国家现代化与税收法治的完善

作者：

张守文（北京大学法学院）

党的二十大报告明确提出，要“全面推进国家各方面工作法治化”。国家现代化需要依托于国家治理的现代化。为此，应持续推进全面依法治国，加强各个领域的法治建设。由于财政是国家治理的基础和重要支柱，而税收是财政收入最主要的来源，并影响经济、政治、文化、社会等诸多领域，因此，税收法治的完善对于国家治理现代化和全面现代化尤为重要。

经过多年努力，目前“全面依法治国总体格局基本形成”，税收法治建设也取得了长足进步，有助于为现代化国家建设提供有力保障。基于国家现代化与税收法治完善之间的交互影响，一方面，应立足于国家现代化的总体目标，明确完善税收法治的具体目标、方向和重点领域，另一方面，为加强对国家现代化的税收法治保障，还需要明晰完善税收法治的具体路径。因此，有必要在推进国家现代化的背景下，思考和探讨税收法治完善的如下重要问题。

一、国家现代化与税收法治完善的目标

党的二十大报告指出，党的中心任务是“团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。据此，税收法治的完善亦应围绕国家现代化的目标展开。

党的二十大报告对中国式现代化的内涵和外延给予了明确规定，即“既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。第一，它是“人口规模巨大的现代化”。在“十四亿多人口整体迈进现代化社会”的过程中，需要政府积极推进税制改革和税收立法，及时有效地提供公共物品，由此会影响税收法治具体目标的确立。第二，它是“全体人民共同富裕的现代化”。为此，应“着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化”，充分发挥税收法治在保障税收公平、实现分配正义、促进共同富裕方面的重要作用，这是完善税收法治的重要目标。第三，它是“人与自然和谐共生的现代化”。为此，在税制改革和税收法治建设方面，必须充分考虑保护自然和生态环境，实现永续发展，这同样是完善税收法治的重要目标。可见，在推进国家现代化的大背景下，应基于中国式现代化的总体目标，确立完善税收法治的具体目标，这样才能使税收法治更好地保障国家现代化的实现。

强调税收法治完善与国家现代化在目标上的一致性，也是历史经验的总结。例如：我国在1954年、1964年的全国人民代表大会上，曾分别提出不尽相同的“四个现代化”的目标；在改革开放之初，我国提出了“四化”的量化目标，并在2012年提出推进“新四化”；在新的历史时期，我国确立了更高标准的中国式现代化目标。在不同时期，现代化的内涵和标准在发生变化，国家法治建设的水平在不断提高，法治对现代化的保障作用也在不断增强。基于国家现代化程度的提升及其对法治建设提出的更高要求，只有不断完善法治，才能为全面实现国家现代化提供更有力的保障。从国家治理现代化的角度看，法治现代化也是国家现代化的重要组成部分，因此，应强调它们在总体目标上的一致性。

自改革开放特别是实行市场经济体制以来，随着经济体制改革的不断深化和法治建设的日益完善，与经济和法治密切相关的税收法治建设取得了长足进步。经过多次税制改革，税收法治的现代化水平不断提升，有力地保障和促进了经济社会的发展。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，围绕国家现代化的总体目标，确立税收法治建设的具体目标，尤其有助于优化税收法治体系的各个环节，有效服务国家现代化。为此，在完善税收法治方面，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，以有效调整国家与国民的分配关系、征税主体与纳税主体的征纳关系，更好地处理政府与市场的关系，更好地运用税收法治保障现代化建设，从而“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。

二、税收法治完善的方向和重点领域

由于国家现代化是重要的发展目标，因此，完善税收法治必须坚持有利于实现国家现代化目标的发展导向，并将直接影响发展的分配制度等作为完善税收法治的重点领域。

（一）完善税收法治的方向：坚持发展导向

“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，应通过持续推动高质量发展，来实现国家现代化的发展目标。同时，“发展是党执政兴国的第一要务”，需要全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，加快建设现代化经济体系。上述涉及发展的理念、格局和体系，都与税收制度或税收法治密切相关。由于“没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国”，因此，税收法治建设应有助于保障和促进经济社会发展，从而不断夯实国家现代化所需要的物质技术基础。为了实现上述目标，必须改变过去片面重视获取税收收入的税收立法，转而实行发展导向型税收立法，从而构建有助于促进包容性增长的发展导向型税收法治，以有效处理政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

基于发展导向，建设有效市场，需要国家在法治框架下行使征税权，严格遵循税收法定原则，兼顾税收公平原则和税收效率原则，从而更好发挥政府作用，推进现代化目标的实现。为此，应充分保障各类纳税主体的经济发展权，防止征税权的滥用，充分体现法治原则的要求。同时，“必须坚持在发展中保障和改善民生”，切实贯彻“以人民为中心的发展思想”，在完善税收法治的过程中，“坚持人民至上”“坚持守正创新”“坚持问题导向”“坚持系统观念”，从而持续优化税法制度，使其更有助于保障经济社会发展，促进共同富裕，推动全面现代化目标的实现。

（二）完善税收法治的重点领域：优化分配制度

完善税收法治涉及多个重点领域。由于税法是典型的分配法，因此，优化分配制度是完善税收法治的重点领域。基于分配制度对经济社会发展的重要影响，考虑到“分配制度是促进共同富裕的基础性制度”，要实现中国式现代化的发展目标，促进共同富裕，需要在以下方面优化分配制度，完善税收法治。第一，为有效解决分配差距过大、分配不公、分配结构失衡等分配问题，应“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”，并且在上述三个分配环节都要加强税法调整，而不应将税法的功能仅局限于再分配环节。第二，应“努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。解决上述“两个比重”偏低的问题，需要运用多种手段，其中加强税法规制尤其重要。第三，在“增加低收入者收入，扩大中等收入群体”方面，应“探索多种渠道增加中低收入群众要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入”，对此尤其需要优化所得税制度和财产税制度。第四，在完善再分配制度方面，应加大税收、社会保障、转移支付等法律制度的调节力度，其中，加强各类直接税制度的调整更为必要。第五，在“规范收入分配秩序，规范财富积累机制”，以及“调节过高收入”“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”方面，应完善各类税法制度，尤其应加强所得税法的规制。

可见，基于中国式现代化的共同富裕目标，应继续鼓励社会公众勤劳致富，依法积累财富，因此，对勤劳所得的征税制度，对相关税种的征收范围、税率和税基确定等制度，都应作适当优化，从而全面保障广大纳税人的基本权益，并切实增加低收入者收入，扩大中等收入群体规模。

三、完善税收法治的具体路径

完善税收法治的具体路径，就是要在税收法治建设中“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。由于在税收法治体系的各个环节中，税收立法具有基础地位，直接涉及税收法定原则、税收公平原则和税收效率原则的落实，因此，应特别关注税收立法的完善问题。

完善税收立法，应着力“推进科学立法、民主立法、依法立法”，从而提升立法的科学性、民主性和合法性。第一，在科学立法方面，应当将相关的经济原理或税收原理与法学原理有机结合，增强税收立法的科学性、合理性，以充分体现相应的税收法治逻辑。第二，在民主立法方面，应在立法过程中广泛征求社会各界意见，倾听广大纳税人的呼声，真正开门立法。这也是“全过程人民民主”的重要体现。第三，在依法立法方面，税收立法应严格按照宪法和法律的规定展开，要体现《立法法》的相关要求。这对于落实税收法定原则尤为重要，直接影响税收立法的合法性。只有切实按照上述要求，不断完善税收立法，提升税收立法质量，才能促进税收法治的高质量发展，为国家现代化提供更好保障。

在推进各类立法的过程中，国家更应重视重点领域、新兴领域和涉外领域的立法。基于落实税收法定原则的要求，近十年来整个税收领域都是国家立法的重点领域，目前已有12个税种制定了税收法律，但增值税、消费税、关税等重点税种的立法升级尚未完成，这是完善税收立法的重点领域。此外，还应关注新兴领域、涉外领域的税收立法。例如，在数字经济快速发展和国际税制百年变革的背景下，是否要开征数字税或类似税种，是否要将国际税制改革成果转化为国内立法，已经引起了广泛关注。从总体上讲，无论上述哪个领域的立法，都应体现税收法治逻辑和发展导向，有效解决税收利益分配和相关社会分配问题，更好地服务现代化的发展目标。

另外，完善税收法治，不仅要加强上述税收立法，做到有法可依，还要在“良法”的基础上，在税收领域推进严格执法、公正司法和全民守法。从税法遵从的角度看，各级政府、司法机关对税收立法的严格、有效实施非常重要，它会进一步影响广大纳税人对税法的遵守。可见，税收法治的完善是一个系统工程。在推进税收法治现代化的过程中，应综合施策，统筹各方，协调推动国家现代化。

（原文刊发于《税务研究》2022年第12期。）

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张守文.国家现代化与税收法治的完善[J].税务研究，2022（12）：10-12.

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