协同推进降碳、减污、扩绿、增长的税收政策设计：理论逻辑与政策启示

作者：

祁   毓（中南财经政法大学财政税务学院） 

尹傲雪（中南财经政法大学财政税务学院）

党的二十大报告对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作出重要部署，提出“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，为更好统筹生态文明建设和经济社会发展指明了方向。当前，协同推进降碳、减污、扩绿、增长已成为我国实现经济社会发展全面绿色低碳转型和完成碳达峰碳中和目标的关键路径，税收政策在其中具有激励相容、成本有效、目标调整灵活等独特优势。对此，税收政策的设计要突出“协同增效”、强化“源头治理”、把握“关键技术”、注重“机制创新”和体现“效率公平”，以更好发挥税收在协同推进降碳、减污、扩绿、增长中的作用。

一、降碳、减污、扩绿、增长协同推进的科学内涵、时代特征与政策需求

（一）降碳、减污、扩绿、增长协同推进的科学内涵与时代特征

从科学内涵上看，降碳、减污、扩绿、增长协同推进是人与自然关系演化和发展到一定阶段的必然结果。农业时代和工业时代的探索使得人们对生态环境以及人与自然之间关系的累积性理解进入新的阶段，既表现为对生态环境系统内部的降碳、减污、扩绿之间耦合关系的理解，更体现在人与自然和谐共生关系的孜孜追求。降碳，重点是从源头上提高能源使用效率；减污，重点是提高生态环境质量；扩绿，重点是增强碳汇能力，提升生态系统的多样性、稳定性、持续性；增长，主要体现为绿色发展，即通过绿色低碳转型形成绿色生产生活方式，实现绿色高质量发展。由此看来，降碳、减污、扩绿、增长相互交织、相互作用，降碳是源头和总抓手，减污是途径，扩绿是保障，增长是落脚点。坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，关键在于坚持系统观念，在多重目标中寻求动态平衡，将降碳、减污、扩绿、增长纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局。通过降碳、减污、扩绿、增长一体化协同推进，推动经济社会的系统性变革和形成稳态的绿色低碳转型路径。

从时代特征上看，人类社会经历了分别以降碳、减污、扩绿、增长为目标的多个阶段，但是，在追求其中一项目标实现的过程中，可能是以牺牲其他目标作为代价的，或者说，在实现一项目标后又需要重新去实现另外一项目标，面临着巨大的目标转换成本问题。更重要的是，在经历农业时代和工业时代的大规模开发后，同时处理多种环境问题或实现多重环境治理目标的需要越来越紧迫，即生态环境多目标治理要求进一步凸显，表现为协同推进降碳、减污、扩绿、增长已成为我国实现经济社会发展全面绿色低碳转型和推动经济高质量发展的必然选择。当前，我国正面临着经济复苏、推动双碳目标实现和应对财政压力等多重目标（风险），协同推进降碳、减污、扩绿、增长不仅是提高生态环境治理效率和缓释财政压力的重要举措，而且还有助于形成经济发展与生态文明建设协同推进的长效融合机制。在国际环境日趋复杂和能源保障安全面临较大不确定性的情况下，需要更加稳妥地把握好降碳的节奏及其对减污、扩绿、增长的牵引作用。

（二）降碳、减污、扩绿、增长协同推进的政策需求

协同推进降碳、减污、扩绿、增长，涉及多个层级、多个环节、多个领域和多个部门，呈现出系统性、长期性、联动性和整体性的特征（陈诗一 等，2022）。基于降碳、减污、扩绿、增长之间的内在科学规律，立足当前的经济社会发展实际和所处的安全环境，需要设计更加注重源头治理、系统治理、长效治理和综合治理的政策工具，创新政策措施，优化治理路线。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，税收职能开始从经济领域走向包括经济、政治、文化、社会、生态文明在内的所有领域，从政府组织收入的手段和宏观经济调控的手段走向国家治理的基础性和支撑性要素、在国家治理的全过程和各领域发挥不可替代的作用（高培勇，2023）。进一步看，税收政策在协同推进降碳、减污、扩绿、增长中发挥激励、约束、协调和信息治理作用，契合了协同推进降碳、减污、扩绿、增长的政策需求。具体表现为：税收政策可以同时面向正外部性和负外部性，兼容发展与保护的关系；贯通政府、企业、社会三大领域，推动多维共治；具有时空协调作用，平衡代际间和国家间的环境成本收益；有助于实现政府间的激励约束兼容，推动纵向与横向之间的合作；同时作用于多个生态环境要素，实现一体化和整体性治理。

二、税收助力降碳、减污、扩绿、增长协同推进的理论逻辑与现实依据

（一）税收在降碳、减污、扩绿、增长协同推进中的激励作用

税收的激励作用不仅体现为税收对降碳、减污、扩绿和增长四大目标的激励，而且通过制定绿色税收优惠政策，能够引导资金更多流向绿色低碳产业，推动企业增加绿色投资，促进企业绿色技术创新，鼓励和刺激污染型企业向环保型企业的转型，从而实现降碳、减污、扩绿、增长协同推进（徐佳 等，2020）。在激励“降碳”的环节中，通过免征、暂免征收、减半征收等多种方式鼓励节能行为、鼓励低碳技术研发和转化、鼓励发展清洁能源、引导低碳消费、发展节能低碳建筑和建设绿色贸易体系；在激励“减污”的环节中，通过多种税收政策激励减污减排、鼓励资源综合利用、发展壮大绿色环保产业、倡导绿色生活方式等；在激励“扩绿”的环节中，通过瞄准特定产业和特定对象设计有效的税收优惠政策，加快推动农业绿色发展、耕地保护和高效利用、推进基础设施绿色升级和鼓励生态保护和修复；在激励“增长”的环节中，特别重视推动低碳产业发展和资源合理开发利用。在协同推进降碳、减污、扩绿、增长的过程中，税收的激励作用还进一步表现为以“降碳”为总抓手和治理源头，通过针对关键环节、关键部门和关键技术的激励来实现降碳、减污、扩绿和增长的协同。

（二）税收在降碳、减污、扩绿、增长协同推进中的约束作用

税收的约束作用不仅表现为对负外部性（负外溢性）行为进行约束，而且还表现为对降碳、减污、扩绿、增长的协同约束作用。由于环境污染存在负外部性，政府针对高污染高排放企业征收环境保护税，能够将污染企业的外部不经济转化成企业内部不经济，从而促使污染排放规模降低（叶金珍 等，2017）。例如：环境保护税一方面明确规定，直接向环境排放应税大气污染物、水污染物、固体废物和噪声的企业事业单位和其他生产经营者，应当依法缴纳环境保护税；另一方面又明确规定，纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准一定比例的，减少征收环境保护税。这凸显了税收的“激励约束兼容”作用，体现了税收对“绿色低碳转型”的“特殊激励”，变“要我转型”为“我要转型”。此外，政府通过税收来约束特定的高污染、高排放、高耗能和资源低效利用行为来倒逼上游和下游产业和消费行为的转型，以此起到协同推进降碳、减污、扩绿、增长的作用。

（三）税收在降碳、减污、扩绿、增长协同推进中的协调作用

税收的协调作用不仅表现为税收政策可以同时作用于降碳、减污、扩绿、增长，而且还广泛地影响着降碳、减污、扩绿、增长协同推进中各个部门、各个环节、多个领域以及多个政策之间的协同。目前，我国初步建立了以环境保护税、资源税、耕地占用税等绿色税种“多税共治”，以企业所得税、增值税、消费税、车辆购置税等系统性税收优惠政策“多策组合”，涵盖开发、生产、消费、排放等环节的绿色税收体系（国家税务总局财产和行为税司，2023），实现对降碳、减污、扩绿、增长四大目标的全覆盖。与此同时，税收的协调作用还进一步体现为税务部门与其他部门、税收政策与其他政策之间的包容性和兼容性。由于降碳、减污、扩绿、增长的多领域性和复杂性，降碳、减污、扩绿、增长政策超越了单个部门的职责范围和现有政策的领域边界，如果单一、过量地强调某种政策可能对治理效果造成不利影响。这就要求在降碳、减污、扩绿、增长政策的制定过程中，有必要将税收政策和其他相关政策协同组合起来，有效发挥政策协同效应，共同助力降碳、减污、扩绿、增长目标的实现。例如，税务部门与生态环境部门、水利部门分别建立了“税务征管、企业申报、环保监测、信息共享、协作共治”的环境保护税征管协作机制和“税务征管、水利核量、自主申报、信息共享”的水资源税征管模式。此外，税收政策还可以通过“激励”和“约束”功能与环境政策、金融政策实现协同共振。

（四）税收在降碳、减污、扩绿、增长协同推进中的信息治理作用

税收的信息治理作用主要体现为税收征管过程中形成的独特数据资源具有信息披露、信息共享、信息决策参考的作用，以及税务部门通过专业高效的税收信息服务为绿色低碳转型提供政策指引。近年来，我国税收信息化建设快速推进，有效地改善了涉税主体之间信息不对称的状态。大数据税收征管平台将全国范围内的涉税信息统一集中起来，使得涉税信息更为透明和有效，能更准确反映企业的真实经营水平和投资状况，有利于政府对行业进行精准监管，精准制定税收政策以引导企业绿色低碳转型（李世刚 等，2022）。由于涉税信息几乎涉及经济社会活动的方方面面，不仅可以反映绿色低碳转型的绩效结果，还可以汇集与绿色低碳转型直接相关联的“底层数据”，如农业绿色生产（农药化肥薄膜使用情况）、工业绿色生产（工业绿色投入、环保器材购进、能源消费）、环保服务业发展（节能环保服务企业发展、环保咨询及监测检测服务、环境保护治理及公共设施管理业）、清洁能源规模等。凭借对环境和社会经济运行信息的及时反映和准确分析，税收数据在服务政府科学决策方面已形成独特优势。例如，近年来，很多地区实行“绿税贷”，通过对多项节能降碳指标建立评价模型，为部分轻资产、弱抵押，但在绿色节能减碳方面表现好的企业提供贷款，其中关键环节就是借助税收数据，将研发费用总额、享受环境保护税优惠减免、纳税信用等级等正项指标和环保行政处罚等反项指标纳入“绿税贷”的评价模型，并将该结果作为授信依据，为企业拓宽贷款渠道，真正将减碳成果转化为融资资本。

三、税收政策助力降碳、减污、扩绿、增长协同推进的着力点

税收政策的作用不仅要体现为针对降碳、减污、扩绿、增长各个目标、不同环节、不同主体、不同领域和不同空间的“零敲碎打”，而且需要从总体上考虑降碳、减污、扩绿、增长协同推进的系统性、长期性、联动性和整体性的特征，在“中央—地方—企业—居民”之间构建有效的激励约束机制，同时兼顾区域公平和代际公平，增强税收政策包容性和兼容性，这就需要在体制机制层面进行实质性突破。与此同时，降碳、减污、扩绿、增长协同推进具有厚实的科学基础和严谨的科学逻辑，税收政策设计不仅要考虑经济社会层面的因素，也要把握降碳、减污、扩绿、增长协同推进中的科学机理和关键技术，强化税收政策对科学机理的揭示和关键技术的激励。

税收政策要突出“协同增效”。“协同增效”需要税收政策突出顶层设计和系统前瞻性，税收政策设计要契合降碳、减污、扩绿、增长协同推进中的目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同。一是在目标上契合，转变税收职能，突出税收的综合治理作用，推动环境效益、气候效益、经济效益多赢；二是在方向上契合，充分发挥税收在国家治理全过程和各领域中的“广覆盖”优势，拓宽税收政策在降碳、减污、扩绿、增长协同推进中所触及的领域；三是在力度上契合，既要发挥税收政策在降碳、减污、扩绿、增长协同推进中的“自动稳定器”作用，还需要进一步加强相机抉择税收政策强度；四是在方式上契合，充分释放税收政策与其他公共政策协同合作空间。

税收政策要强化“源头治理”。“源头治理”需要税收政策紧盯环境污染物和碳排放主要源头，突出主要领域、重点行业和关键环节，强化能源资源节约和高效利用，助力形成有利于减污降碳的产业结构、生产方式和生活方式。突出主要领域、重点行业和关键环节是指要突出税收政策对工业领域、交通运输领域、城乡建设领域、农业领域中的大气污染防治、水污染治理、土壤污染治理和固体废弃物防治的激励和约束。

税收政策要把握“关键技术”。“关键技术”需要税收政策全面、及时、有效地对接治理目标、治理工艺和技术路线，加强税收政策对减污降碳协同增效技术体系的支持力度，拓宽增值税、企业所得税、个人所得税、耕地占用税等税收优惠政策范围，激励企业和相关机构及研创团队加大减排降碳研发投入和科技创新，同时通过相关税收优惠政策支持相关技术的应用和推广，通过鼓励引导绿色消费、绿色生产和绿色流通以“诱致”绿色技术创新。

税收政策要注重“机制创新”。“机制创新”需要税收政策充分发挥信息优势和组织优势，助力降碳、减污、扩绿、增长协同推进中的统计、监测、监管能力提升，有力保障减污降碳目标任务落地实施。与此同时，还可以进一步发挥税收机制在协调央地关系和政企关系中的特殊作用，助力“中央—地方—企业—居民”之间在降碳、减污、扩绿、增长协同推进中形成稳定合约关系，实现激励约束兼容。

税收政策要体现“效率公平”。“效率公平”需要税收政策在降碳、减污、扩绿、增长协同推进中既要考虑绿色低碳转型的“成本—收益”，也要重点把握“成本—收益”在不同企业、不同居民、不同地区和不同产业（环节）的分布，兼容税收中性原则和公平原则。

四、协同推进降碳、减污、扩绿、增长的税收政策框架

（一）目标：工具理性与价值理性的融合

促进人与自然和谐共生是中国式现代化的本质要求之一。在推进中国式现代化进程中，税收职能已经拓宽到国家治理层面，这就决定了促进人与自然和谐共生是税收职能的题中之义。传统的税收价值主要建立在以工业文明为基础的收入汲取、资金分配和财政关系的调整上，必然从工具理性的角度出发来维护传统工业发展模式，而立足国家治理的整体性和系统性视角，需要在更广阔视角和更长远的视野来寻求“人类与自然的和解”，向以生态利益为导向的生态文明发展范式转型。因此，税收职能的转型决定了，税收政策不仅体现为作为工具来支撑和保障降碳、减污、扩绿、增长的协同推进，而且还体现在税收政策的价值追求与绿色低碳转型是完全契合的。以新的价值理念为引领来推动税收政策工具和技术的转型，强调“人类与自然的和解”是基础和前提，在利用和改造自然的实践过程中不断增强对自然界客观规律的认识，促进实现人与自然的和谐相处。通过税收的分配、税收关系的调整来实现“人类同自身的和解”，并由此推动真正意义上“人类同自然的和解”。

具体落实到协同推进降碳、减污、扩绿、增长的实践中，税收政策设计不仅是对绿色低碳税收政策的“小修小补”，而是要在更高层面对税收政策体系进行整体重塑和系统改造，将生态环境治理纳入税收政策制定的全过程，以税收政策的绿色低碳转型来支撑和保障经济社会的绿色低碳转型。

（二）原则：系统性、激励性和协调性

基于目标确立中工具理性与价值理性的融合，并考虑降碳、减污、扩绿、增长协同推进的科学机制和制度逻辑，税收政策设计应该强调系统性、激励性和协调性。

系统性原则要求税收政策设计要考虑降碳、减污、扩绿、增长协同推进中“全要素”“全过程”和“全周期”的全覆盖。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点研判降碳、减污、扩绿、增长之间的协同关系，才能把握绿色低碳转型的规律。税收政策的设计不能仅仅局限于一个领域、一个阶段或一个方面，而需要坚持整体性思维，通盘考虑降碳、减污、扩绿、增长中所涉及的各类环境经济要素、各个阶段、各个部门，聚焦主要矛盾点和关键技术症结，明确各类税收政策的定位和作用范围，在目标统一的基础上实现分类有机治理。激励性原则要求税收政策设计要突出税收的引导、奖惩和杠杆作用，注重平衡不同利益主体和代际之间的成本和收益。协调性原则要求税收政策设计要考虑各类税收政策之间、税收政策与绿色财政政策之间的兼容和配合，尤其是在政策目标、政策力度上体现协同性，在放大税收政策效能的同时，弱化税收政策的外部性（扭曲）和拓宽税收政策的适用范围。

（三）政策工具：自动稳定器与相机抉择

一是锚定目标，完善税收政策体系，全方位推动税收政策工具绿色转型。明确各类税收政策的定位和作用范围，对标降碳、减污、扩绿、增长协同推进中所涉及的环境经济要素、不同环节、不同领域和不同主体，查漏补缺，重点在突破性关键技术、研发创新环节、绿色消费和绿色流通领域补短板。例如，调整清洁能源发电的增值税优惠范围，从目前只有风力发电可享受50%即征即退的优惠政策，逐步推广到其他清洁能源发电领域。同时，充分发挥不同类型税收政策工具的比较优势。例如：环境相关税费政策突出特定环境要素、特定环节、特定周期和特定领域，优势是及时和精准；一般性税费政策主要涉及生产—分配—交换—消费环节，优势是全面和综合。把协同协调贯穿于税收政策设计、制定、实施、评价和调整的全过程之中（许文，2023），通过不同税收政策组合的相机抉择多税共治，全过程推动“生产—分配—交换—消费”绿色低碳转型。

二是充分发挥税收政策“自动稳定器”作用，减少税收扭曲。大量的税收（政策）并不直接作用于降碳、减污、扩绿、增长领域中，但是这并不否定一般性税收（政策）在降碳、减污、扩绿、增长协同推进中的作用。例如：针对投资行为、研发行为的税收政策，可以通过提高生产率、调整要素结构、促进创新方式来降低能源消费强度、污染排放强度，提高全要素生产率以及增加就业，体现了税收中性原则，我们将其提炼为税收政策“自动稳定器”作用。厘清“自动稳定器”的作用有助于理解广义税收政策在降碳、减污、扩绿、增长协同推进中的独特作用，同时也为与其他公共政策协同提供空间。在降碳、减污、扩绿、增长协同推进的过程中，应充分发挥一般性税收政策在调节投资、消费和流通中的作用，适当融入绿色低碳元素，提高降碳、减污、扩绿、增长协同效率。

三是构建适应绿色低碳转型的新型税收“条”“块”关系、政企关系，增强国际税收合作。降碳、减污、扩绿、增长协同推进过程中，如何处理好相关主体的利益关系，影响着绿色低碳转型的进程。在税收“条”“块”关系上，要处理好以“条”为主的税收征管与以“块”为主的环境治理之间的关系，平衡纵向政府间以生态能源环境要素作为税基的利益分配，对于以流动性强的生态环境要素作为税基的税收可以上收为中央税，相反则作为地方税，同时要在税收返还中考虑能源资源要素的生产地原则和污染治理属地原则等因素，考虑税收收入中所隐含的环境要素成本补偿和环境治理的收益补偿。在政企关系上，要突出税收政策的适用性和落地性，减少无谓的交易成本和信息成本，推动税收政策的公平均衡执行，基于行业关联构建稳定的税收合约关系。在国际税收合作中，以“碳泄露”和“污染转移”作为抓手，提高税收情报交换中的绿色低碳元素比重，遏制“污染避难所”效应。通过构建数据库、充分利用第三方数据、运用大数据分析等方法对跨境跨区域避税行为实施风险预警与重点监控。积极利用国际税收协调机制，前瞻性研究环境相关税收与其他国家政策的相互作用、环境相关税收和其他支持能源转型措施的相互作用、碳边境调节机制以及中国如何避免受到其他国家碳排放税收措施的负面影响等，提升气候治理国际税收能力及话语权。

四是构建政策协同与合作的长效机制。充分挖掘税收大数据所隐含的绿色低碳元素，多要素、全过程、多环节提炼涵盖绿色生产、绿色流通、绿色消费、基础设施建设绿色升级和绿色技术创新的数据指标，推广绿色低碳税收评价模型，开展对绿色发展落实及低碳理念转化的动态分析评价，服务决策。同时，建立健全与税收体系绿色化目标适配的绿色税收征管机制（马海涛 等，2023），加强涉税信息共享平台建设，逐步扩大生态环境部门、税务机关数据交互覆盖面，并加快推进污染物排放在线监测系统、环境保护税纳税申报系统的建设。通过税收大数据主动对接跟踪辅导企业，确保绿色低碳企业尽享税费支持政策红利。此外，加强税收政策与财政支出政策、环境政策、绿色金融政策的协同，在提升和放大各自政策效能的基础上，引导相关政策的市场化转型。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第1期。）

欢迎按以下格式引用：

祁毓，尹傲雪.协同推进降碳、减污、扩绿、增长的税收政策设计：理论逻辑与政策启示[J].税务研究，2024（1）：11-16.

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