数字经济下的数据要素治理与数字税收改革——基于“信用价值集聚生产”创新经济理论的初步探讨

作者：

曹明星（中央财经大学国际税务研究中心）

数字经济是继农业经济、工业经济之后的新经济形态。数字经济以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，其发展速度快、辐射范围广、影响程度深，正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。当前，我国已经成为全球数字经济第二大经济体，党和国家高度重视数字经济发展，对发展数字经济形成系统部署，数字经济顶层战略规划体系渐趋完备，可以说，我国数字经济发展正形成较强的政策制度优势。中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）从数据要素的产权确立、市场交易、收益分配、安全监管与协同治理等各方面对数据要素治理问题提出系统化建议。笔者认为，数字经济的健康发展与科学治理，只有在百年变局的总体历史背景下，结合革命性经济理论创新，才能得到更为深刻和完整的阐释与建构，而作为国家与国际财富分割利器的税收制度，也只有在此基础上推动更为系统、合理的改革，才能实现数字经济在全球范围内的规范发展、深化应用与普惠共享。

一、数字经济：一种新的经济形态及其确立

在当前的市场经济体系下，数字经济的快速发展正在影响和主导全球经济。在此背景下，数字经济对生产方式和经济形态构成的革命性转化，必须在全面的经济理论创新的基础上，结合当下的经济特点进行深刻剖析，才能准确把握其规律，并凭此作出科学的治理规划和制度建构。

一般认为，作为经济学概念的数字经济，是一种基于数字技术快速发展和广泛应用衍生出的新经济，正在引发整体性深刻的经济社会变革。而从本质上判断，数字经济之所以与农耕时代的农业经济以及工业时代的工业经济大有不同，是因为它是一种基于信用价值集聚生产的经济形态。基于多维多层交易结构与垄断主体进行主体性和整体性信用价值的集聚生产，是数字经济有别于往的最基本特征（蔡定创 等，2020）。

（一）数字经济是一种信用价值经济形态

作为一部有待广泛讨论和深入挖掘的经济理论创新著作，《信用价值论》（蔡定创 等，2020）的重大创新发现之一，是在马克思《资本论》对资本生产一般过程的理论基础上，发现了资本生产的信用价值生产规律，力图揭示资本生产第二个阶段（资本生产的信用价值生产主导实体价值生产的阶段）的价值生产过程与运行规律。该著作从货币的信用化讨论开始，剖析了现代货币是具有价值尺度与交换媒介两重属性的，而不是像传统经济理论中货币只有交换媒介这一重属性，解构了信用货币体系下的证券市场与财税金融体系的信用价值生产过程，是如何跨时空地实现物化劳动、活劳动和未来劳动的价值整合与交换，从而在马克思《资本论》对实体经济实体价值生产过程中揭示了劳动与资本分配上的不平衡这一基本矛盾的基础上，揭示信用价值生产过程的基本矛盾为投资货币与消费货币的分配比率上的不平衡。这也是当前全球经济包括数字经济发展的现状与困境所在。

在数字经济下，数据要素凸显了其商品属性和金融属性的二分属性特征。通过数据商品交易市场和数据金融交易市场的多层次数据交易体系，数据要素完成价值化和金融化过程。数据要素价值化是推动数据释放红利、实现数据对数字经济乘数效应的重要进程；在数据要素价值实现“资源化、资产化、资本化”框架下，数据要素逐渐在商品属性上衍生出金融属性，使得数据要素以金融属性参与金融领域的经济活动并不断深化。如何进一步发挥数据要素价值化、金融化的特质，开拓出多层次、多渠道数据要素与金融发展路径成为当前实践焦点也是信用价值理论的重点话题（金骋路 等，2022）。

（二）数字经济是一种集聚生产经济形态

《信用价值论》的第二大发现是“集聚生产”这一具有共产主义性质的社会生产力，从生产方式的角度上揭示社会主义与社会主义高级阶段——共产主义的价值生产过程的特征，解释现代中国经济崛起的秘密并前瞻当前经济社会制度改革的着力方向。该著作发现“集聚生产”是一种在“分工生产”基础上的高级生产力组织方式，是财富和价值创造的另一个重大来源。类似于“分工生产”产生的裂变效应，“集聚生产”产生巨大的聚变效应；“分工生产”的自发价值交换主要形成市场价格和一部分非资本性价值，而基于市场平台或政府平台自觉组织的“集聚生产”则能够产生更多的低价格高价值和非资本价值，不断扩展人们的财富和效用总量。

就数字经济而言，其兴起的基础是二十世纪八十年代以来的工业经济生产相对过剩，尤其是随着我国为代表的新型工业化国家的崛起，世界经济开始进入总体资本的边际利润率逐渐下降趋势，从而形成全球范围内更深层次的生产相对过剩。由此，数字经济在本质上是一种以“联接性”为特征的聚合式生产方式。由于生产的相对过剩，为了实现工业生产的交换价值，无论产业数字化还是数字产业化都具有很强的历史性动力，去努力通过信息网络发现和联结更多的使用者和消费者。也因为如此，数字经济的特点就表现在：基于政府和数字平台的主体性、整体性、主动性组织和整合，能够更大范围和更深程度地调动生产和生活中的有效需求，从而形成有效消费开始主导经济发展的新局面，经济发展成果越来越向全社会普及和渗透。

二、数据要素治理：一种新的生产要素及其运行

信用价值集聚生产理论一方面通过信用价值从客观方面发现创新性集中，另一方面通过集聚生产从主观方面凸显整体性创造，理论的逐渐深化和日渐普及正在对经济治理的理念与机制提出重大挑战。然而，当下的全球经济治理仍然沿用的是基于自由市场主义经济理论的治理方式，这自然会导致经济社会发展走入全面困境。在数字经济背景下，我们必须对传统经济理论作出大胆反思，在数据要素治理相关经济制度的所有、所用与所得等环节进行全链条创新，才能解决经济权利的结构性和整体性失衡问题，推动经济走上科学健康发展之道。

数据作为新型生产要素，具有不同于传统生产要素的特征：一是具有潜在价值的数据与产品的生产过程相结合，参与产品的价值创造，实现数据资产化；二是数据产品经过市场的流通，实现数据的价值，从而实现数据商品化；三是将商品化的数据应用到多场景中，实现数据价值增值（倍增），最终实现数据资本化。因此，“数据资源—数据资产（产品）—数据商品—数据资本”的数据形态演进过程，与“潜在价值—价值创造—价值实现—价值增值（倍增）”的价值形态演进过程具有协同性，数据经济机制运行过程本身就是数据形态演进过程与价值形态演进过程的动态结合（李海舰 等，2021）。《意见》强调，要基于数据要素的经济运行机制进行产权确立、市场交易、收益分配、安全监管与协同治理，既超越了上述诸过程的规制范围，又与其在核心逻辑上具有根本一致性。

（一）数据要素的所有权构造

《意见》指出，要建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度。数据要素的特征可主要概括为虚拟替代性、多元共享性、跨界融合性、智能即时性，数据要素的价值释放受制于产权归属。为此，需要基于数据要素的特征、价值提出新的数据要素分类。如果从“数据谁持有”与“数据谁生成”两个维度，可以将数据要素划分为政府和企业作为数据持有者所管理的四类数据：自有数据、用户个人信息、用户数字痕迹、衍生数据。再结合人格权和财产权视角，基于用户授权与加工创造的原则，可以生成四类数据要素的产权归属及其治理原则。其中：政府和企业持有的自身数据与衍生数据应归二者所有，采取财产权保护路径；用户个人信息应归用户所有，建立人格权保护路径；用户数字痕迹采取共有产权方式，实施政府与个人共有、企业与个人共有的方式，在保护个人隐私底线原则的基础上开发利用数字痕迹（严宇 等，2022）。

数据要素的所有权构造需要注意以下两方面内容。一是要以政务数据公开为导向激活数据要素市场。要打破制度性数据孤岛，改变公共数据的“行政部门所有制”，建立互联共享的公共数据应用系统（杨飞虎，2022），实现政府宏观信用价值在数字经济循环中的全面融入。二是数字经济可以说是建立在完整的工业经济基础之上的，大数据技术集成消费者群体的信用价值和政府信用价值，以及复杂系统中形成的许多非资本性信用价值。这是数字平台企业拥有远高于其自身价值的市场价值的根源所在，也是未来数据要素治理理论研究和政策制定如何不断科学界定相应财产权利的重点难点课题。

（二）数据要素的所用权安排

《意见》指出，要建立合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，建设规范的数据交易市场。数字经济下界定不同类型数据的产权归属，规范数据要素的流通和交易，促进数据要素共享流通、释放价值，是数据要素治理的核心（李标 等，2022）。无数个体的原始数据，都需要经过数字平台运用智能算法的技术过程和政府实施政策安排的制度过程，最终形成能够全面用于信用价值生产并使社会广泛受益的“大数据”。在这个过程中，数字平台在事实上使用着数据要素，并进行数据收集、存储、处理、分析、应用等基础性使用，因而具有核心使用者的角色。同时，数字平台又与个体原始数据资源所有者、工业和数字产品生产者、数据产品消费者和使用者、宏观经济管理者发生各种复杂的经济关系，需要不断深入理清和规范。

在数字经济的信用价值集聚生产机制中，一个突出的特点是：经济交易框架具有多维多层交易结构。以大型数字平台为典型代表。大型数字平台位于中观经济组织层面，下接作为微观经济组织的个人和传统企业，上承宏观经济组织的政府。随着数字平台的扩张，其越来越具有宏观经济组织的属性和职能，即数字平台呈现公共化和政府化（赵燕菁，2021）。这一特征是区分其与其他经济相关方的财产权利时需要关注的核心问题。在数据要素的所用权安排层面，尤其要解决好个人隐私与总体效率、平台垄断与市场竞争、平台自由与国家安全几对矛盾中的所用权配置问题。一是要在加强个人隐私与权益保护的同时，在“知情同意”和“合理目的”原则下妥善安排数字平台的数据自由使用权。如果像欧盟那样过于强调原始数据的所有权与隐私权，极有可能会减缓数字经济的发展与效用普及，降低数字平台作为“准政府”组织的价值。二是要协调平台经济中各类组织形式之间错综复杂的竞争关系。数字平台具有天然的垄断倾向，需要法律规制，但是数字平台都是“准政府”核心资产，有利于国家经济和整个社会的效用增加，反垄断不能以牺牲数字平台效率和发展为代价，反垄断不是反对数字平台的水平整合，而是要反对其垂直整合形成的不正当竞争行为。三是要避免数字平台自由经营过程中的交易权滥用，包括数据要素出让危害国家经济安全和数字产品交易违反国家跨境经济规范等。由此，数据要素的所用权安排，需要反垄断法、国家安全法等的综合规范，这也是《意见》要求把安全贯穿数据治理全过程，守住安全底线的根本要义所在。

（三）数据要素的所得权配置

《意见》指出，要完善数据要素市场化配置机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。

在数字经济时代，如何实现高质量可持续发展，完善收入分配机制推进共同富裕，是数据要素治理所得权配置的最终目的。由此，需要逐步确立数据要素所有权主导下数据要素参与收入分配的典型模式：在数字劳动者占有模式下，劳动者根据数字劳动贡献共同分享数据要素收益；在数字投资者占有模式下，数字投资者享有数据要素收益索取权和分配权；在数字劳动者和投资者共享模式下，数字劳动者将根据数字劳动的质量和实际贡献与投资者分享收益；在数据要素的所有权和使用权分离模式下，数字劳动者获得劳动报酬，数字经营者获得经营绩效，数字投资者则获得剩余收益，收入分配份额取决于契约和经营绩效（杨飞虎，2022）。

数据要素的所得权配置需要注意的是：数字经济时代，消费主导的经济循环结构，为需求方的价值贡献和收益分享提供了正当性基础与公平性机会，将有力回应马克思主义分配理论，有利于经济可持续发展；同时，社会化大生产过程的重释，将不断拓展政府的职能与角色认知，重新证明生产性政府的经济贡献，为政府参与交易、行使分配请求权提供合理性和科学化支撑。这些认知都有赖于对类似信用价值集聚生产的创新经济理论的深入理解。只有以此为基础进行更加完善的政策设计和规则建构，才能展现数字经济治理对当代经济的贡献。

除此之外，还必须注意的是：数字经济作为信用价值集聚生产的新型经济形态，是一种基础设施成本极高的规模经济，数据资源转化为数据要素需要新型数据基础设施的支撑。为此，需要构建可持续的数据基础设施建设资金投入支持机制。一种更加创新有效的做法是，政府通过PPP代表公众参与互联网公司的投资，代表公众持有数据资源部分的利益。这种以政府资金为先导，撬动民间资本投入数据基础设施建设，构建公私合作的、可持续的资金投入支持机制，有利于从所有权层面开始塑造公有的财产权利结构，也有利于数据要素应用中集合更多的参与者共识，是数据要素价值市场化实现并参与收入分配的关键（杨飞虎，2022）。

三、数字税收改革：一种新的制度体系及其调适——以所得税为中心

数字经济作为一种新的经济形态，对生产方式的重塑和经济治理的变革提出重大挑战。税收制度是国家治理和全球治理的关键枢纽。当前的数字税收改革，不能延续自由市场主义的税收狭义化发展路径，也不能陷入基于纯粹利己主义竞争逻辑的税收脱嵌化改革思路，而是更需注意实现工业经济与数字经济的耦合、数字生产与数字消费的平衡以及数字税收与经济发展的协调，才能理顺数字经济、数据要素、数字税收三者之间的内在逻辑，助力解决数字经济发展的不规范、不平衡与不充分问题，从而最终实现数字经济在各国乃至全球范围内的规范发展、深化应用与普惠共享。

（一）工业经济与数字经济相耦合中的税制统一

数字税收改革首先要解决的是新经济下的税基侵蚀问题以保障税收安全，同时也要着眼于恢复数字企业与非数字企业的税负平衡，以维持公平竞争的税收环境。其实，在数字税收改革之前，税基侵蚀问题已经比较严重，国际社会正在作出系统性努力。国际金融危机之后，陷入全球经济循环困境的各国财政问题凸显，由于触及政府生存红线，各国得以觉醒。为此，首次全球范围内的深度合作达成。经济合作与发展组织（OECD）设计了全球反避税行动计划，以应对跨国企业滥用无形资产和避税地进行的泛化激进避税。数字经济下，基于无形资产的应用、无实体存在的经营、无直接对价的交换的新型商业模式，跨期跨境信用价值集聚生产将更快更多地积累收入分配的不公平，也给全球税收治理带来更为严峻的挑战；传统国际税收机制仰赖的常设机构概念和独立交易原则几乎无法适用，税基侵蚀和利润转移现象更为严重。也正是因为此，在OECD最新发布的“支柱二”的设计中，无论居民国还是来源国，都配备了基本反避税规则和配套规则，全球反避税机制更加完整、有效。

然而，目前国际上的数字税收改革存在突出的规则“一刀切”问题。形式完整的统一规则，可能会忽视落后地区和创新行业基于增进发展目的产生的对自主性、灵活性规则的需求，导致压制和否定有利于启动增长和促进创新的税收优惠制度的产生和适用。为此，有必要全面重新评价税收优惠的正当性，完善“支柱二”的排除规则，重新认识长期以来极力坚持的所谓的“有害税收竞争”问题，以谋求税收的形式公平权与经济的实质发展权之间的平衡，实现国际税收和世界经济的真正公平发展（曹明星，2021）。

（二）数字生产与数字消费相平衡中的税制公平

数字税收改革其次要解决的是新经济下供需两端的税基错配问题以保障税收公平。这需要着眼于税收管辖权在不同辖区间的协调，基于目的地征税（流转税）和来源地征税（所得税）规则的平衡性协调，以保障生产者和消费者税负公平、纳税地与服务受益地一致。空间上的税制平衡改革，有助于解决数字经济加剧财富和税负配置的失衡问题，可以算是数字税收改革对百年变局下经济社会秩序重构作出的深层探索、局部创新之处。

应当说，目前全球经济发展遭遇重大困境，本质在于马克思指出的劳动与资本的分配矛盾，在数字经济下更是演变为投资货币与消费货币的分配比率失衡问题。传统经济机制下，资本化的优势要素对剩余利润的垄断性分配权，否定了宏观经济管理者的正当权益，也弱化了消费者/使用者的应有权益，矛盾的长期积累只能导致经济社会发展的结构性和整体性不平衡，乃至导致危机爆发。在此意义上，基于信用价值集聚生产的理论创新，数字税收改革必须进行理念更新，破除“征税是掏私人腰包”的陈旧错误认知，为生产性政府正名以保障其应有的税收权益。同时，要有效弥合生产与消费界限，纠正“利润由供给方单方创造”的狭隘偏见，将其统一为政府价值贡献的消耗者、跨境交易交换价值利润形成的共同贡献者，还原消费者/使用者的正常利润和对于各自政府的税基份额。

对于上述问题，国际社会在数字税收改革领域正在进行革命性尝试。从信用价值集聚生产的理论视角看，一些国家的数字税收政策与OECD数字税收改革方案提出的市场国征税权，第一次直面生产与消费的税基错配问题。市场国征税权的确立实际上是一种正当秩序的回归，适用于所有跨境交易。如此一来，跨境交易的国际税收管辖权总体得以平衡；消费者/使用者的利润分享和税收贡献得以明确，市场国政府的税收权益得以保障，数字经济的征税权改革也以此原理和原则得以重塑。这一改革点可以看作是数字税收改革对国际秩序变革作出的富含特色、主动作为的积极步骤。

但是，目前国际上的数字税收改革存在明显的规则“选择性”问题。在“支柱一”的设计中，“市场国”概念的形成和市场国征税权的确立，是OECD对国际税收规则进行自我革命的产物，但是欧盟基于既得利益和美国的压力，在反抗美国数字霸权的同时，又向美国妥协，通过“金额B”对“金额A”的偷梁换柱和暗度陈仓，大大缩减了新征税权的适用范围而变相加大了传统低端产业的实际税负。而且，依据“双支柱”，大部分增长的税收收入将流向中高收入市场管辖区，这将加剧发达国家与发展中国家的分配不公平，这种选择性处理，是对发达国家产业链和价值链既有利益的保护，改革由此可能会最终沦为一种“贵族政变”工具。

（三）税收收入与经济发展相协调中的税制进化

数字税收改革最后还要解决新经济下的税收脱嵌以保障与经济发展相协调。此处是着眼于时间维度，谋求更为全面深化的税收改革，使得制度设计能够最有效地贴近具有革命性创新意义的数字经济形态，克服税收发展和制度建构自我游离，从根本上推动经济社会发展。

以此观察当前的数字税收改革，虽然正在通过形式层面的税制统一，将数字经济纳入征税范围；通过实质层面的税制平衡，创造性地在数字生产与数字消费之间实现税负公平；但是，其总体改革理念与规则设计仍然沿用的是工业经济时代的制度，在深层次的经济理性方面无法与数字经济实现全面兼容。有鉴于此，税收需要从税制结构、税负结构乃至税制形式各个方面完成制度进化，才能匹配新型经济形态的未来发展。

数字经济下的税制进化的含义是，新的税制结构、税负结构乃至税制形式都要全面系统地匹配数字经济的发展及其与传统经济的融合，既要体现税收制度与经济制度的公平统一性，又要有益于其效率性，还要保持必要的灵活变通性。数字经济的蓬勃发展催生了税制进化的四股驱动力量——边际收益递增、数据赋值、共同市场和信息门槛。税收制度必须与时俱进以系统提高适应力和修复力。就大型税种而言，终端消费税、风险分担型所得税、现金流量税将占据最大优势。在税制和税负结构层面，间接税中增值税因为抵扣“知识进项”通常很难具有抵触创新的倾向，而消费税的终端税负特征具有税收管辖权区位中性从而也更能保证“创新中性”，风险分担型所得税则有利于政府扮演企业“创新伙伴”的角色；在税制形式层面，一种创新的简单统一的现金流量税，能够保证在传统经济与数字经济间的完全中性，并因为数字技术降低信息门槛而具有实施优势，为社会各界广泛接纳并付诸实施的紧迫性正在逐渐增强。

此外，在信用价值集聚生产机制下，也许可以尝试设计一种基于税收政策的创新PPP机制，实现共有、共商、共建、共享，充分扶持和释放数字经济的社会价值。其基本逻辑是：信用价值社会化大生产的经济循环过程中，政府凭借其消极职能的环境价值贡献和积极职能的经济建设参与，享有与市场主体同样的成本补偿与剩余分享的分配请求权。在数字经济语境下，关于政府的这种税收权利正在形成更加明确的学理认知和社会共识。然而，在发展初期，数字经济的高成本和高风险特征又需要政府和社会在一定程度上共担成本和风险，以扶持数字产业的健康快速成长，这便需要在短期税收利益与长远经济效率之间作出动态权衡。一种创新的解决办法是：在依照税收法定和公平原则按照权责发生制计提税收的同时，将当期税收收益计入数字平台的国家税收股权投入，此时注重的是国家股份所有权的实现与不断增加，并不急于行使过多的日常经营管理权，只需参照类似于发达国家“黄金股”的成熟做法，以集合的一份股权实现对数字平台发展的有效监管，并分阶段逐渐强化数字平台的公共性和“准政府”角色，最终实现政府与市场利益的协同共进。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第11期。）

欢迎按以下格式引用：

曹明星.数字经济下的数据要素治理与数字税收改革：基于“信用价值集聚生产”创新经济理论的初步探讨[J].税务研究，2022（11）：36-42.

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