80年代丨海南“洋浦风波”始末

新三届 2020-02-26

原题

“洋浦风波”始末

作者：梁文森

原载：《南方周末》2010-09-23

“如果用20年的时间把海南岛的经济发展到台湾的水平，那就是伟大的胜利。”显然，1987年中央决定委派许士杰等筹办海南经济特区，就是为实现这一宏伟战略目标而跨出的重要第一步。但是，这个战略目标的部署却遭到干扰而未果，海南20年赶上台湾的战略目标没实现。

表面上阻挠洋浦开发的声音似乎收敛了，然而方案却一直没有批下来……

1980年代下半期，改革开放的总设计师邓小平提出，海南20年赶上台湾经济发展水平的目标，这是继深圳经济特区取得成功后又一重大战略部署。1987年6月12日邓小平同外宾谈话时第一次公开说，“我们正在搞一个更大的特区，这就是海南经济特区。”其实，邓小平对海南开发早已胸有成竹，他说，“海南岛和台湾的面积差不多，那里有许多资源，有富铁矿，有石油、天然气，还有橡胶和别的热带亚热带作物。海南岛好好发展起来，是很了不起的。”

出于对海南的特殊地位、南大门国防与和平统一台湾的战略考虑，邓小平指出：“如果用20年的时间把海南岛的经济发展到台湾的水平，那就是伟大的胜利。”显然，1987年中央决定委派许士杰等筹办海南经济特区，就是为实现这一宏伟战略目标而跨出的重要第一步。但是，这个战略目标的部署却遭到干扰而未果，海南20年赶上台湾的战略目标没实现。

许士杰、梁湘揭为海南省揭牌

海南建省

海南省正式成立于1988年，已年逾古稀的梁湘当选为海南第一任省长。1986年5月梁湘从深圳市委书记兼市长岗位离任不久，受中央政治局委员、国家副主席王震委托，奔赴海南对该岛的开发进行调研，经过认真考察，梁湘把在深圳主政五年多的开放改革经验与海南实际结合起来，并征求粤港深知名人士的意见，写了一份调查报告送给王震，建议海南建省，采取更加开放改革的方针政策，把海南办成自由港，调整产业结构。王震同意梁湘的构思，将报告转送邓小平和总书记，获得赞同。1987年中央决定派梁湘赴海南筹备建省工作。

根据邓小平的指导思想，筹划实施赶追台湾的发展战略部署，梁湘主张：规划洋浦港建立为重化工基地，以及改造岛内农业为现代化农业；采取引进外资承租土地进行开发。1988年6月，海南省政府与熊谷组(香港)有限公司达成协议，确定在洋浦划出30平方公里土地作为开发区，以每亩200元人民币，期限为70年，租让其土地使用权给熊谷组，由熊谷组负责区内基础设施建设及招商开发，即采取土地“成片开发，综合补偿”的模式。洋浦开发作为自由港试点，成为“特区中的特区”，以期重点突破，带动全岛经济起飞。

不料，洋浦的开发很快就遭遇了挫折。

“洋浦协议”被指“卖国”

1988年4月23日，五位政协委员在全国政协会议上，抛出所谓“洋浦调查报告”，指责海南与外商签订的协议，涉“主权”问题：协议中外商日本熊谷组对洋浦港区的土地开发权，地价太低，每亩只200元；面积太大，达30平方公里，相当于北京内外城三分之一；土地使用权限太长，达70年。若成事，这等于是外国人租界，将成为中国近代史上的新国耻，形同“引狼入室”、“开门揖盗”。

正在北京出席全国第七届人代会的许士杰、梁湘闻讯，感到难以置信。他们马上打电话给分管洋浦开发工作的邹尔康副省长，决定以海南省委的名义给邓小平同志并中央写报告，驳斥回应五位政协委员的指责。为此，邹拟就稿件飞京，经许、梁同意并签署的省委报告，火速上报中央，希望早日化解危机。

上海学生要求“严惩卖国贼”

在此期间，上海有报纸也责难“洋浦协议”乃“开门揖盗”；少数青年学生上街游行，打出“还我海南”的标语，高呼“收回洋浦港，严惩卖国贼”的口号。这样一来，洋浦港开发所签订的协议，问题闹大了。

洋浦开发的海南决策者受到京沪舆情夹击，压力越来越大。

4月中旬，海南省副省长邹尔康在国务院遇到田纪云副总理和时任上海市长的朱镕基，便趋前就上海报纸发表“还我洋浦，还我主权”之类的新闻报道请教朱市长。朱镕基回答：这不代表上海市委的意见。

海南省委驳斥谬论

面对大是大非，海南省委以负责任的态度，向中央汇报，指出协议规定土地使用转让的每亩200元、面积30平方公里、使用权限70年，乍一看，地价较低，面积较大，年限较长；但是细想洋浦位于琼西，乃一大片不毛之地，当地人称此区“三多”、“三少”，即：石头多、荒地多、仙人掌多；树少、水少、人少。农耕不宜，却有一个深水良港，可发展工业；如不开放开发，再过50年、100年还会是这个样子。

以海南当年财政收入，根本无法投入大量资金去开发洋浦，较好的选择是采取以土地使用权换资金、技术的模式。协议规定熊谷组投资31亿港元进行基础设施建设，在洋浦建立重化工，包括消化天然气而建立45万吨乙烯联合企业、52万吨尿素厂、300万吨炼油厂、300万吨标箱玻璃、钛白粉厂等……占地较多，30平方公里才能满足。讲地价，无论就国内国际言在当时都是合理的，如当年深圳一亩地才300至600元，最高800元。泰国1500元，美国还免费提供土地给外资建厂。至于70年使用年限，同国际接轨，是霍英东的提议。

省委认为，洋浦土地开发并无损国家权益，合宪合法，国家宪法已明确土地使用权可以有偿转让，中央、国务院24、25号文件都提到可以让外资成片开发，也可以搞基础设施。海南省委的决策，采取“成片开发，综合补偿”模式，完全符合中央、国务院有关土地开发法律、法规的精神，也符合海南实际。

而且，洋浦协议中转让的是土地使用权，而非土地所有权。使用权限期满需续约或重议，这是国家主权的体现。外商必须按协议规划发展其产业和依法经营管理，海南省政府的派出机构将代表国家行使其职权，包括向外商征税、治安管理，以及依法保障该土地上的人民生命财产安全，最重要的是，一旦外商有违法乱纪行为，还要受到我国法律的制裁，根本不存在所谓治外法权。还有，涉及这块土地的国际、外交、军事及治安均由中国管制，外人是不容干预的，行政、边防、边检、海关均在我国掌握之中，不会产生所谓殖民统治的一类丧失主权的局面。

但是，成见很深的人根本听不进去。

监察、国土等部门会议，邹尔康被召进京

这年4月18日，邹尔康被召到北京，出席国务院委托国家土地管理局主持召开的洋浦开发会议。出席会议的有国务院监察部、全国人大常委会法工委、国务院法制局、国务院特区办、经贸部、中国土地勘测规划院。会上，地价、面积和使用期限，开发协议是否涉及“主权”问题，是否卖国勾当，成为焦点。有人还质疑熊谷组有日资背景，说“中国人民对日本存有戒心，过去战争侵略，现在是经济侵略”。

邹一一作了解答，明确洋浦土地开发协议转让土地使用权合宪合法合岛情，不涉及国家主权问题；海南省委已向中央汇报，也写报告，送国务院审批。并指出熊谷组总部在日本，香港这个股份公司，不单纯是日本资本，即使日本人也要遵守中国的法律和协议。邹还介绍香港和日本传媒的报道，说这怎么会侵犯中国主权？原来日本政府打算支持这个项目，还有三菱、三井等财团也想来，现在怕了。熊谷组董事局主席于元平压力很大；港澳工委很重视事态发展，形势严峻。如果洋浦这事情办不了，对香港影响也很大。

由于是新鲜事物，其中不免有误解或不了解。出席会议的其他三位海南干部也作了有力的解释。会上也有北京多位干部肯定洋浦开发不涉及主权问题，表示支持。

最后，会议主持人、国家土地管理局局长王先进作了肯定性的发言，他说：“从以上几个方面看，海南政府出让土地使用权是符合中央精神、符合法律、符合海南实际，我们表示拥护、支持，做好服务，促使成功。”

洋浦开放从一开始就是按中央精神依法办事的

“洋浦风波”愈演愈烈，许、梁也疑惑不解。因为洋浦的土地开发，一开始就是按中央精神、依法行事的。

1988年11月邹尔康在北京向政治局委员、国务院副总理田纪云汇报洋浦开发的规划，获得同意，还把于元平从香港请到北京面商。

1988年12月国家副主席王震视察海南，也接见了当时在海南的于元平，鼓励他投资开发洋浦；还兴致勃勃挥毫题词：“洋浦开发，前景广阔。”

1989年1月，田纪云带了国务院外贸部长李岚清、国家计委甘子玉、海关总署戴杰等人到海南视察，由邹尔康汇报了洋浦开发采取“成片开发，综合补偿”的模式。

1989年春节，总书记视察深圳、珠海，梁湘又专程赶到，当面做了汇报。总书记表示同意，允许熊谷组承包开发洋浦开发区。临别时赵还对梁说，开放改革不变、政策不变，你们要扎扎实实地工作。

这年2月，应国务院特区办主任何春霖要求，海南省委给党中央、国务院呈报了“洋浦开发报告”，只等开发方案获批。

邓小平批示洋浦开发“省委决策正确”

1989年4月29日，邓小平在海南省委关于洋浦开发的报告上作了重要批示：“经过再一次了解，海南省委决策是正确的，机会难得，要抓紧，对不同意者要多做说服工作，手续要周全。”至此，“洋浦风波”似乎化解了。

显然，邓小平的批示极具针对性，肯定了海南省委，否定了“卖国”论，而且指示要抓紧这个难得的机会。

表面上阻挠开发洋浦的声音似乎收敛了，然而方案却一直没有批下来，洋浦开发领导小组无法启动工作，光秃秃的洋浦土地依然沉睡着。而本来要投资海南岛农业现代化的泰国正大集团谢国民也不敢来了，其他外商也望而却步。洋浦被抛弃了。

直到1992年2月邓小平南方讲话再次掀起开放改革、发展经济的热潮以后的3月9日，国务院才批准了洋浦开发方案。可惜，已拖延三年多时间！

（作者时任深圳市软科学研究会理事会长）

延伸阅读

“洋浦风波”是这样酿成的

作者：徐庆全

原载微信公号八十年代

1988年4月26日，海南省正式挂牌，中国最大的经济特区宣告成立。

早在1987年下半年，在酝酿建立海南省和海南经济特区的过程中，担任海南省和海南经济特区委筹备工作的领导人，就已经考虑如何充分利用中央鼓励海南开放的优惠政策，进行海南开发。

为此，筹建中的省政府与香港“熊谷组”公司达成口头协议，由“熊谷组”承包开发洋浦30平方公里面积的开发区，并由“熊谷组”负责招商，引进项目，把洋浦这个自古以来一片荒凉、穷不堪言的海岛地区建设成为一个海南自由工业贸易区。

不料，这个在海南省领导人心中可以使海南经济特区成立后就可以有“开门红”的项目，在当年的语境下却命途多舛，一波三折，酿成了梳理改革开放历史绕不过去的重大事件——“洋浦风波”。

“洋浦模式”构想与实施

洋浦，位于海南省西北部一个半岛上，面积约100平方公里。这里气候干燥，土地贫瘠，树木杂草都难以存活，举目四周，只可见干裂的荒地，坚硬的的石头和与恶劣自然条件相伴的仙人掌。

谈起洋浦，海南人用“三多”——石头多、仙人掌多、荒地多和“三少”——树少、村庄少、水少——来概括。北宋著名诗人苏东坡曾在这里度过一段被流放的岁月，留下的“北船不到米如珠”的诗句，形象地概括了洋浦自然环境的恶劣。

然而，就海岸环境来说，洋浦却是世界少有的天然良港。洋浦三面环海，海岸线绵延119公里，港湾宽阔，水深高达27米，不聚泥沙，避风条件得天独厚，出了码头就是航道。若将海岸线建成多个泊位，年吞吐量可达2000万吨以上。

就矿产资源来说，洋浦附近海域有储量极为丰富的天然气和石油、盐和钛矿资源，开发石化工业、盐化工业、钛工业前景广阔。

1987年10月4日，海南省筹备组两位领导人许士杰、梁湘，来到洋浦考察，决定把海南经济特区建立后的第一个引进项目放在这里：规划洋浦港，建立为重化工基地，以及改造岛内农业为现代化农业；采取引进外资承租土地进行开发。

许士杰和梁湘开发洋浦，主要基于这样的考虑：

第一，海南经济薄弱，基础设施短缺。要把海南的自然资源转化为物质财富，就必须搞好基础设施建设。海南在15年内，重点地区的开发需要资金2000亿元人民币。资金巨大，国家仅仅能给一少部分，拮据的海南财政更无力负担。唯一的办法就是吸引外资进行开发。

第二，全面开发海南为时尚远，1988 年6 月,海南省政府与熊谷组(香港)有限公司达成协议,确定在洋浦划出30 平方公里只能选择一两个地区，分片开发。选择洋浦作为突破口，是带动海南开发的重要途径。

第三，开发洋浦的构想是，引进外资，成片开发，统一规划，分期实施，综合补偿。以若干经济开发区带动全省经济发展。根据这一构想，洋浦开发区总体规划面积100平方公里，第一期先开发30平方公里，以低价转让给外商，由他们承包，组织资本进行基础设施建设和工商企业的开发经营，并在开发区允许投资者按照国际通用商业规则，以灵活的方式开发土地，独立自主地进行生产经营活动，创造一个按照国际惯例办事的投资环境。

这一构想的政策依据是，1988年中央和国务院下发的《关于海南岛进一步对外开放加快经济建设座谈会纪要》和《关于鼓励投资开发海南岛的规定》。文件中明确规定：在海南对外经济贸易活动方面，国家允许外商投资者在海南成片开发经营土地（租用土地使用权的最高期限延长至70年），对矿产资源和自然资源有偿开发，对国营、集体企业承包、参股和投标购买。

因此，海南省委的决策，采取“成片开发，综合补偿”“洋浦模式”，完全符合中央、国务院有关土地开发法律、法规的精神，也符合海南实际。

熊谷组开发洋浦协定

在海南筹备建省和经济特区的过程中，日本熊谷组香港有限公司总经理于元平就曾有意于海南开发。对于熊谷组这个企业，大多数国人是很陌生的。但是，如果提到这个企业在中国的业绩，国人大都应该知道的。北京最高的建筑物京广中心大厦，豪华的王府井饭店，以及江门外海大桥、海口金融大厦，都是这个公司所建设的。

通常提到这家公司，都说是“日本熊谷组”。其实并不那么名副其实。熊谷组香港有限公司总经理于元平是中国人，熊谷组的股份构成是：于元平与李嘉诚等港商共占六成以上，日本商人只占三分之一。但是，这个组合，使熊谷组与日本三菱、三井等大财团，以及美国、西欧、东南亚的大财团有着广发的联系。

在“洋浦模式”确定后，于元平决意开发洋浦。海南省政府与于元平经过多次商谈，签订开发洋浦协议。协议规定，在洋浦规划的100平方公里土地中，拿出30平方公里，以每亩2000元的价格，租给熊谷组进行成片开发。熊谷组负责全部开发资金，搞好能源、交通、电讯等基础设施，开发土地一揽子引进项目。

初期确定引进的工业项目有：130万伏大型发电厂，45万吨乙烯联合企业，52 万吨尿素厂，300 万吨炼油厂，5万吨钛白粉厂等。这些大型项目的建设约需投资60亿元人民币，开发区内基础设施和地面建筑约需250亿元人民币，大约5年左右的时间初具规模，最终形成一一座具有热带海滨特色、人口40万、年产值200亿元的重化工港口城市。

洋浦协议中转让的是土地使用权，而非土地所有权。使用权限期满需续约或重议，这是国家主权的体现。外商在该区域内进行承包建设，是在服从本区域总体规划和中国法律法规条件下，组织资本从事开发、建设和规定范围内进行各种经营活动。

在涉及国家主权及政府职能方面，如公安、检察、司法、外事、边防、税务、海关、工商行政等，则由政府负责。最重要的是，一旦外商有违法乱纪行为，还要受到我国法律的制裁，根本不存在所谓治外法权。

这种开发模式，海南人用通俗的话语作了注解：“你投资我欢迎，你赚钱我抽税，你犯法我抓人。”

中央领导属意洋浦开发

在洋浦开发酝酿的过程中，中央和国务院的领导对此也高度重视与支持。

1988年11月，海南省副省长邹尔康在北京向政治局委员、国务院副总理田纪云汇报洋浦开发的规划。田纪云对此表示同意，并把于元平从香港请到北京，当面了解洋浦开发的规划。

这年12月，国家副主席王震视察海南，接见了当时在海南的于元平，鼓励他投资开发洋浦；还兴致勃勃挥毫题词:“洋浦开发，前景广阔。”

1989年1月17日至20日，田纪云率国家计委、经贸部、人民银行、财政部、海关总署、特区办公室等部门的负责人去海南考察论证。考察结果，从总体上认为是可行的，如能成功，将成为海南经济特区建设的牛鼻子。

田纪云与参加考察的有关部门负责同志和当时筹建海南省的省委书记许士杰、省长梁湘、“熊谷组”董事长于元平的谈话指出：

一、海南整个岛是经济特区，这是中央已经决定了的。但要一下子全面开发、全面铺开建设，既没有那么大的力量，也不具备条件。海南开发只能像吃饭一样，一口一口地吃，像走路一样一步一步地走，全面铺开是不现实的。选准突破口，一片一片开发是比较现实的。当然说重点突破，并不是说面上就地踏步，面上要逐步完善能源、交通等基础设施，要把农业和水利搞好，稳步发展。

二、海南选择洋浦作为重点开发地区是可行的。洋浦作为成片开发的起步点是比较理想的，条件比较好。一是傍海，有建设港口的条件；二是已经和正在建设深水港口，比平地起家好得多；三是地貌平整，不用愚公移山，又是一个半岛，比较容易管理；四是那里的地层是岩石，将来打基础方便，也可就地取材；五是移民少，搞成片开发选择一个没有移民的地点不容易。此外，还有易于防治环境污染，等等。

三、由于先生承包开发洋浦，是个理想的承包人。于先生有远见，有魄力，是精明的企业家，在海外与一些大财团有广泛联系，而且对各方面都熟悉，是一位很好的承包者。希望于先生能做到“三不依靠”：资金不依靠中国；能源（煤、电、气、油）和原材料不依靠中国；产品销售市场不依靠中国，至于中国需要购买开发区企业的产品，则作为进出口贸易对待。

四、有五个问题希望海南的同志和于先生充分注意到。于先生那里对投资开发洋浦提出了一些有关政策问题的意见。有些问题要考虑得细致些、明确些，然后达成协议。“先小人后君子”，协议必须做到“小葱拌豆腐”，一清二白。这样，以后的事办起来就顺当了。

（一）涉外问题。涉及国家与国家之间的关系问题，要遵守我国的法律和对外政策。

（二）司法、公安的管理问题，要服从中国的法律。搞好治安，也为了保证开发区的安全。

（三）海关和税收问题，总的要执行我们经济特区对外资企业的法规。其他如有特殊要求的，要另议。金融问题也要专题研究。

（四）环境保护要服从我国环保法律。

（五）地下资源问题。如果这个地区发现地下有矿藏，则要另议。地下水开发利用到什么程度，也应事先言明。

这些问题，是涉及国家主权的问题，要考虑得周到些，说清楚。在这样的条件下，开发者享有充分的自主经营权，从开发、建设、生产、经营上，你说了算，企业说了算。这样，就能建立相互信赖的合作关系，也保障了自主经营权。洋浦利用外资成片开发的总体方案要抓紧报国务院审批，由中央、国务院决策。

1989年春节，总书记等人视察深圳、珠海，梁湘又专程赶到，当面做了汇报。总书记表示同意熊谷组承包开发洋浦开发区。临别时，总书记还对梁说，开放改革不变、政策不变，你们要扎扎实实地工作。

1989年2月，应国务院特区办主任何春霖要求，海南省委给党中央、国务院呈报了“洋浦开发报告”。洋浦开发万事俱备，只欠东风。

洋浦开发生风波

洋浦开发，尽管有中央和国务院文件作依据，又得到中央和国务院领导人的关注与支持，但是，作为中国实行改革开放以来从未有过的大胆设想，在当年的意识形态话语体系下，还是存在着明显的分歧。就海南省的领导人来说，内部意见也不尽一致。有一位副省长认为，洋浦开发是搞新租界，是丧权卖国。而就中央高层来说，也有一些领导人对此或深有疑虑，或直截了当地反对。

就在田纪云1989年1月在海南考察的同时，全国政协五名委员也来到海南考察。海南省那位反对洋浦开发的副省长全程陪同。据田纪云回忆：“我们前边走，他们后边到，我们看什么，研究什么，他们也看什么，研究什么，但他们得出的结论是洋浦开发是一个丧权辱国的方案，是割让新的租界地，并向中央、国务院正式写了报告。由于意见完全相反，我随后向国务院写的报告如石沉大海。就这样洋浦开发被搁置起来，而咒骂丧权辱国之声不绝于耳。”

五位委员的报告，是以在全国政协七届二次会议上关于《对海南省拟引进外资，开发洋浦地区的意见的联合发言》的形式上报的。时任全国政协主席的李先念将报告转给了邓小平。3月28日，邓小平阅后批示说：“请紫阳、李鹏同志酌处。我认为五同志的意见值得郑重考虑。”

五位政协委员们在全国政协会议上的发言认为，海南与外商签订的协议，涉“主权”问题；协议中外商日本熊谷组对洋浦港区的土地开发权，地价太低，面积太大。30平方公里，相当于北京内外城三分之一；土地使用权限太长，达70 年。这等于是外国人租界，将成为中国近代史上的新国耻，形同“引狼入室”“开门揖盗”。

北京刮风，地方下雨。上海立即有报纸发表文章，指责洋浦开发乃“开门揖盗”之举；少数大学生上街，打出“还我海南”的标语，高呼“收回洋浦港，严惩卖国贼”的口号。洋浦开发陡然风波四起。

正在北京出席全国第七届人代会的许士杰、梁湘闻讯，感到难以置信。3月31日，他们以海南省委的名义给邓小平和杨尚昆并中央报送《关于海南省设立洋浦经济开发区的汇报》，驳斥回应政协委员的指责。

4月28日，邓小平作出批示：“我最近了解情况后，认为海南省委的决策是正确的，机会难得，不宜拖延，但须向党外不同意者说清楚。手续要迅速周全。”

邓小平批示传达后，这年5月，全国政协经济委员会派出以经叔平为组长的调查组，到洋浦开发区再次考察。考察的结论与前五位委员的结论大相径庭，认为洋浦开发既未丧失主权，更不是什么“开门揖盗”。

此后，洋浦开发又延宕了两年多，直到1992年邓小平南巡后才提上日程。3月9日，国务院正式批准洋浦开发的决策。至此，洋浦风波算是告一段落。

不过，这场风波，不仅使洋浦开发先天不足，而且在某种程度上迟滞了海南经济特区行进的步履，至今令海南人扼腕。

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