筑牢税收安全屏障 为经济安全保驾护航
作者：
储德银（安徽财经大学财政与公共管理学院）
党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，必须统筹发展和安全，全面深化改革开放，协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽。在迈向第二个百年奋斗目标的新征程中，应立足新发展阶段，贯彻新发展理念，审慎看待我国税收安全面临的诸多挑战，统筹税收发展和税收安全，深化税制改革，推动我国经济社会发展不断取得新成就。
党的十九届六中全会立足新发展阶段，进一步强调要“统筹发展与安全”，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。这不仅是对经济现实的深刻思考，更是与构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局理论的一脉相承和彼此呼应，进一步阐释新发展格局的核心要义就在于“统筹发展和安全”。发展是解决我国一切问题的基础和关键，它不单单是指经济总量的增长和经济规模的扩大，更是人们对美好生活向往的落实，融合了物质文明和精神文明的统一；安全也不仅仅是国家政治地位的安全和社会稳定，而是以国家安全为前提，以经济安全为依托，实现高质量发展与高水平安全的良性互动，为提高国家治理水平和综合国力保驾护航。
经济安全是国家安全体系的重要组成部分，包含产业链安全、供应链安全、粮食安全、金融安全、财政安全、税收安全等各方面，而在这些安全之中，财政安全被视为最基础的安全。财政安全不仅承担经济安全的支撑和保障作用，也是各类风险转移和聚集地，是经济安全的最后一道防线。税收是财政管理的重要手段，税收安全是财政安全的基础，只有税收安全，其他方面的安全才能有强大的财力保证。因此，在统筹经济发展和安全时，要将税收安全放在突出位置，以税收安全牵引和推动经济安全，以科学的财税体制和不断优化的税制结构迎接各类风险与挑战。由此，我们必须审慎看待我国税收实践中不断产生和深化的各种风险。
一是分税制改革以来中央和地方政府间非对称分权的治理格局，不利于调动中央和地方多个层面的积极性。以财权上收、事权下解为特征的非对称分权结构依靠自上而下的纵向激励，虽然加强了中央政府对地方政府的控制力，并通过规范地方政府行为实现平衡经济发展和社会需要的有效治理，但由于制度设计的局限性，未能同步推进政府间收入和职责的垂直分工，导致地方财政倍感压力，尤其是营改增全面实施后，地方主体税种的缺失不仅进一步加剧了纵向失衡程度，也导致地方政府公共支出结构扭曲、非规范土地出让行为和隐匿地方债务等问题。同时，地区间资源禀赋和经济基础迥然各异使税源争夺成为地方政府展开税收竞争的重要动机，导致地区间发展不充分不平衡问题日益突出。
二是税制改革的整体性、系统性和科学性不强，且价值目标引领不够明确。虽然不断提高直接税比重业已成为优化我国税制结构方向的一种共识，但在与经济快速增长相适应的收入导向型税制下，强调效率优先的货物和劳务税在我国税收总收入中长期占据主导地位，税收制度设计未能较好体现与贯彻新发展理念。所得税作为我国直接税中最为重要的税类，税制设计的公平性和合理性相对不足，需要专门强化与充分发挥企业所得税和个人所得税等对企业技术创新活动和高科技人才的多方支持，并通过税负公平分配与税收优惠政策科学设计激发和增强不同市场主体活力；另外，财产税、房地产税、遗产税和赠与税等税种作用相对缺失，导致税收调节或调控效果发挥未达预期，难以从税制改革的整体性与系统性层面兼顾效率与公平等多元价值目标的实现。
三是在促进公平收入分配方面，税收作为再分配环节最为重要的调节机制之一，仍未真正发挥维护社会公平正义、促进共同富裕的职能。共同富裕不仅是社会主义的本质要求，也是人民对美好生活的向往。当前，我国税制结构仍然是以流转税为主，而流转税易转嫁的特性导致税收负担呈现累退性，中低收入群体反而承担更多的流转税税负。与此同时，中低收入群体的收入渠道单一、主要来自工资薪金，而高收入人群的收入来源渠道广泛、避税手段多样，对资本和财产的管控力度不足极大影响着税收对贫富差距的调控作用，也成为影响税收安全的隐患之一。
四是新经济的迅猛发展使税收征管改革难度加大。数字化的迅猛发展，不仅改变了人们的日常生活方式，更对经济社会产生了颠覆性影响。依托大数据的税收智慧化征管显著提高了征管能力和征税效率，但电商直播、文化娱乐等新型商业形态模糊了行业边界以及生产者、消费者边界，容易产生偷税逃税行为，对我国税收安全造成不利影响。类似海南自由贸易港的新型开放型经济模式，在高质量对外开放的同时也在识别纳税主体、纳税行为上对税收征管提出了新的要求和更多挑战。这不仅需要针对新的经济形态重新定义税收要素，并展开追踪、记录和保存，还需要以数字化、智能化武装税收征管系统，以应对经济发展过程中不断涌现和革新的经济形式。
税收安全作为整个国家安全的一个重要组成部分，不仅是一个经济范畴，更是一个国家治理范畴。面对新冠肺炎疫情冲击下复杂多变的国内外新形势、新变化和实现高质量发展这一新目标、新要求，如何筑牢税收安全屏障是我国税务部门在新发展阶段面临的重要战略课题。深化税制改革不仅有利于推进税收治理体系和治理能力现代化，还可以进一步通过提升国家税收安全保障能力，为促进经济发展与安全提供坚强保障和制度基石。因此，新发展阶段为确保税收安全，需要立足高起点，胸怀大格局，将全面深化税制改革作为保障与构筑税收安全之基的实现路径与有效抓手，从现代税收文明出发加快推进现代税收制度确立，充分尊重市场在资源配置中的决定性作用，推动和协调微观主体的经济活动，最大限度将现代税收制度优势转化为现代税收治理效能，通过筑牢税收安全屏障为促进我国经济发展和安全保驾护航。
一是以深化税制改革为出发点，加快构建权责清晰、财力协调、区域均衡的新型中央和地方政府间财政关系。现代国家治理是政府和社会成员基于正式和非正式制度，通过协商互动进行的一种合作管理。新发展阶段推动经济高质量发展需要构建激励相容的新型中央和地方政府间财政关系，充分调动中央和地方多个层级的积极性，这就需要不断优化与完善政府间税收收入分配结构。一方面，因共享税在我国税收收入中所占比重较高，可适度将分享比例向地方政府倾斜，充盈地方财政自主收入，减少地方政府对转移支付、土地出让金、地方债务融资等其他收入的依赖，为其更好履职尽责提供资金保障。另一方面，建立以消费税为主、财产税为辅的地方税收体系。扩大消费税税基，将原本在生产环节征收的消费税后移到批发、零售环节征收，这样既能有效避免因市场分割和地方保护主义造成的税源背离，又能契合以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。逐步试点和推广房地产税改革，在不损害经济基本面的前提下不断深化改革完善，推动税制结构向以直接税为主转变。
二是全面提升税制改革的系统性、整体性与协调性，多税种联动促进经济高质量发展。新发展阶段税制改革必需以新发展理念为引领，高度重视改革方案的顶层规划和科学设计，通过税类与税种间的协调搭配分步推进，使我国税制由收入导向型转向发展导向型。一方面，进一步完善增值税制度，通过消费税征税环节后移改革和调整增值税等共享税种分成比例不断充实地方政府收入。另一方面，充分发挥所得税和财产税等多税类的调控功能，积极鼓励企业通过科技创新为社会进步发展提供不竭动力；通过扩大个人所得税综合所得征收范围、加大对高收入人群的税收调节，通过加快推进房地产税改革试点、促进房地产市场平稳健康运行，统筹考量开征遗产税和赠与税等，为实现经济高质量发展守住税收安全底线。
三是优化税制结构不断促进社会公平正义，推动实现共同富裕。财富积累是实现共同富裕的基础，税收调节是实现共同富裕的重要手段，税收制度需要在促进财富创造的同时做好“分蛋糕”的工作。一方面，以个人所得税为例，需要逐步提升个人所得税在税收收入中的比重；扩大综合征收范围，将游离在外的资本所得纳入，提高高收入人群的边际税率；完善专项附加扣除政策，给予地方政府一定的税收征管权限，允许地方政府根据城市规模、发展程度和物价水准调整养老、医疗、子女教育以及住房等专项附加扣除标准；加强对电商、直播、文化娱乐等从业人员的个人所得税征管，防止新经济形态的税源流失。另一方面，以财产税为重要研究方向。鉴于我国经济发展自改革开放以来业已形成一部分人先富起来的现实特征，为实现先富带动后富，就需要加强对存量财富的征税。以房地产税为例，应构建全国联通的房产信息系统，对人均基本生活面积免税，超额部分实行面积和价值混合计征，同时加大房产供应改变房地产市场供需关系，防止存量税负转嫁给租房者；尝试对低收入群体实行价格补贴或税收返还，让所有民众共享发展成果。
四是应对经济发展新变化与新形态，不断提高税收征管能力。为维护经济税收秩序和国家税收安全，税务部门应充分发挥税务稽查“外查偷逃骗税、内促税收征管”的利剑作用，规范和整顿税收秩序，定期摸排企业情况，研判纳税人风险指数，对偷逃骗税等违法行为重拳打击，维护人民群众合法利益。深化税务领域“放管服”改革，推进多项税费合并申报，精简涉税证明和附加资料，线上线下同步办税，提升税务行政效能和服务质量，优化税收营商环境。积极应对新型经济形态，借助大数据和区块链技术构建税务信息数据库，完善税收征管平台，加快对数字经济的研究，严防新形势下的偷逃骗税，维护公平正义。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第1期。）
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