助力全国统一大市场建设：财税问题分析和路径优化

作者：

李   达（国家税务总局山东省税务局） 

李子昂（成都理工大学地理与规划学院）

党中央高度重视全国统一大市场建设工作。2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。党的二十大报告强调，要构建高水平社会主义市场经济体制，构建全国统一大市场。党的二十届三中全会再次对“构建全国统一大市场”作出重要部署。财税工作作为经济工作的重要组成部分，在全国统一大市场建设中发挥着重要作用。深化财税体制改革、健全财税制度规则、优化财税政策法规，有利于破除妨碍统一市场和公平竞争的政策障碍，消除地方保护与市场分割的深层次矛盾，助力全国统一大市场建设。

一、正确认识建设全国统一大市场

近年来，全国统一大市场建设工作取得重要进展，建设共识不断凝聚、基础制度不断完善、规模效应不断显现，要素市场建设迈出重要步伐。但也应看到，一些地方不能准确把握建设全国统一大市场的内涵。这可能会影响相关工作扎实落地。

（一）全国统一大市场是市场经济条件下的统一大市场

“建设全国统一大市场，意味着计划经济的回归”是目前一个比较有代表性的错误观点。该观点认为，建设全国统一大市场就是用统一的中央计划主导市场，简单地把“统一”与“计划”画等号。事实上，建设全国统一大市场是以供给侧结构性改革为主线，以高质量供给创造和引领需求，使生产、分配、流通、消费各环节更加畅通，从而打破各种壁垒，如地区间的税收壁垒、各种隐性制度壁垒等，通过不断健全财税、市场监管等制度体系，打通制约经济循环的关键堵点，进一步促进要素资源在更大范围内畅通流动。

（二）全国统一大市场是国内国际双循环的统一大市场

从外部看，受地缘政治博弈加剧影响，全球供应链断裂、重组、极化现象加剧，世界经济滞胀风险上行。从内部看，有的地方以“内循环”名义搞“小而全”的自我小循环，给加快建设全国统一大市场带来一定的阻碍。在此背景下，建设全国统一大市场，一方面，要更加主动对外开放，拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放，巩固推进商品、服务、资金、人才等要素流动型开放，增强出口产品和服务竞争力；另一方面，要加强国内大循环在双循环中的主导作用，处理好中央和地方的关系，激发地方改革创新活力，提高市场运行效率，形成供需互促、产销并进、畅通高效的国内大循环，实现活力与秩序的统一。

（三）全国统一大市场是注重比较优势的统一大市场

中央为促进区域协调发展，提出了一系列重大战略，这些战略注重健全区域合作机制，强化区域增长动力。建设全国统一大市场就是允许各地发挥比较优势，在政策许可范围内，出台支持区域发展的财税、金融等支持政策，降低制度性交易成本和经济运行成本，加快产生规模经济，形成区域发展优势，推进区域市场一体化，逐步形成全国统一大市场。我国幅员辽阔，不同地区资源禀赋、区位条件千差万别，比较优势各不相同，发展水平也存在差异。比如，山东、江苏等东部沿海地区应继续注重构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，但新疆、青海等内陆地区就不能放弃传统的资源优势产业。

（四）全国统一大市场是积极稳妥有序的统一大市场

实践中，一些地区不能正确理解全国统一大市场的真正内涵，为了最大化本地的经济增长，搞“内卷式”招商引资，制造“政策洼地”等，扰乱市场秩序。我国区域经济发展水平存在一定差异，不同商品、服务和要素市场在统一性方面的进展和要求各不相同。建设全国统一大市场必须稳妥推进，兼顾统筹好发展和安全，既要打破区域之间的市场分割和恶性竞争，又要切实防范风险，遵循经济运行规律，避免操之过急，真正做到稳扎稳打、久久为功。从我国统一市场建设的历史进程看，打破城乡二元体制、清理跨行政区域流动壁垒、建设重点领域国家标准等，都是一个循序渐进的过程。

二、全国统一大市场建设中财税领域在立法、执法、司法、守法等方面存在的问题

2023年12月召开的中央经济工作会议指出，“必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力，发挥超大规模市场和强大生产能力的优势”。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。建设全国统一大市场，必须加快建立与之相适应的现代财税体制。当前，财税领域在立法、执法、司法、守法等方面还存在一些问题，制约着全国统一大市场的建设。

（一）从财税领域立法情况看，需要加快谋划新一轮财税体制改革，更好理顺中央和地方事权与财权关系

其主要表现有三。一是中央和地方的事权划分还不够科学。为保障基层运转、保护地方积极性，中央未能及时规范并减少与地方不必要的共同事权，且在共同事权方面给地方政府留有更多的自主空间。一些地方基于自身财力和一般性转移支付保障不足、支出责任多元化博弈的相对低效率等现实因素，违规制定地方保护政策，干预了市场正常运行。二是中央和地方的财权关系还需要优化。1994年实施的分税制改革进一步优化调整了央地财税关系，但调整得还不够完全和彻底。比如，政府间财政收入的划分为地方财力提供了制度保障，但在一定程度上增强了地方政府实施地方保护的动机。三是省以下财政事权划分还不够清晰。事权划分的法定原则是全部财政管理活动的逻辑起点。目前，省以下财政事权划分改革相对滞后，地方税体系建设进程相对缓慢，转移支付的目标定位及功能作用还有待进一步明确和优化。

（二）从财税政策执法角度看，需要统一财税法律法规执行口径，保障全国市场规则的一致性和有效性

其主要表现有三。一是跨区域、跨部门公平竞争审查工作机制尚待建立。2024年6月，国务院颁布《公平竞争审查条例》，明确要求县级以上地方人民政府应当建立健全公平竞争审查工作机制。目前，我国跨区域、跨部门公平竞争审查工作机制还未建立，审查制度维护公平竞争的作用还比较有限。二是地方性财税政策尚待清理。一些地方通过制定区域性财税政策，或通过先征后返的补贴方式给予政策优惠，形成“政策洼地”，需要更加彻底地进行清理。三是财税处罚的裁量标准尚待统一。不平等待遇、市场准入干扰、不合理定价和收费、执法标准不一致等问题，在一些地方不同程度存在，财税执法监督机制还不够健全。

（三）从财税领域司法角度看，需要完善市场争端调解和仲裁机制，切实将公正司法要求落实到位

其主要表现有三。一是财税相关司法协作还需深入。跨行政区划、统一有效的财税司法协调机制还需要进一步健全完善，司法队伍把握财税业务的能力水平还需要进一步提高，财税领域跨地区司法协作还需要进一步探索和深化。二是财税问题司法仲裁还不统一。财税领域市场争端调解和仲裁机制还不够完善，区域间财税政策的相关法律问题处理还不够统一。比如，对于税收滞纳金是否能够超过本金，各地执行规则和法院判决结果不尽相同。三是财税领域公正公平司法还有障碍。特别是地区间贸易纠纷案件只能由一方所在地法院进行裁决，现实中对于这些案件的判决和执行在一定程度上存在“主客场”问题。

（四）从经营主体守法角度看，需要引导依法诚信纳税缴费，营造公平有序的营商环境

其主要表现有三。一是骗取财政资金或税收优惠。个别经营主体弄虚作假或者隐瞒真实情况，采用“假出口”“假申报”“假企业”等方式，虚报冒领骗取财政资金或税收优惠，获取不法利益。二是谋取交易机会或竞争优势。个别经营主体为追求利益最大化，采用不正当手段违规获取资金扶持、政策支持等，形成不正当竞争优势。三是违规经营扰乱市场秩序。个别经营主体利用新技术手段，甚至勾结黑中介等，逃避税费缴纳，追求不正当利益，扰乱了公平有序的市场经营秩序。

三、深化财税体制改革助力全国统一大市场建设的路径思考

构建全国统一大市场、深化要素市场化改革、建设高标准市场体系，迫切需要从制度、结构、要素等方面加快财税体制改革，努力在建章立制、破除藩篱、规则统一、执行规范等各层面取得实效，做到全国一盘棋、统一大市场、畅通大循环。

（一）坚持立破并举、完善制度，进一步理顺中央和地方事权与财权关系

一是加快推进税制改革。在统一税制的前提下，应加大力度、加快进度推动税收立法，完善现代税收制度体系；建立规范、稳定、可持续的地方税体系，培育地方税源，比如，推进消费税改革，稳步推进后移消费税征收环节并下划地方，扩大地方财力。二是理顺央地财政关系。应优化政府间事权和财权划分，加快构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方财政关系，形成各级政府事权、支出责任和财力相匹配的制度；优化转移支付制度建设，推动转移支付法治化，健全转移支付分类管理机制。三是深化税收征管改革。加快修订完善《税收征管法》，贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，持续推进智慧税务建设，提升税收征管水平。

（二）坚持有效市场、有为政府，提高财税领域执法的统一性、协调性、权威性

一是统一财税政策执行口径。在制定财税政策时，尽可能从国家层面对执行口径进行统一和明确，形成全国统一的操作标准、行政处罚裁量基准等，规范各地执行口径。二是加强税务执法区域协同。建议率先在京津冀、长三角、粤港澳等区域推进税务执法标准统一，实现执法信息互通、执法结果互认，更好服务国家区域协调发展战略、区域重大战略，在此基础上逐步推动全国范围内执法协调规范。三是完善财税公平竞争审查。应探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制，持续清理规范与财税收入挂钩的地方性政策，坚决遏制地方招商引资等工作中的恶性竞争行为，推动形成有效市场、有为政府。

（三）坚持系统思维、协作推进，进一步健全财税配套司法保障制度

一是加快完善财税司法体系。建议参照有关经验和做法，论证成立直属中央的跨地区财税司法机构，负责对不同地区财税纠纷的司法裁决。二是强化财税领域司法协作。针对财税有关案件，应加强司法部门、仲裁机关、调解组织与财税部门的协同配合，强化部门间数据合规共享，构建跨区域的司法协作机制。三是不断畅通社会救济途径。可借鉴全国首个税务审判庭“上海铁路运输法院税务审判庭”、全国首个涉税案件合议庭“厦门市思明区人民法院涉税案件合议庭”的经验，逐步在全国推广税务法庭建设，不断提升涉税案件审理的专业化水平，推动涉税案件的有效解决和救济渠道的完善畅通。

（四）坚持公平监督、优化服务，着力提升经营主体税法遵从度

一是加大普法教育宣传。应聚焦全国统一大市场建设的相关内容，开展专项普法教育宣传，创新教育宣传形式，拓展教育宣传渠道，引导经营主体自觉守法、遇事找法、解决靠法，凝聚建设全国统一大市场的共识。二是打击不正当竞争行为。应进一步加强反不正当竞争的监管执法，加大对商业贿赂、商业诋毁、商业混淆等各种不正当竞争行为的打击力度，维护好市场公平竞争秩序。三是完善社会信用体系建设。应加快出台实施《社会信用建设法》，提升社会信用体系建设法治化水平；加快推动地方融资信用服务平台整合，做好部门间信用信息共建共治共享；持续提升信用监管效能，规范失信惩戒措施，完善信用修复机制，进一步激发经营主体活力。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第8期。）

欢迎按以下格式引用：

李达，李子昂.助力全国统一大市场建设：财税问题分析和路径优化[J].税务研究，2024（8）：133-136.

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