税收助力能耗双控转向碳排放双控的思考

作者：

齐志宏（国家税务总局山西省税务局）

从能耗双控向碳排放双控转型，是实现碳达峰碳中和的必经之路。我国把绿色低碳和节能减排摆在突出位置，有计划、分步骤地推动能耗双控转向碳排放双控，加快促进经济社会发展全面绿色转型。党的二十大报告提出，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。从能耗双控到碳排放双控，新增可再生能源和原料用能不纳入考核，是我国以碳达峰碳中和战略为导向的能源管理体系的转型，将对经济结构、发展方式、行为逻辑、要素配置等带来系统性的影响。能耗双控转向碳排放双控是一个渐进发展的过程，要坚持先立后破，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。2023年7月，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，对健全碳排放双控各项配套制度作出部署。与能耗双控转向碳排放双控的状况相适应，我国有必要进一步完善碳减排相关税收政策，更好助力实现碳达峰碳中和目标。

一、能耗双控的成效和不足

（一）能耗双控取得的成效

能耗双控是指实行能源消耗总量和强度调控。能耗双控是在应对能源消耗和环境问题的背景下提出的，主要目标是通过控制能源消耗的总量和强度来实现能源节约减排和可持续发展。从“十一五”时期至“十三五”时期，经过循序渐进的发展，我国能耗双控已经具有了一套相对稳定和成熟的机制。

能耗双控推动了我国能源利用效率的大幅提高，降低了能源消费增速，为促进高质量发展、保障能源安全、应对气候变化发挥了重要作用。从实践成效看，通过实施能耗双控，能源消耗总量得到控制，能源强度逐年下降，有助于实现能源资源的合理利用和节约。通过将能源消耗与经济增长挂钩，促使产业结构调整和技术进步，提高能源利用效率，单位GDP所消耗的能源逐年减少，实现了能源与经济脱钩的目标。2006—2015年，全国单位GDP能耗累计降低34%，节约能耗达15.7亿吨标准煤，相当于少排放35.8亿吨二氧化碳。从两个五年规划时期我国经济增长对能耗依赖程度看，“十一五”时期以年均6.7%的能耗增速支持了GDP年均11.3%的增长，“十二五”时期以年均3.6%的能耗增速支持了GDP年均7.9%的增长，能源消费弹性系数由“十一五”时期的0.59下降到“十二五”时期的0.46。“十三五”时期以来，我国能耗双控制度进一步完善，强化能耗强度降低约束性指标管理，加强能耗双控政策与碳达峰碳中和目标任务的衔接。此外，能耗双控政策的实施还鼓励了清洁能源的发展和利用，通过提供政策支持、财税激励等手段，促进清洁能源技术的研发和应用，缓解经济增长对能源消耗增长的依赖程度。

（二）能耗双控一定程度上制约了绿色发展

尽管能耗双控是实现碳达峰碳中和目标的重要抓手，但随着碳达峰碳中和战略稳步推进和顶层设计基本完成建立，能耗双控的不足也逐步显露出来。能源总量控制未能充分考虑可再生能源等非化石能源以及能源用于原料消费等情况，能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题对可再生能源和现代产业体系发展带来一定的影响。随着清洁能源在能源消费中所占的比重不断增加，传统的单一能耗标准已经不再能够有效反映一个行业或企业的绿色用能水平，造成了能耗双控与我国碳达峰碳中和目标并未完全衔接。能耗双控对化石能源的消费和用于原料的能源消费形成了限制。一方面，能耗总量的管控直接影响了可再生能源的开发利用和可再生能源丰沛地区的经济发展。清洁能源如水电、风电、光电等在我国西部地区非常丰富，这些清洁能源可为当地的工业、农业和居民生活提供可靠、廉价的能源，限制能源的使用会限制其产业发展和社会的进步。另一方面，能源消费总量中包含用于原料的能源消费，从合理性和石化、化工等产业的刚性需求看，能耗双控对于这一部分刚需进行盲目的限制并不合理。此外，传统的能耗控制政策无法灵活应对市场波动和生产需求的变化，导致一些企业不得不采取过于激进的措施以满足能源消耗目标，例如停产或减产等，对于经济和就业可能带来负面影响。

二、碳排放双控的制度内涵及其与能耗双控的比较

（一）碳排放双控的制度内涵

碳排放双控是指控制碳排放的总量与强度，现阶段主要控制对象是二氧化碳。为实现从能耗双控转向碳排放双控，“十四五”以来，我国能耗双控制度进一步完善，强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入考核，加强能耗双控政策与碳达峰碳中和目标任务衔接，有效避免了能源总量控制的局限性，把约束性指标往碳上转移，在控制化石能源消费的同时，鼓励可再生能源发展，给予地方更多的绿色转型空间。因此，碳排放双控将成为未来我国碳达峰碳中和综合评价考核的重要制度。碳排放双控的制度内涵主要有以下三点。第一，实行碳排放总量控制。碳排放总量控制的核心是国家通过设定碳排放总量的限额，建立碳排放总量控制制度，提出分阶段目标并明确地区、行业责任。对于直接排放已经达峰的省份，“十四五”期间实施碳排放总量控制；对于“十四五”期间实现碳达峰的省份，实施碳排放总量和强度双控制；对于“十五五”期间实现碳达峰的省份，实施碳排放强度控制推动行业开展排放总量控制。第二，实行碳排放强度控制。通过设定碳排放强度的上限，降低每单位产值或能源消耗所产生的碳排放量，从而促进经济发展与碳排放的脱钩。第三，建立完善以严控新增碳排放为先导、以管理排放配额为核心的全口径工业行业总量控制体系，构建以强度目标和减排任务量为载体的差异化非工业领域总量控制体系，从而有效地优化能源结构。

（二）碳排放双控和能耗双控的对比

碳排放双控与能耗双控具有承前启后的联系。一是二者都对化石能源消费形成制约。碳排放的主要来源是化石能源使用过程，目前我国能源消费的主体仍是化石能源，因此限制能源消费量也将较大程度地限制碳排放量。二是二者都旨在推动可持续发展。节能是经济发展的一项长期战略方针，是推动绿色低碳循环发展的重要抓手。控制碳排放是应对全球气候变化的关键措施，也是破解资源环境约束突出问题、实现可持续发展的迫切需要。能耗双控向碳排放双控的转变并非一蹴而就，而是一个渐进发展的过程。在碳排放双控制度全面建立起来之前，仍需通过完善后的能耗双控制度来发挥作用。实际上，减量化的节能和提高能效仍是减少碳排放和实现碳达峰碳中和目标的重要途径。

碳排放双控与能耗双控具有显著区别。最初的能耗双控对非化石能源消费也有限制，但碳排放双控对不产生碳排放的非化石能源消费没有限制；能耗双控仅考虑不同化石能源的热值差异，碳排放双控还考虑不同化石能源的碳排放因子差异。另外，从管理措施看，能耗双控各项行政措施更为严厉，能耗双控制度包括分解下达能耗双控目标任务、实施能耗双控考核、开展固定资产投资项目节能审查、节能监督检查等。碳排放双控目前还缺乏强有力的行政手段，虽对区县层级设定了“碳排放强度”目标，但并未开展评价考核。在碳排放总量控制上也主要是通过发展可再生能源、提高能源效率、森林保护和再造、可持续城市规划、公共交通和节能建筑、碳捕集利用与封存等技术创新、国际协作等非行政的方式来实现。从政策支撑看，能耗双控主要采取阶梯电价、加大财政资金投入、落实节能税收政策、支持绿色项目融资、推广综合能源服务、合同能源管理等模式促进节能；碳排放双控则主要通过参与全国碳排放权交易市场、完善本地碳排放权交易市场建设、开展气候投融资、建立碳普惠机制、加强国际协调、提高碳定价水平、促进技术创新等方式促进碳减排，是一项更为复杂的系统工程。

三、税收助力能耗双控转向碳排放双控的作用机理

税收在助力能耗双控向碳排放双控的转变过程中扮演着重要角色。通过对碳排放的征税及对技术创新和清洁能源发展的激励，可有效推动技术创新，引导企业和个人减少碳排放，推动经济向低碳和可持续发展转型。

（一）定价能源消耗和碳排放

税收政策的首要作用是通过对能源和碳排放的定价来引导市场行为。采用碳税、能源税等方式对能源的消耗和碳排放进行征税，意味着企业和个人在使用能源或排放二氧化碳时需要支付额外的费用，从而提高了能源和碳排放的成本。

1.碳税的作用机理。碳税是基于碳排放的数量对企业和个人征税，排放更多二氧化碳的实体将支付更高的税款。碳税的机理是激励减少碳排放，企业可通过节约能源和采用清洁技术来降低碳税负担，其作用机理如下。一是内部化外部成本。通过对碳排放征税使企业和个人承担碳排放的实际成本。传统能源消耗如煤炭、石油等会导致大量的温室气体排放，从而对气候和环境造成负面影响，碳税的征收可将这一外部成本通过经济手段内部化。企业和个人面临高额的碳税成本，会积极采取相应的措施来降低碳排放。二是刺激低碳技术创新。碳税的征收，将激励企业采用更加清洁、低碳的技术和工艺。企业在竞争性市场中面对碳排放成本上升时，寻求更高效、更环保的选择是一种自我保护和市场竞争的手段。碳税的征收促使企业进行技术创新，探索和应用低碳技术、绿色工艺来逐步减少碳排放，从而激励低碳技术的创新和推广。

2.能源税的作用机理。能源税是对石油、天然气、电力等能源的征税。能源税主要是针对能源的生产、销售和使用环节进行征税，以激励节约能源与减少碳排放，其作用机理如下。一是提高能源成本。能源税的征收导致能源价格上升，增加了能源的边际成本。企业为了降低成本，会寻求更加节约能源的生产方式和技术，消费者也会选择能效更高的产品。二是促进能源结构调整。能源税的征收可以差别定价不同种类的能源，如对高能耗、高碳排放的传统化石能源与低能耗、低碳排放的新能源实行差别定价，从而激励企业优化能源消费结构。

（二）激励技术创新和清洁能源发展

税收政策通过激励技术创新和清洁能源的发展来推动碳排放的双控。在实施税收政策时，根据国家的能源结构、环境状况和产业发展阶段等因素，设计合适的税收优惠政策，可有效激励技术创新和清洁能源发展。比如：对清洁技术的研发、生产和使用提供税收减免或抵免，以鼓励企业投资于创新和采用清洁技术；对企业研发清洁技术的研发费用实行加计扣除，从而降低企业在技术创新中的成本压力，鼓励其增加对清洁技术的研发投入；对清洁技术的生产和销售给予税收减免或抵免；等等。

（三）促进减碳国际合作

通过国际税收合作机制与协调，推动全球共同降低碳排放和应对气候变化。一是针对跨国公司的税收政策。目前，全球范围内针对跨国公司的税收政策存在着一定差异，有些跨国公司通过在高碳排放地区设立总部或报税地点，从而规避或降低环境责任，不仅使其在竞争中具有不公平竞争优势，还可能导致碳排放增加。各国政府和国际组织可通过建立更严格的国际税收协定和规则，防止跨国公司规避环境责任。此外，提高跨国公司的透明度是防止逃税和碳排放规避的关键。国际社会可通过协同要求跨国公司公开碳排放和税收数据，确保跨国公司承担适当的环境和税收责任。二是碳关税政策。通过对进口商品征收与其碳排放量相关的关税来推动碳减排。一些国家可以通过征收碳关税来鼓励其他国家采取减排措施，从而激励全球供应链中的企业关注碳排放，并促使其采取减排措施以减少碳关税的影响，促进全球减排合作和技术转移。

四、税收在助力能耗双控转向碳排放双控方面存在的不足

（一）顶层设计有待完善

在助力能耗双控转向碳排放双控方面，现行税制设计存在不完善之处。一是存在漏洞和豁免。现行税制中存在一些漏洞和豁免，使得某些企业和个人可以通过巧妙的安排和规避手段来减少纳税或免税，导致能耗高和碳排放量大的行为没能得到充分惩罚，降低了税收对能耗和碳排放的约束作用。二是缺乏差别化税率。现行税制对不同行业和部门适用的税率并不具有差别化，无法反映出不同行业和部门的能耗和碳排放水平的差异，难以激励高碳排放行业和部门采取更加环保的生产方式和技术。三是缺乏定期调整机制。碳排放水平的变化较为敏感，而税制的设计和调整则需要相应的响应时间。

（二）税务执法需进一步加强

在助力能耗双控转向碳排放双控方面存在税务执法刚性不足的问题。一是监管不到位，在税收征管过程中，一定程度上存在监管力度不足的问题，导致对一些避税或者逃税行为缺乏有效的监督和处罚，从而弱化了税收对能耗和碳排放应有的约束作用。二是执法力度不够。出于发展地方经济的考虑，某些地方政府可能对当地一些高能耗行业存在一定的保护倾向，对税务执法造成了一定影响，加之在碳排放双控方面的税收政策还处于探索阶段、执法手段欠缺，使得执法力度打了折扣。

（三）国际税收协调有待增强

在助力能耗双控转向碳排放双控方面还存在国际税收协调不足的问题。一是存在税收竞争与转让定价。由于国家间税收政策和税负水平的差异，企业可通过转让定价等方式，规避在某些国家和地区的纳税义务，导致在某些国家和地区高能耗行业和高碳排放行业得到了较少的税收限制和约束，从而降低了税收对能耗和碳排放的整体控制能力。二是存在无序竞争和失衡发展。由于税收政策的不同，不同国家和地区的能耗和碳排放水平存在明显差异。一些国家和地区可能实施了较为严格的能耗双控政策，而其他国家和地区则缺乏相应措施。这种无序竞争和失衡发展可能导致高能耗和高碳排放的行业选择在环境和成本约束较弱的国家和地区经营发展，从而减弱了整体的碳排放控制效果。

五、税收助力能耗双控转向碳排放双控的建议

税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用。在积极推动能耗双控向碳排放双控转变的过程中，要进一步强化税收的引导和激励作用。与能耗双控向碳排放双控的转变相适应，税收政策的调控方向和重点也需要进行相应调整，在加大碳减排调控力度、统筹好发展与减排的关系、加强碳排放双控基础能力建设等方面进一步发挥作用。

（一）探索与碳排放权交易相结合的碳税制度，统筹稳增长与减排关系

立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤地实施碳达峰行动。碳排放权交易和碳税是两种主要的碳减排政策，目前我国已经实施了碳排放权市场交易制度，并初步建立了全国碳排放权交易市场。合理选择碳减排政策关乎碳达峰碳中和目标实现，如果我国开征碳税，需稳中求进、先立后破，审慎考虑开征碳税对我国经济社会发展和能源安全等方面带来的影响，权衡好碳减排目标与经济社会发展的关系，结合实现碳达峰碳中和目标的需要和实际国情，合理选择具体改革措施和时机。现阶段，考虑到我国已经实施碳排放权交易的现实情况，可借鉴国外碳税制度的设计经验，研究我国征收碳税的可行性，在合适的时机积极实施碳税和碳排放权交易的双轮驱动机制，共同控制碳排放，强化碳减排政策效果。当然，初期推行碳税制度可能面临潜在的压力，可通过碳排放权交易加以缓冲，减少制度压力和阻力，最终发挥两者在实现碳排放双控目标上的协同效应。

（二）加快适应双控转变需要，完善碳减排的税收政策体系

一是完善有关节能、资源节约和新能源发展的税收政策。无论是能耗双控还是碳排放双控，节能和资源节约都是重要的实现途径。相应地，在能耗双控背景下出台的节能和资源节约相关税收政策，在碳排放双控背景下仍将继续发挥调节作用。为此，需要在充分落实现行节能节水环保、资源综合利用、合同能源管理等方面的所得税、增值税、环境保护税优惠政策的基础上，进一步完善节能环保项目、产品和服务的企业所得税政策，完善促进绿色建筑、绿色交通发展的税收政策，完善资源综合利用的增值税、企业所得税、环境保护税优惠政策。目前，我国已明确碳捕集、利用与封存项目属于符合条件的环境保护项目，项目所得可享受企业所得税应纳税所得额“三免三减半”优惠政策，但对比美国、加拿大等国家对碳捕集、利用与封存项目的税收抵免政策，我国还有必要进一步完善相关税收政策，加大税收支持力度。建议研究将碳捕集、利用与封存项目适用的企业所得税优惠政策调整为按封存二氧化碳数量进行税收抵免，并合理设置抵免税额；研究将碳捕集、利用与封存项目相关设备纳入《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》。

二是优化现行低碳绿色税收制度体系，完善环境保护税和资源税。一方面，完善环境保护税。目前，我国《环境保护税法》所附的《应税污染物和当量值表》绝大多数属于之前《排污费征收使用管理条例》的平移，所设定的大气污染物当量值标准难以满足实现碳达峰碳中和目标的需要。建议通过将二氧化碳纳入环境保护税征收范围，强化环境保护税的功能定位，设置合理的碳排放适用税率标准，倒逼高碳排放的企业加大研发投入。另一方面，适时扩大资源税征收范围。逐步将森林、草场、滩涂等自然资源纳入应税目录中，并根据其碳吸收能力强弱实施有差别的税率，如对碳吸收能力相对较强的森林资源实施保护性税制设计。

（三）加大税收优惠对低碳的激励力度，促进绿色低碳转型进程

一是加大企业所得税对低碳能源应用的优惠力度。对现行专用设备企业所得税优惠目录进行优化，扩大低碳节能专用设备范围，拓宽对专用设备投资额进行税额抵免优惠的广度；对节能企业在实施合同能源管理项目中的具体所得，给予“五免五减半”的税收优惠，重在促进中小型企业对清洁能源的重视程度。

二是发挥增值税税收优惠的调节作用。目前，我国增值税相关税收优惠政策存在对低碳绿色转型发展的激励作用不足、对清洁能源等有助于实现碳达峰碳中和目标的产业发展支持力度不到位等现实问题。要进一步完善风电、光伏等新能源增值税政策、新能源汽车车辆购置税政策、生物质燃料增值税和消费税政策。在目前部分清洁能源和可再生能源增值税享受即征即退政策的基础上，进一步发挥增值税免税政策对节能服务行业的保障作用。

三是形成支持低碳技术创新的税收激励合力。设立绿色金融和创新基金，用于支持绿色技术研发和推广应用、能源转型项目等，推动清洁能源和环境保护产业的发展。积极落实和完善支持研发创新投入的系列税收优惠政策，大力推动清洁能源和新能源基础设施建设，破解地方重大项目落地能耗指标制约，重点激励核电、水电、风电、光伏等清洁能源研发投入，促进清洁能源、智能网联等新兴产业的发展，转变重污染企业生产经营模式，优化清洁能源产业研发投入结构，推动创新链与产业链绿色化协同并进。

（四）研究制定有利于碳排放双控基础能力建设的税收政策

对于企业在碳排放双控基础能力建设上的投入，合理运用税收政策加以激励。如在企业二氧化碳排放量的核算上，目前主要采用基于企业化石燃料消耗的测算方法。二氧化碳在线监测具有较好的应用前景，火电和垃圾焚烧行业二氧化碳在线监测法与核算法结果整体可比，成本相当，有的还能减轻企业负担。因此，建议将二氧化碳在线监测设备纳入《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》，并相应享受税收优惠政策。加大对环境保护项目的支持，将税收收入按一定比例用于支持环境保护和应对气候变化的项目，包括对清洁能源开发、能源转型、节能减排技术研发、生态修复等方面的支持，支持以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点大型风电光伏基地的建设，通过投资和补贴等方式促进可持续发展和向低碳经济转型。

（五）强化碳排放双控的税收征管，健全多部门协同机制

一是建立涉税信息共享平台。搭建全国统一的涉税信息共享平台，建立税收数据共享和信息交换机制，将税务部门的征管系统和生态环境主管部门的监测系统对接，运用现代技术手段保证企业排放数据监测的准确和实时，实现税务部门和生态环境主管部门对企业碳排放的常态化精准控制。二是提升低碳税收数据运用能力。充分利用大数据、人工智能、区块链和云计算等现代信息技术加强税收征管，精准追溯碳足迹，准确监测碳排放量，为向碳排放双控转型提供税收依据。三是健全多部门税收征管协同机制。实现税收制度促进碳排放双控目标，需要税务部门、生态环境主管部门和地方政府等共同参与，构建“企业申报、税务主导、环保协作”的共治征管模式，形成推动经济社会绿色发展的税收征管合力。

（六）参与国际税收协调与合作，推动建立全球碳排放治理体系

推动建立公平合理、合作共赢的全球碳排放治理体系。通过国际税收协调与合作，各国可就碳排放相关税收进行协商，避免不同国家之间出现不公平竞争和避税行为，确保全球碳排放治理的公平性和可持续性。基于科学数据和公平原则，制定和实施合适的碳税、碳排放权交易机制等措施，确保各国在减排负担分担上平等和公正。建立合作共赢的全球碳排放治理体系。促进技术创新和经验分享，加强技术转让、合作研发、资金支持等方面的合作，提高全球碳减排的效率和成果。通过国际税收协调与合作，为发展中国家提供资金和技术支持，帮助其加快清洁能源转型和实施低碳发展策略，促进经济转型、绿色发展和提升全球生态可持续性，开创一个更加公平、繁荣和可持续发展的未来。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第12期。）

欢迎按以下格式引用：

齐志宏.税收助力能耗双控转向碳排放双控的思考[J].税务研究，2023（12）：50-56.

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