促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策探析

作者：

缑长艳（上海商学院商务经济学院）

一、引言与文献综述

在全球气候变暖的背景下，以低能耗、低污染为基础的“低碳革命”成为全球热点。面对这一形势，党和国家对促进绿色低碳经济发展的机制与路径进行了顶层设计和科学谋划。党的二十大报告指出，要“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业……推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式”。2024年3月5日，李强总理在第十四届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中强调，要“大力发展绿色低碳经济。推进产业结构、能源结构、交通运输结构、城乡建设发展绿色转型”。

增值税对绿色低碳经济发展的促进作用，主要是通过其优惠机制实现的（李旭红 等，2024）。对减少碳排放作出贡献的企业给予增值税优惠，实质上是对企业降碳行为的奖励，向社会传递的是对发展绿色低碳经济的鼓励。通过增值税优惠的激励机制，可以有效调整企业的利益关系，促使企业根据绿色低碳经济发展的政策导向，选择绿色低碳的生产方式，进而促进生产模式的绿色转型。

围绕增值税优惠政策对绿色低碳发展的激励效应，学者们进行了诸多研究。比如：李晓曼 等（2022）通过对煤炭企业的调研，认为增值税“退、减、缓”税收优惠政策有力推动了企业转型升级和绿色低碳经济发展；孙传旺 等（2022）认为，增值税优惠政策有助于促进新能源企业规模扩张，进而推动企业技术升级，推动低碳产业发展。这些研究成果，验证了增值税优惠政策对绿色低碳经济发展的促进作用，为完善促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策提供了经验证据。在新形势下，应基于促进绿色低碳经济发展的现行增值税优惠政策现状，从广度、深度、稳定性和系统性等深入分析现行增值税优惠政策在促进绿色低碳经济发展方面存在的问题，为完善促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策建言献策。

二、促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策现状

近年来，我国不断完善增值税制度，出台了一系列促进绿色低碳经济发展的优惠政策。这些政策主要集中在新能源、工业节能、建筑节能以及碳捕集、利用与封存等领域。系统梳理这些领域的增值税优惠政策，对于完善促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策具有重要意义。

（一）新能源领域促进绿色低碳发展的增值税优惠政策

在促进新能源开发方面，我国现行增值税优惠政策主要有两项。一是风力发电增值税即征即退政策。《财政部 国家税务总局关于风力发电增值税政策的通知》（财税〔2015〕74号）规定，对纳税人销售自产的利用风力生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。这一政策旨在通过对风力发电的税收优惠，促进风电行业加快发展，推动能源结构的优化调整。二是生物质资源综合利用生产清洁能源增值税即征即退政策。《财政部 税务总局关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财政部 税务总局公告2021年第40号）规定，一般纳税人销售自产的资源综合利用产品，可享受增值税即征即退政策。这一公告所附《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录（2022年版）》第四类“农林剩余物及其他”规定，以稻壳、花生壳、玉米芯、油茶壳、棉籽壳、三剩物、次小薪材、农作物秸秆、蔗渣等为原料，加工生产热解燃气、生物油、电力等清洁能源产品，符合条件的可享受增值税即征即退100%的政策。这一政策旨在通过税收优惠推进生物质资源综合利用，对于优化能源结构、促进绿色低碳经济发展具有重要意义。

（二）工业节能领域促进绿色低碳发展的增值税优惠政策

工业是碳排放的重点领域，促进绿色低碳经济发展，关键在于减少工业领域碳排放。钢铁、铝冶炼、水泥、化工、电力等行业，都是典型的耗能产业，其使用的主要是传统化石能源。因此，推进绿色低碳经济发展，关键在于推进工业领域高碳行业的节能降碳。目前，我国工业节能降碳领域增值税优惠政策主要有两项。一是合同能源管理项目货物暂免征收增值税。《财政部 国家税务总局关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》（财税〔2010〕110号）规定，节能服务公司将项目中的增值税应税货物转让给用能企业，暂免征收增值税。二是合同能源管理项目服务免征增值税。《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）附件3《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》规定，节能服务公司实施符合条件的合同能源管理服务，免征增值税。这两项优惠政策主要是针对节能服务公司为工业企业提供节能降碳货物和服务给予的增值税优惠，目的在于激励节能服务公司为工业企业提供节能降碳商品和服务，推动工业企业减少碳排放，促进工业领域绿色低碳发展。

（三）建筑节能领域促进绿色低碳发展的增值税优惠政策

建筑领域的节能降碳，关键在于新型墙体材料、建筑保温材料、户用光伏材料等在建筑中的推广使用。在建筑节能领域，我国现行增值税优惠政策主要有两项。一是新型墙体材料增值税即征即退政策。《财政部 国家税务总局关于新型墙体材料增值税政策的通知》（财税〔2015〕73号）规定，对纳税人销售自产的新型墙体材料，符合《享受增值税即征即退政策的新型墙体材料目录》要求的，实行增值税即征即退50%的政策。二是利用废渣生产符合规定的建筑材料增值税即征即退政策。《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录（2022年版）》规定，综合利用废渣生产砖瓦、砌块、陶粒、墙板、保温材料等，产品原料70%以上来自废渣，则可享受增值税即征即退70%政策。

（四）碳捕集、利用与封存领域促进绿色低碳发展的增值税优惠政策

促进绿色低碳经济发展，除了减少碳排放，还包括积极发展碳捕集、利用与封存等以实现碳中和。我国现行增值税优惠政策主要是对利用工业废气生产高纯度二氧化碳等实行增值税即征即退政策。《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录（2022年版）》规定，利用“工业废气、氯化氢废气、工业副产氢”生产“燃料电池用氢、纯氢、高纯氢和超纯氢、高纯度二氧化碳、工业氢气、甲烷、（液）氯气”，其原材料和产成品符合标准的，可享受增值税即征即退政策，退税比例为70%。这一政策除了可以推动资源综合利用，还可以促进工业领域二氧化碳的捕集和封存，对于节能降耗、推动绿色低碳经济发展具有积极意义。

三、促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策存在的问题

尽管我国在新能源、工业节能、建筑节能以及碳捕集、利用与封存等领域制定了一些增值税优惠政策，但与“大力发展绿色低碳经济”的要求相比较，增值税优惠政策的广度、深度、稳定性和系统性等有待进一步挖掘。

（一）促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策覆盖范围较窄

当前，我国主要的碳排放源包括化石能源、工业生产、交通运输、建筑建材等，促进绿色低碳经济发展需要推动化石能源替代、工业等重点领域碳减排以及碳捕集、利用与封存技术开发等。在这方面，我国现行增值税优惠政策存在覆盖范围较窄的问题。

1.新能源开发领域优惠政策范围窄。新能源包括太阳能、风能、地热能、氢能、生物质能等，属于可再生能源。开发利用新能源，逐步推进其对化石能源的替代，是绿色低碳经济发展的重要途径。我国目前的增值税优惠政策只涉及风力发电和利用农林剩余物生产可再生能源，而在太阳能、氢能等方面没有优惠政策。现实中，利用居民房屋开发太阳能，将太阳能发电和建筑节能相结合，在促进碳减排中具有明显优势。欧洲一些国家积极推动太阳能发电产业发展，并对光伏及相关节能材料提供增值税优惠。比如，2022年12月，德国议会批准了针对屋顶光伏的一项新的税收减免方案，包括对30千瓦以下的光伏系统免除增值税。促进新能源行业的发展，我国增值税优惠应在太阳能、氢能、核能等领域发挥积极作用。

2.交通运输领域优惠政策缺失。一方面，缺少对新能源汽车的增值税优惠政策。交通领域减少碳排放的重点是减少燃油车辆的使用，大力发展新能源汽车。很多国家对新能源汽车给予了较大力度的增值税优惠：挪威虽没有对新能源汽车的直接现金补贴，但免除了25%的增值税；印度尼西亚将电动汽车增值税税率从11%降至1%；冰岛对电动汽车、氢能汽车实行限期限额免征增值税政策。与这些国家相比，我国缺乏对新能源汽车的增值税优惠政策。另一方面，缺少对公共交通的增值税优惠政策。公共交通基于其对私人交通工具的替代，在减少交通领域碳排放方面具有优势。欧洲一些国家对公共交通提供增值税优惠政策，比如德国自2020年1月起将长途火车票价的增值税税率从19%降至7%。我国在公共交通领域尚无相关增值税优惠政策。

3.建筑节能领域优惠政策覆盖范围有限。在建筑节能领域，我国当前只有新型墙体材料和利用废渣生产保温材料两项增值税优惠政策，而在绿色建材、节能材料等领域还没有优惠政策。低碳经济发达国家，对节能材料的使用是给予增值税优惠政策的。比如：自2022年4月1日起，英国对住宅太阳能应用使用的热泵和太阳能组件增值税税率从5%下调到0，为期5年；从2024年2月1日起，英国免除安装储能电池系统20%的增值税。这些节能材料应用于建筑行业，可以有效解决建筑用能、用热、用电的需要，政府对其提供增值税优惠，可以促进建筑领域的节能降碳。我国目前只对个别建筑节能材料的增值税优惠政策，不利于绿色低碳经济发展。

（二）促进绿色低碳经济发展的增值税优惠力度不足

我国现行促进低碳经济发展的增值税优惠政策，涉及新能源、交通、工业、建筑等领域，但存在优惠力度不足问题。

1.风力发电增值税即征即退的退税比例较低。目前，我国对纳税人销售自产的利用风力生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。由于风力发电的原材料为风能，因此与火电等传统能源发电相比，其可抵扣的增值税进项税额相对较少，即使风力发电企业能够享受增值税即征即退50%的政策，但其增值税税负仍相对偏高（卢海林，2022）。

2.新型墙体材料增值税即征即退的退税比例偏低。建筑行业是我国碳排放重要来源。根据《2022年中国建筑能耗与碳排放研究报告》，2020年建筑全过程碳排放总量为50.8亿吨二氧化碳，占全国碳排放的比重为50.9%。围绕建筑领域降碳，近年来我国大力发展节能建筑。截至2022年年底，全国累计建成节能建筑面积超过303亿平方米，节能建筑占城镇民用建筑面积比例为64%，其余为高耗能建筑，比重达36%。我国房屋建筑材料中70%是墙体材料，建筑行业节能降耗的关键在于新型墙体材料的推广和应用。然而，相对于传统墙体材料，新型墙体材料无论成本还是售价均居于劣势，新型墙体材料企业面临较大的竞争压力。从支持新型墙体材料企业发展的角度看，当前对新型墙体材料实行增值税即征即退50%的比例偏低，不利于新型墙体材料使用率的提升和绿色建筑的发展。

3.碳捕集、利用与封存领域增值税退税比例偏低。目前，我国碳捕集、利用与封存属于新兴产业，存在成本高昂等问题，发展遇到较大挑战。对碳捕集、利用与封存项目实行增值税优惠政策，可以提高企业对碳捕集、利用与封存技术开发领域投入的积极性。然而，现行《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录（2022年版）》对利用工业废气生产高纯度二氧化碳给予增值税优惠即征即退70%的退税比例相对偏低。为充分发挥税收的激励作用，应进一步提高对碳捕集、利用与封存项目的增值税即征即退税比例，促进我国固碳行业发展。

（三）促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策缺乏稳定性、系统性

绿色低碳经济发展是一个长期的、艰巨的任务，也是一项复杂的系统工程。相应地，促进绿色低碳发展的增值税优惠政策应当具有一定的稳定性和系统性。客观审视当前我国增值税优惠政策可以看出，促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策缺乏稳定性和系统性。

1.缺乏稳定性。当前，我国促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策，除了《增值税暂行条例》规定的条款，还有财政部、国家税务总局颁布的一系列与低碳经济发展相关的税收政策，这些税收政策大多以规范性文件的形式呈现，政策的时效短、不确定性大。以光伏发电为例，2013年出台的《财政部 国家税务总局关于光伏发电增值税政策的通知》（财税〔2013〕66号）规定：“自2013年10月1日至2015年12月31日，对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。”2016年7月，财政部、国家税务总局将这一政策延续到2018年12月31日，此后没有再延续。税收优惠政策缺乏稳定性，对于投资额较大、投资期较长的新能源开发项目，难以形成稳定的政策预期，不利于绿色低碳经济发展。

2.缺乏系统性。当前，我国与绿色低碳经济发展相关的增值税优惠政策，大多是在低碳相关领域的某个项目或环节实施，而没有从行业和产业链的角度，系统地设计增值税优惠政策。比如，在新能源领域，仅在风力发电、利用农林剩余物质生产可再生能源等项目实行增值税优惠，而同样是绿色低碳的太阳能、水力、氢能、核能等发电项目则没有增值税优惠。又如，风力发电领域的增值税优惠也只是在风电销售环节实施增值税优惠，而风力发电设备及相关组件的生产等领域没有增值税优惠政策。增值税优惠政策系统性不足，导致其对绿色低碳经济发展的整体促进作用欠佳。

四、完善增值税优惠政策推动绿色低碳经济发展的建议

充分发挥增值税对绿色低碳经济发展的促进作用，要针对促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策存在的问题，精准施策，靶向发力，从优惠范围、优惠力度、政策稳定性及系统性等方面着手，完善增值税优惠政策。

（一）扩大促进绿色低碳经济发展领域的增值税优惠范围

发展绿色低碳经济的关键是减少碳排放、增加碳吸收，为此须积极发展太阳能、风能、氢能等新能源，推动交通运输、工业、建筑业等重点领域碳减排。增值税优惠政策应在现有优惠政策的基础上，完善新能源、交通、建筑等领域的增值税优惠政策。

1.扩大新能源领域增值税优惠范围。在对风力发电和利用农林剩余物质生产可再生能源实行增值税优惠政策基础上，建议将光伏发电、水力发电、氢能等纳入增值税优惠范围，实现对新能源增值税优惠政策的一致性，促进新能源产业发展。

2.制定交通领域增值税优惠政策。（1）制定对电动汽车、氢能汽车等新能源汽车的增值税优惠政策。可以参考挪威、冰岛等国家的经验，对新能源汽车实行免征增值税的优惠政策。（2）制定公共交通领域的增值税优惠政策。建议将公共汽（电）车（含有轨电车）、城市轨道交通系统和有关设施等纳入增值税优惠范围。

3.扩大建筑领域增值税优惠范围。在新型墙体材料增值税优惠政策的基础上，增加对绿色建材、节能材料等的增值税优惠政策。比如，可借鉴英国的做法，对建筑使用太阳能电池板、热泵或绝缘材料等节能材料给予增值税减免政策，对安装储能电池系统给予增值税减免政策，等等，以促进建筑领域用能、用热、用电的节能降碳。

（二）加大促进绿色低碳经济发展的增值税优惠力度

实现“大力发展绿色低碳经济”目标，应加大绿色低碳经济的增值税优惠政策力度。未来一个时期，我国应在新能源、建筑以及碳捕集、利用与封存等相关领域加大促进低碳经济发展的增值税优惠力度。

1.加大新能源开发增值税优惠力度。当前，我国能源结构仍是以化石能源为主，非化石能源占比较低。2022年我国非化石能源发电量占全国总发电量的36.2%，其中，风力发电和光伏发电占总发电量的比重分别为8.8%和4.9%，占比仍然较少。可以看出，未来一个时期，我国实现新能源对传统能源的替代仍面临较大压力。为了推进新能源的发展，应加大新能源领域的增值税优惠力度。比如，在将光伏发电、氢能等新能源纳入增值税优惠范围基础上，将其增值税即征即退的退税比例由50%提升到100%，促进新能源产业发展。

2.加大建筑领域增值税优惠力度。为了支持新型墙体材料企业加快结构转型，进一步提升建筑行业新型墙体材料使用率，建议适当提高符合规定的新型墙体材料增值税即征即退比例。同时，新型墙体材料生产的原材料来源大多是固体废弃物，其增值税即征即退比例应考虑与其他固体废弃物综合利用增值税即征即退政策相协调。鉴于对固体废弃物资源综合利用生产节能材料增值税即征即退70%的政策，建议将新型墙体材料增值税即征即退比例由50%提高到70%。

3.加大碳捕集、利用与封存的增值税优惠力度。结合行业特点及低碳经济发展需要，建议将利用工业废气生产高纯度二氧化碳给予增值税优惠即征即退比例由目前的70%提高到100%，切实增加对碳捕集、利用与封存技术开发项目的增值税优惠。

（三）强化促进绿色低碳经济发展增值税优惠政策的稳定性和系统性

适应绿色低碳经济发展的特点，促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策应具有一定的稳定性和系统性。

1.强化优惠政策的稳定性。绿色低碳经济的发展，具有周期长、投入大的特点，需要较长发展周期才能形成生产方式的转型。因此，在制定促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策时，要科学分析政策时限与产业发展周期之间的关系，制定合理的优惠政策时限，稳定投资者预期，增强投资者信心，为低碳产业发展营造相对确定可预期的政策环境，促进低碳产业、低碳经济长期稳定发展。

2.强化优惠政策的系统性。实现经济绿色低碳发展是一项复杂的系统工程，涉及能源、交通、建筑、工业等各个领域。因此，推进增值税优惠制度低碳化改革，必须坚持系统观念，把握好全局与局部、上游与下游的关系，从行业和产业链的角度统筹制定各项增值税优惠政策。一方面，应加快完善能源、交通、建筑、工业等重点领域的增值税优惠政策，科学分析并统筹设计每个领域税收优惠政策的覆盖范围和作用力度；另一方面，应科学分析每一个领域产业链上下游碳减排的不同特点，制定相应的增值税优惠政策，以充分发挥优惠政策对绿色低碳发展的整体效能。比如，对光伏发电、风力发电等给予增值税优惠政策的同时，对光伏发电设备、风力发电设备制造业也应给予增值税优惠政策。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第5期。）

欢迎按以下格式引用：

缑长艳.促进绿色低碳经济发展的增值税优惠政策探析[J].税务研究，2024（5）：18-23.

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