“双碳”目标下基于国际经验的我国碳税制度研究

作者：

武晓婷（北京物资学院经济学院） 

邓湘清（国家税务总局北京市税务局） 

张恪渝（北京物资学院双碳研究院）

党的二十大报告指出要“立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动，积极稳妥推进碳达峰碳中和”。“双碳”目标的提出，是我国主动承担全球气候变化责任的大国担当、坚持绿色发展理念的重要体现。因此，需要探索更为有效的碳减排政策工具，促进“双碳”目标的实现。碳税作为重要的碳减排政策工具，有助于强化政府对碳排放行为的调控力度，进一步彰显我国在应对气候变化相关问题上的决心。目前，碳税已在诸多发达国家和地区得到充分的实践，并取得良好成效。如何将碳税引入我国减排政策体系，是理论界和实务界持续关注的重要课题。本文从开征碳税的必要性出发，通过梳理国际碳税实践经验，提出完善我国碳税制度建议。

一、我国开征碳税的必要性

（一）开征碳税有助于“双碳”目标的实现

目前，我国仍处于工业化发展阶段，高耗能、高排放的经济增长模式尚未得以完全转变。国际能源署（IEA）的数据显示，2021年中国二氧化碳排放量超过119亿吨，占全球碳排放总量的33%，且处于快速上升阶段。可见，我国的碳减排形势依然严峻。“双碳”目标的提出正是应对碳减排严峻形势的重要举措。推动“双碳”目标如期实现，需要引入碳税这一重要的碳减排政策工具，加大我国政府对碳排放行为的调控力度。国际货币基金组织认为，碳税是减少碳排放最有效的方式之一。自从1990年芬兰开启征收碳税的先河，瑞典、挪威等北欧国家相继开征碳税，包括美洲、亚洲在内的许多国家也加入了开征碳税的行列。诸多发达国家与地区的碳税实践，也充分证明了碳税对于碳减排的良好效果。比如，瑞典自1991年开始实行碳税政策，2010年与1990年相比二氧化碳排放量下降了10%。再如，瑞士自2008年开始征收碳税，2019年与2008年相比人均二氧化碳排放量下降约25%（胡苑 等，2023）。借鉴国际经验，我国有必要将开征碳税作为实现“双碳”目标的重要政策选项。

（二）开征碳税有助于实现调控范围的全覆盖

目前，在我国碳减排的推进过程中，碳排放权交易先行了一步，为我国碳减排实践积累了经验，但效果不尽如人意。2022年全国碳市场总成交量仅为5 089万吨，与我国碳排放总量相比极为有限。一方面，出于对政府管理成本与企业交易成本的双重考量，我国碳排放权交易市场并未涵盖所有行业，仅将电力行业相关企业纳入碳市场，即便后续扩大碳排放权交易的覆盖面，将石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸以及航空等高耗能行业纳入其中，碳排放权交易市场也仅能覆盖全国一半以上的碳排放量（许文，2021）。另一方面，我国国内各地区发展差异较大，需要面对的碳减排压力不尽相同，仅靠碳排放权交易难以有效调控碳排放行为。因此，在开展碳排放权交易的同时，我国仍有必要开征碳税。

（三）开征碳税有助于完善绿色税制

我国现行税制中与碳减排关联度较高的税种，包括资源税、车辆购置税以及消费税等。但由于这几个税种的设计初衷并非直接调控二氧化碳排放，所以这些税种的碳减排作用非常有限，难以发挥税收对碳排放的有效调控作用（张莉 等，2021）。因此，实现“双碳”目标有必要择机开征碳税，针对碳排放进行直接调控。2021年国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》强调要“建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系”，对我国税制绿化提出了更高的要求。开征碳税有助于发挥税收对碳排放的直接调控作用，是完善国家税收工具、优化绿色税制的重要举措，能够更好促进绿色低碳发展。

二、碳税制度的国际经验借鉴

国际上已有较多国家通过开征碳税促进碳减排，并取得良好的效果。本文对这些国家碳税的实践经验进行梳理与总结，以期为我国碳税制度的设计提供镜鉴。

（一）税种设置

目前，国际上碳税的税种设置主要有独立税种和融入税种两种。独立税种的设置并不依附于其他税种，而是针对二氧化碳（温室气体）排放的专门税种。采用这种征收方式的国家主要有挪威、荷兰等。挪威是在1991年以独立税的模式开始征收碳税。荷兰在2005年实施的碳排放权交易的基础上，于2021年通过开征独立碳税加大调控力度（许文，2021）。融入税种是国际上主流的碳税模式，该模式是将碳税融入现有税种，如能源税或环境保护税中。采用这一税种设计方式的国家主要有日本等。作为亚洲第一个开征碳税的国家，日本于2012年以融入税的模式，将碳税（全球暖化对策税）作为石油煤炭税的附加税。

（二）计税依据

目前多数国家，如芬兰、挪威、瑞典、丹麦等，以化石燃料的含碳量作为碳税的计税依据，即燃料计征方式。具体而言，化石燃料的含碳量根据化石燃料消耗量乘以二氧化碳排放系数计算得到。其中，二氧化碳排放系数根据化石燃料种类以及相关参数确定（贾晓薇 等，2021）。这种计税方式管理成本较低，技术操作简单。还有少数国家，如荷兰、波兰等，直接以二氧化碳（或温室气体）排放量作为计税依据，即排放计征方式（李桃，2022）。这种计征方式对碳排放监测技术要求较高，需要相关企业购置费用昂贵的设备来捕捉、测算并报告碳排放量，技术操作难度大，征管成本高；因此，并不适合所有国家。目前，采用这种计税依据的国家相对较少。

（三）征税环节

目前，国际上碳税的征税环节主要有三种方式。第一种方式仅对化石能源的生产环节征收碳税，如冰岛等。这种方式社会阻力较小，便于碳税征管，但价格信号难以有效传导至消费者，对于低碳减排观念的社会普及效果较差。第二种方式仅对化石能源的消费环节征收碳税，如丹麦、英国等。这种方式符合税收公平的原则，对于节能减排观念的社会普及效果较好，但纳税人较为分散，碳税征管难度较大。第三种方式对化石燃料的生产环节与消费环节同时征收碳税，如荷兰将化石能源的生产商、经销商、进口商以及消费者全部设定为纳税人。目前，大多数国家采用第一种模式，仅在生产环节征收碳税。

（四）税率设定

从国际实践情况看，各国碳税的税率水平差异较大。2020年，波兰的税率水平最低，为0.08美元/吨二氧化碳当量，而瑞典的税率水平最高，为137美元/吨二氧化碳当量（鲁书伶 等，2021）。税率水平的设定并非固定不变，而是会依据经济、环境因素的变化以及碳减排的客观需要进行动态调整，总体呈现出渐进式提高的趋势。比如，卢森堡为完成碳减排目标——2030年温室气体的排放量与2005年相比减少50%（刘季熠 等，2022），自2021年起对柴油以外的其他化石燃料开征23美元/吨二氧化碳当量的碳税税率，2022年增加至27美元/吨二氧化碳当量，并计划在2030年提高至30美元/吨二氧化碳当量（刘磊 等，2022）。再如，英国的气候变化税（广义的碳税）会随着通货膨胀率的变化而调整（刘磊 等，2022）。此外，部分国家针对不同征税对象实行差别税率，征税对象的碳排放量越高，其适用的税率就越高，反之则较低（陈旭东 等，2022）。

（五）税收优惠

目前，各国在推行碳税的过程中会制定并实施多项税收优惠政策，以减轻碳税给特定行业、企业带来的税收负担。比如，丹麦、挪威等对国际航空、国际运输等能源密集型行业有部分税收豁免，避免影响行业国际竞争力。再如，日本对焦炭、钢铁等行业生产用煤炭实施免税，对农业渔业使用柴油免税、使用煤油减征50%（覃盈盈，2022）。从总体趋势上看，随着碳减排力度的不断增强，各国税收优惠力度呈现出逐渐下降的趋势，部分税收优惠措施甚至被取消；但是，经济下行等特殊时期，也会将原本收紧的优惠政策放宽（刘磊 等，2022）。

三、我国碳税制度建议

碳税征收的国际实践为我国碳税制度的构建提供了有益的经验。结合我国国情，合理设计碳税制度要素，有利于在保持经济社会平稳增长的同时确保“双碳”目标的实现。

（一）审慎选择碳税税种

在税种设置方面，独立税种模式的税制体系完整，有利于明确释放碳减排信号，并直接彰显政策意图。但是，若直接采用独立税种模式开征碳税，可能面临立法成本与实施成本高、协调难度大等问题。因此，从成本角度考量，我国宜考虑实施较为温和的融入型碳税。同时，碳税政策作为环境保护政策，将碳税融入环境保护税既符合税法原理，又能保持法律体系的稳定性与连续性，从而降低立法成本与征管难度。自2018年环境保护税开征以来，我国积累了丰富的征管经验，逐步建立了税务部门与生态环境主管部门之间的协作机制，为未来碳税的融入开征奠定了基础。因此，建议在现有环境保护税下增设碳税目，以降低立法难度，提高征管便利性。

（二）合理确定碳税计税依据与征收环节

在计税依据方面，主要包括燃料计征和排放计征两种方式。燃料计征是以化石燃料消耗量折算的碳排放量进行计税，技术操作简单可行，碳税征管成本相对较低。而排放计征则有赖于较为成熟的碳监测能力和技术水平。如果我国在开征碳税时，碳监测技术尚未成熟，仍未能建立完善的碳排放统计核算与报告等相关制度，建议我国采用燃料计征这一简化计税依据。随着碳监测及测算技术逐渐成熟，以后再考虑选择排放计征方式，即直接按照碳排放量征收碳税。碳税计税依据从燃料计征再到排放计征，是一个逐步过渡的过程，应依据我国的国情确定。

在征收环节方面，出于征管成本与征管效率的考虑，建议在碳税开征初期只在化石燃料的生产环节征收。未来随着征管能力的不断提高，可以考虑再将征税环节从生产环节逐步调整至消费环节。

（三）科学设置碳税税率

税率的设定应在可行性与有效性之间寻求平衡。我国碳税税率的设定要与我国经济发展阶段相匹配，遵循渐进式原则，既对纳税主体碳排放行为形成约束，又不过多影响市场主体活力。较为稳妥的方式是碳税低税率起步，降低碳税实施阻力，之后根据经济形势与减排目标变化渐进式提高。同时，考虑到我国各区域经济发展水平及产业结构存在差异，建议实行地区差别化碳税税率，避免地区差距进一步扩大。比如，西部地区经济发展水平较低，产业结构以高耗能行业为主，碳税税率应设定在较低的水平，之后再根据区域发展状况逐步提高。

（四）配套实施税收优惠政策

借鉴国际经验，结合我国实际，税收优惠对象主要包括以下几个方面。一是对特殊行业的税收减免。比如，对国际航空、国际运输等能源密集型行业实现一定的税收减免，对焦炭、钢铁等行业生产用煤炭实施减免，避免影响行业国际竞争力。二是对与国计民生密切相关行业的税收减免。比如，对农业渔业使用柴油等减免税。三是对参与自愿减排协议的企业的税收减免。只要企业能够按照协议规定完成减排要求，就可以享受一定的税收减免。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第7期。）

欢迎按以下格式引用：

武晓婷，邓湘清，张恪渝.“双碳”目标下基于国际经验的我国碳税制度研究[J].税务研究，2023（7）：50-53.

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