税收营商环境，增强国家税收竞争力。参股豁免税收制度早已在发达国家间流行，然而我国仍主要适用传统的限额间接抵免法。与发达国家相比，我国在境外股息汇回方面欠缺税收制度上的优越性和竞争力。为进一步凸显我国在税收竞争中的优势，我国未来有必要以海南自由贸易港为鉴，将海南先行先试的经验在全国范围内推广。与此同时，未来全国人大通过授权，可以赋予海南更多地方税收立法权，充分发挥税收对经济的宏观调控职能，帮助海南灵活运用税收工具，进行制度创新和优化，赋能海南经济高质量发展，在“双循环”新发展格局下将海南打造成为具有国际税收竞争力的投资高地、发展高地和开放高地。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第12期。）
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