最高法院典型案例｜未改变用途的划拨土地使用权转让行为之效力认定

最高法院典型案例 · 编者按

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未改变划拨土地使用权用途的土地使用权转让合同的效力认定

——湖北第二师范学院与湖北永隆置业投资有限公司合同纠纷案

编写｜最高人民法院  张淑芳

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01裁判摘要

在未改变划拨土地使用权原用途的情况下,转让划拨土地使用权的行为并非当然无效。出让方依照相关法律规定,向有批准权的人民政府申请对划拨土地使用权转让进行审批,依法促成过户,亦为出让方履行合同义务的一部分。

02案件基本信息

1.诉讼当事人

再审申请人(一审被告、反诉原告、二审上诉人):湖北第二师范学院(以下简称湖北二师院)

被申请人(一审原告、反诉被告、二审被上诉人):湖北永隆置业投资有限公司(以下简称永隆置业投资公司)

2.案件索引与裁判日期

一审:湖北省武汉市中级人民法院(2013)鄂武汉中民商初字第00391号判决(2014年8月6日)

二审:湖北省高级人民法院(2014)鄂民二终字第00131号判决(2018年12月28日)

再审申请:最高人民法院(2019)最高法民申5003号裁定(2019年12月20日)

3.案由

合同纠纷

03简要案情

2003年10月31日,湖北二师院(甲方)与永隆置业投资公司(乙方)签订一份协议书,约定甲方出让××校区的存量教育资产,乙方向甲方支付转让款,转让的房产和土地于2005年6月30日前过户给乙方。甲方转让资产包括新建教学楼(约8000平方米)和宿舍楼(约16,400平方米)及其配套设施等,另有其余资产价值为6033万元,乙方支付的全部价款总计约8533万元;土地使用证、房产证办证中所产生的过户税费由甲乙双方各承担50%。

2004年10月18日,湖北二师院就其将教育资产出让给永隆置业投资公司,永隆置业投资公司以该资产举办丁学院(民办普通本科学校)的具体情况向省教育厅进行请示。省教育厅向湖北二师院复函:“同意你校将××校区转让给永隆置业投资公司,用于举办丁学院,转让所得资金全部用于你校新校区建设。请你校依据有关法律法规和省市有关规定及时办理国有资产登记和过户手续。”

2008年2月29日,永隆置业投资公司与湖北二师院已完成全部转让资产(含固定、流动资产)的实物交接。经湖北省计划发展委员会(简称省计委)及教育主管部门同意,永隆置业投资公司利用湖北二师院转让的教育资产,建设丁学院,开始办学招生。

2008年湖北二师院与永隆置业投资公司再次签订协议书及补充协议,约定湖北二师院对于永隆置业投资公司仅尚欠1000万元未付无异议;湖北二师院应于2009年11月5日将转让的土地、房产权属登记为丁学院并交付永隆置业投资公司。

2009年湖北二师院就其向永隆置业投资公司转让教育资产的具体情况向省财政厅进行了请示,并将此前提交省教育厅的函件、相关清产核资报告、协议书及2003—2008年湖北二师院收取永隆置业投资公司所付款项的财务进账证明等文件作为该请示的附件提交给省财政厅。

省财政厅向省教育厅复函,同意湖北二师院将××校区的土地及房产有偿转让给永隆置业投资公司,并按照有关规定及时补办产权转让相关手续。同月,省教育厅向湖北二师院复函:“同意你院将××校区的土地及房产有偿转让给永隆置业投资公司,用于举办丁学院,并按照相关规定及时补办产权转让相关手续。”

2009年11月2日,湖北二师院向永隆置业投资公司发函,称根据法律规定和房地产主管部门的要求,拟过户的房产及土地须按现时评估价计算营业税、契税和土地收益金,并据此缴纳税费。2009年3月××评估公司对拟过户的17栋房产进行了评估,评估总价为12,023.57万元。如永隆置业投资公司同意此评估价,则房产过户工作可如期进行。

2009年11月27日,永隆置业投资公司向湖北二师院回复,认为该房产评估价值过高,直接影响双方利益,必须按双方所签订的协议执行。此后,双方就协议履行等问题持续存在争议。

2013年,永隆置业投资公司向武汉市中级人民法院起诉,请求确认涉案协议有效,湖北二师院继续履行过户登记义务。湖北二师院提起反诉,请求确认涉案协议无效,永隆置业投资公司返还占有的财产并支付资产占用费。

一审法院于2014年8月6日作出(2013)鄂武汉中民商初字第00391号判决,认定湖北二师院主张双方签订的资产转让协议因未进行资产转让评估,未得到国有资产管理部门和土地管理部门的批准,属于违反法律、行政法规强制性规定,应为无效的理由不成立。对湖北二师院反诉请求确认涉案协议无效以及返还教育存量资产、支付占用费的请求,不予支持。湖北二师院不服一审判决,提起上诉。

二审法院于2018年12月28日作出(2014)鄂民二终字第00131号判决,认为涉案协议不存在《合同法》第52条 规定的无效情形,故一审法院认定涉案协议有效并无不当。

判决生效后,湖北二师院向最高人民法院申请再审。

04案件焦点

在未改变划拨土地使用权原用途的情况下,转让划拨土地使用权是否有效。

05裁判结果

最高人民法院经审理认为,涉案划拨土地使用权系由湖北二师院直接转让至永隆置业投资公司出资成立的丁学院名下,继续作为教育用地使用,未改变该划拨土地的办学用途。协议履行过程中,湖北二师院已先后向教育厅、财政厅如实申报了资产转让的对象、区位、范围和价格等重要事项,上述部门均同意该资产转让并作出同意补办资产转让手续的复函。同时,涉案教育资产转让协议对转让税费的负担作了明确约定,并无规避法律监管和行政审批、牟取不正当利益的情形。故涉案教育资产转让协议虽涉及对划拨土地使用权的转让,但并未损害国家利益或社会公共利益,不存在《合同法》第52条规定的合同无效的法定情形。湖北二师院作为涉案划拨土地使用权人,对划拨土地使用权转让须经有审批权的人民政府审批应是明知的。在永隆置业投资公司已依约支付协议约定价款,教育厅和财政厅已审批同意湖北二师院转让涉案教育资产并补办转让手续后,湖北二师院怠于依法办理划拨土地使用权转让的相关行政审批手续,且以自身原因造成的涉案划拨土地使用权转让未经有审批权的人民政府审批为由在诉讼中主张合同无效,其目的在于获取超出合同约定的更大利益。湖北二师院的做法有悖诚实信用原则。

综上所述,涉案协议并不完全构成2004年《国有土地使用权合同纠纷案件司法解释》第11条 规定的合同无效情形。根据案件具体履行情况并依照诚实信用原则以及合同法关于效力问题的规定,涉案协议应认定为有效。湖北二师院的再审申请不能成立,应予驳回。

06裁判摘要评析

划拨土地使用权是我国特有的概念,是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准,通过除出让土地使用权以外的各种方式,除缴纳补偿、安置等费用外完全无偿取得的国有土地使用权。在改革开放之前,我国城市土地均是通过划拨方式进行的,即都是无偿划拨供应的,只存在单一的划拨土地供应制度。改革开放后,随着外资的进入,我国对外资企业开始试行土地有偿使用收取土地使用费。1990年,国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的颁布与实施,标志着出让土地使用权制度的建立,由此开启了划拨土地使用权,通过办理出让手续可再行转让的历史。

《城市房地产管理法》第40条第1款规定:“以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院规定,报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条、第45条规定,以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时应当经过有批准权的人民政府审批。根据前述规定,以划拨方式取得的土地使用权及地上房产可以转让,但转让前须报请有批准权的人民政府审批同意。2004年《国有土地使用权合同纠纷案件司法解释》第11条规定:“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,与受让方订立合同转让划拨土地使用权的,应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的,应当认定合同有效。”同时,该司法解释第12条规定:“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权,起诉前经有批准权的人民政府同意转让,并由受让方办理土地使用权出让手续的,土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。” 该司法解释第13条规定:“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权,起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续,并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的,土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。” 从前述规定的内容看,该司法解释在合同效力认定上,规定了补救性的措施,即向人民法院起诉前,如果合同符合法律、行政法规规定的条件,亦不存在《合同法》第52条规定的无效情形,即认定合同有效。该规定体现了《合同法》的立法精神,保护了双方当事人的合法利益,也促进了合同的履行和土地资源的合理利用。

本案中,湖北二师院与永隆置业投资公司签订的教育资产转让协议中包括划拨土地使用权及房产。虽然涉案协议签订时及本案起诉前,该划拨土地使用权的转让尚未经有审批权的人民政府审批,但是,涉案协议中涉及的划拨土地使用权在转让后其办学用途并未改变,故涉案协议并不符合《国有土地使用权合同纠纷案件司法解释》第11条规定的合同无效之情形。根据前述司法解释的精神,涉案协议的效力应结合案件具体情况并依照诚实信用原则以及合同法关于效力问题的规定,综合判断。

第一,虽然涉案教育资产转让协议中所涉划拨土地使用权的转让尚未经有审批权的人民政府审批,但不宜依此对涉案教育资产转让协议的效力作否定性评价,须根据协议约定内容和当事人的实际履行情况等因素综合判断。首先,涉案划拨土地使用权系由湖北二师院直接转让至永隆置业投资公司出资成立的丁学院名下,继续作为教育用地使用,未改变该划拨土地的办学用途。其次,协议履行过程中,湖北二师院已先后向省教育厅、省财政厅如实申报了资产转让的对象、区位、范围和价格等重要事项,上述部门均同意该资产转让并作出同意补办资产转让手续的复函。最后,涉案教育资产转让协议对转让税费的负担作了明确约定,并无规避法律监管和行政审批、牟取不正当利益的情形。因此,涉案教育资产转让协议虽涉及对划拨土地使用权的转让,但并未损害国家利益或社会公共利益,不存在《合同法》第52条规定的合同无效的法定情形。

第二,涉案教育资产转让协议系基于双方当事人的真实意思表示订立,根据合同的实际履行情况,永隆置业投资公司已经依照协议约定支付了7367万元,仅余1000万元尾款依约须待湖北二师院办理涉案相关房地产权属变更登记后支付。湖北二师院在自身合同目的已基本实现的情况下,未依约履行办理涉案教育资产权属变更登记的义务。之后,其单方主张涉案教育资产价值应为12,023.57万元,并表示如永隆置业投资公司同意此价格,则涉案相关房地产过户工作可如期进行。嗣后,又在本案诉讼中主张因涉案划拨土地使用权的转让未经审批,协议无效,无法办理相关房地产过户手续。湖北二师院作为涉案划拨土地使用权人,对划拨土地使用权转让须经有审批权的人民政府审批应是明知的。在永隆置业投资公司已依约支付协议约定价款,省教育厅和省财政厅亦已审批同意湖北二师院转让涉案教育资产并补办转让手续后,湖北二师院怠于依法办理划拨土地使用权转让的相关行政审批手续,且以自身原因造成的涉案划拨土地使用权转让未经有审批权的人民政府审批为由在诉讼中主张合同无效,其目的在于获取超出合同约定的更大利益。湖北二师院的做法有悖诚实信用原则。

综上所述,基于涉案教育资产转让已经过省教育厅和省财政厅审批同意,永隆置业投资公司已依照协议约定支付了款项,永隆置业投资公司在涉案划拨土地上投资成立的丁学院已获得教育部批准并招生办学多年等实际情况,原审法院认定涉案教育资产转让协议有效并无不当。关于湖北二师院主张的因不具备过户的法定条件,其未办理房产、土地过户系客观履行不能的问题。本院认为,办理涉案房产、土地过户的法定条件并非当然具备,湖北二师院按照相关法律规定,向有批准权的人民政府申请对涉案划拨土地使用权转让进行审批,促成过户法定条件的成就,亦为湖北二师院履行合同义务的一部分。

-审稿人:杨奕-

本案例原载本案例原载于中国应用法学研究所主编：《最高人民法院案例选（第6辑）》，法律出版社2022年版。

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