南极海洋保护区的全球背景
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南极的海洋保护区近几年成为极地治理的热点议题之一，但是针对这一问题的很多讨论，往往被限制在极地治理的话语之内。本文希望能够通过引入与南极海洋保护区相关的全球背景，用一个更加宽阔的视野来丰富对于南极海洋保护区的讨论。
©The Last Ocean
南极海洋保护区是在南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）的框架下讨论的。这一政府间国际机构于1980年代成立，中国在2007年正式加入。从2005年开始，作为对约翰内斯堡世界可持续发展峰会关于建立具有代表性海洋保护区网络的倡议的回应，CCAMLR开始了关于建设环绕南极的海洋保护区网络的讨论。从研讨会开始，然后逐步提出规划方案提交科学委员会的工作组来讨论，再逐渐形成具体的提案，最后由委员会来审议。委员会在每年的年会中来做出决策，目前是在2009年设立了南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区，在2016年设立了罗斯海区域的海洋保护区。
与以往其他国家和地区设立的海洋保护区相比，新提议的南极的海洋保护区面积巨大，罗斯海保护区的面积达到155万平方公里，属于超大规模的海洋保护区。在公海上设立这样大规模的海洋保护区，对海域进行长期的禁渔，目的是为了在气候变化相关的风险面前，保护海洋生态系统的韧性（或者说生态的恢复力），同时也是为了能够为科学来提供天然的实验室，让科学家可以研究相对完整的海洋的生态，为地球上其他海洋生态系统的恢复提供知识。
近几年来，这样的超大规模海洋保护区，得到了越来越多的重视。世界自然保护联盟在2018年发表了《大型海洋保护区的设计与管理指南》。该指南指出，大型海洋保护区对于防止海洋的退化和保护世界上仅存的相关未受干扰的区域是一种非常关键的策略，这在全球的尺度上是非常重要的。政府间生物多样性和生态系统服务科学平台（IPBES）也认为扩大海洋保护区的网络对于确保生物多样性，特别是在气候变化的风险下是重要的。
可以说南极的海洋保护区，它与国际社会应对全球的海洋危机的行动是无法割裂的。
在IPBES今年五月发布的生物多样性和生态系统服务的全球评估报告中，明确指出全球的自然在多重人类驱动力的作用下已经发生显著改变。66%的海洋正在接受不断增加的累积影响，而驱动这些影响的因子，在近50年正在不断加速，其中气候变化又在带动其他影响因子的加速。而目前的行动趋势并不足以实现全球自然保护和可持续利用的目标。
全球海洋正在遭受生态危机，从珊瑚礁白化到渔业捕捞量达峰，从海洋垃圾到微塑料。这需要采取大规模行动以保护海洋，确保海洋为人类提供生态产品能力的全球共识正在形成。
而保护海洋的行动其实又受制于另一个因素，就是我们对海洋生态系统的了解又是非常有限的。下面这张图体现了公海鱼群种类的评估情况，可以看到大部分的鱼类种群是没有得到充分评估的。所以我们的情况就有点像在迷雾中朝着悬崖驶去，我们是一边踩着油门一边打方向呢，还是一边踩刹车一边打方向盘呢？
（来源， Crespo等，2019）
以上就是南极海洋保护区在全球尺度的物理背景。那么它作为一个区域组织的政治进程，与一些全球性的政治进程也是有相关性的。这里分为几条主线和几个支线。
首先是全球可持续发展的进程，自从1972年斯德哥尔摩环境会议以来，这是全球环境政治中最重要的一条主线。在2015年通过的，希望于在2030年实现的可持续发展目标是在千年发展目标的基础上的延续。
©SDGs
可持续发展目标中的目标14保护水生生物里面包括了污染的防治、可持续的沿海生态系统的管理以及沿海和海洋区域的保护和恶劣的渔业补贴的禁止等。针对这个目标的推进，2017年联合国在总部举办了首次的联合国海洋大会，呼吁各国来提交自己在保护海洋方面的行动方案，这有点像《巴黎气候协定》下的国家自主贡献。在2020年，联合国将在里斯本举行第二次海洋大会，希望进一步推动各国提升自己的行动目标。
同时，可以看到这17个可持续发展目标并不是平行的，它之间其实存在一个逻辑的关系。斯德哥尔摩恢复力研究所对此进行了一个整理，如下图所示。可以看到，环境相关的几个目标是基础，只有气候、海洋这几个大盘子托住了，那么环境和社会的可持续发展才有可能。
这是主线之一，主线之二是联合国生物多样性公约的进程。这一公约的工作方式也是通过国家承诺和国际合作来开展工作。在2010年的爱知会议上，生物多样性公约制定了第一个生物多样性10年的行动目标。其中的目标6、目标7、目标10和目标11都是关于海洋资源的可持续管理和海洋生态的保护，特别是目标11，里面提到要到2020年保护17%的陆地和内陆水域以及10%的沿海和海洋区域。陆地的目标现在看起来完成的不错，那么海洋保护的目标呢？
（Sala等，2018）
从上图的统计来看，不仅数量不够，质量也不行。海洋保护区的总面积只占全球海洋面积的不到8%，那么而且其中有2.1%只是仅仅提出的提案，并没有得到通过和实施。如果是只计算受到严格保护的而且落实管理的海洋保护区，只占全球海洋面积的2%。
生物多样性公约下另一个相关的进程就是生态和生物重要区域（EBSAs）的选拔。这是一个科学的进程，来选取在生态上比较重要的，值得优先保护的区域。这一进程已经在全球召开了十几次区域研讨会，也选出了三百个左右的区域,其中有不少处于公海的水域。
EBSA 选拔标准 (Decision IX/20 Annex I)
1. | Uniqueness or rarity |
2.
| Special importance for life history of species |
3. | Importance for threatened, endangered or declining species and/or habitats |
4. | Vulnerability, fragility, sensitivity, slow recovery |
5. | Biological productivity |
6. | Biological diversity |
7. | Naturalness |
生物多样性公约的下一次缔约方会议将在中国昆明举行，在这次会议上将决定生物多样性保护的下一个10年的全球行动目标。在海洋保护上面，保护30%的海洋已经成为非政府组织和保护组织的一个重要的呼吁。今年在自然杂志上，美国国家地理学会和中国中科院昆明所的两位科学家也联合撰文，鼓励各国一起采纳这个30%的海洋保护的目标。这30%的目标一旦成立，像南极的海洋保护区这样大型的海洋保护区一定会发挥重要的作用。
第三条主线进程是在联合国海洋法公约下的国家管辖外海域生物多样性可持续利用和养护（BBNJ）的进程。历经10多年在联大特设工作组和预委会的讨论，2018年联合国正式开启了针对公海，也就是国家管辖外海域生物多样性的法律文书的正式谈判。这一法律文书包括4个主要议题：海洋生物多海洋遗传资源的获取和惠益分享、包括海洋保护区在内的划区管理工具、环境影响评价和能力建设与技术转让。这一立法进程被视为近年来在海洋法上最重要的建章立制的进程，将对覆盖地球表面超过一半的公海作出规制。在划区管理工具方面，协定将对公海保护区的提案讨论和批准做的程序，以及全球决策机构和区域的行业机构之间的协调机制做出安排。这样就为公海保护区的设立而奠定了坚实的法律基础。从目前的讨论来看，与其他议题相比，这一议题的争议并不是最大的，因此有理由保持谨慎的乐观。
除了这些主线进程，还存在一些支线进程。首先是气候变化的一些支线进程，包括联合国的气候行动峰会，其中中国新西兰牵头了“基于自然的解决方案”的讨论，而海洋保护区显然是一种基于自然的应对气候变化的方案。
峰会期间政府间气候变化专门委员会IPCC发布了《气候变化下的海洋与冰冻圈》特别报告。加上今年五月政府间生物多样性和生态系统服务科学平台所发布的综合评估报告，应该说在科学上，为下一个十年的海洋保护行动目标的准备已经基本完成。
在联合国气候变化框架公约的进程中，2017年斐济作为缔约方大会的主席国，启动了气候变化海洋路径的讨论。作为这一讨论的延续，今年在智利圣地亚哥举办的COP25将进一步提高对海洋的关注。智利也讲这次会议定位为"蓝色COP"。
“我们的海洋”大会是美国发起，各国轮流主持的海洋峰会。与联合国的海洋大会的不同是，它不仅鼓励国家行为体在会上提出自己的行动承诺，也鼓励私营部门和公益行业提出自己的行动目标，以此来为更加具有制度化的全球合作来提供政治推动力。
世界自然保护联盟组织的世界公园大会（WPA）和世界养护大会（WCC）是生物多样性养护的，准时正式论坛。在2016年的世界养护大会第5号决议第2款提出了要使用严格保护的海洋保护区网络与其他有效的划区管理工具来保护至少30%的海洋栖息地的目标。这也是30%的目标第一次提出。
综上所述，接下来的一年将是全球海洋保护的关键时刻。历经10年左右的积累，全球海洋保护的行动和承诺即将在接下来的这些关键的时间点持续发力，为公海生物多样性和下一个生物多样性十年的保护目标提供政治意愿。因此我们需要在这样的大背景下来看待和理解南极的大型海洋保护区建设。南极海洋生物资源养护委员会海洋保护领域的领跑者。但是近几年的海洋保护区谈判一直不太顺利，地缘政治和渔业的利益使得多个保护区提案一直没有通过。罗斯海保护区虽然得以设立，但是其管理和科研计划却一直搁置没有达成。当我们从全球的背景来审视南极海洋保护区，我们会发现它在全球海洋保护中的重要意义，南极海洋保护区谈判中所遇到的问题其实也具有一定的代表性，特别是不少国家对于大型海洋保护区的目的和有效性存有疑虑。但是反过来看，南大洋又正好是一块极佳的试点区域：这里的人类干扰不多，设立保护区对渔业的影响不大，同时需要协商一致的国家数量也较少，相对容易达成共识。
今年的南极海洋生物资源养护委员会上将审议三份海洋保护区的提案，分别是东南极、威德尔海和西南极半岛的保护区提案，罗斯海的科研和管理计划也将再次讨论。我们衷心期望今年年会的成果能够为明年海洋保护的关键时刻释放积极的信号，为昆明生物多样性大会的海洋目标输送信心。
（本文根据创绿研究院研究员陈冀俍在2019年中国极地学术年会上的发言编辑而成，有删改。）