高院裁判：认定电动自行车是否属于机动车应依法鉴定——赵希柱诉崂山交警大队行政处罚案
【裁判要旨】
1.认定电动自行车是否属于机动车应依法鉴定
根据《道路交通安全法》第一百一十九条第四项的规定，非机动车包括虽有动力装置驱动，但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的电动自行车。据此，鉴定机构对涉案车辆进行专业技术鉴定时，未对涉案车辆的技术参数予以确认，即作出了涉案车辆属于机动摩托车的鉴定结论，不符合相关法律规定。公安机关交通管理部门在未对涉案车辆的基础参数予以查清的情况下，即认定涉案车辆属于机动车并作出处罚决定，属处罚依据事实错误。
2.核发电动自行车号牌意味着认定涉案车辆属于非机动车
公安机关交通管理部门为涉案车辆备案并核发电动自行车临时号牌，意味着交通主管部门将涉案车辆排除在机动车范围之外，认定涉案车辆属于非机动车。
3.行政处罚与行政管理的关联性不容割裂
行政机关在行政管理活动中作出的行为，在行政处罚活动中不能轻易予以否定。行政处罚程序中，行政机关不能以“对工作人员培训不到位”“标准不统一”等理由，否定其在行政管理活动中业已作出的行为。
【裁判文书】
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）鲁行再100号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵希柱，男，1979年3月25日出生，住山东省莒县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市公安局崂山分局交通警察大队，住所地青岛市崂山区北宅街道沟崖社区。
法定代表人姜伟，大队长。
出庭负责人杨长涛，副大队长。
委托代理人王媛媛。
委托代理人衣学义，山东嘉阳律师事务所律师。
再审申请人赵希柱因诉青岛市公安局崂山分局交通警察大队（以下简称崂山交警大队）行政处罚一案，青岛市崂山区人民法院于2019年11月4日作出（2019）鲁0212行初71号行政判决。赵希柱不服，上诉至青岛市中级人民法院。该院于2020年1月16日作出（2020）鲁02行终30号行政判决。赵希柱不服，向本院申请再审。本院于2020年11月11日作出（2020）鲁行申977号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院提审后依法组成合议庭，于2020年12月4日组织了听证，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告赵希柱向青岛市崂山区人民法院起诉称，原告系美团外卖员，2019年6月15日10时20分，原告骑二轮电动自行车送餐，行至崂山区松岭路辽阳东路路口被被告交警拦下,被告并以原告“驾驶与驾驶证载明的准驾车型不符合的车辆、上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌违法行为”为由,对原告进行行政处罚,罚款400元并记24分并免于行政拘留。同时拖走了原告车辆(17号返还),原告机动车(C1)驾驶证被被告扣留至今。原告所骑电动车并非机动车(按照新国标法属于超标车范畴),被告声称有原告电动车鉴定书,但原告未接到相关的书面鉴定书,被告该处罚没有法律依据,严重侵害了原告的合法权益。现向贵院提起诉讼,诉请判令：1、撤销被告作出的青公交决字[2019]第370212-2700167612号《公安交通管理行政处罚决定书》、编号370212270016761行政强制措施,并返还原告驾驶证。2、诉讼费由被告承担。
青岛市崂山区人民法院经审理查明以下事实：原告系美团外卖员。2019年6月15日,被告在辽阳东路、松岭路路口组织查车行动。原告驾驶蓝色电动摩托车沿辽阳东路东向西行驶至该路口，经核查，原告驾驶的车辆属于电动二轮摩托车，遂扣留原告车辆，并告知原告到被告处接受处理。2019年6月17日，被告作出青公交决字[2019]第370212-8700167612号《公安交通管理行政处罚决定书》，查明：被处罚人于2019年6月15日10时20分,在松岭路辽阳东路路口实施驾驶与驾证载明的准驾车型不相符合的车辆,上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌违法行为(码17094,17170)。以上事实有交通违法行为人赵希柱的陈述和申辩等证据证明。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第一项、《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款、第九十条,决定给予:罚款400元,根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记24分。
另查明，原告曾于2018年11月21日因相同违法行为被查处，在该次处罚过程中，被告委托山东交院交通司法鉴定中心对原告的车辆进行司法鉴定。还查明，被告崂山交警大队曾于2018年11月22日作出编号为370212-2700151490号《青岛市公安局崂山分局交通警察大队公安交通管理行政处罚决定书》，对原告赵希柱作出罚款400元、记24分的行政处罚。同日，被告作出编号为370212370001758号《青岛市公安局崂山分局交通警察大队公安交通管理行政强制措施凭证》，对原告作出扣留机动车驾驶证的行政强制措施。在该行政强制措施中，被告告知原告享有行政复议和提起行政诉讼的权利。原告赵希柱于2018年11月22日签收该强制措施凭证。
青岛市崂山区人民法院一审认为：关于被告作出的行政处罚决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条的规定，“车辆”，是指机动车和非机动车。本案根据被告委托的司法鉴定所对原告的车辆进行技术性能鉴定，从鉴定结论可知，原告驾驶的车辆由电动机驱动，无脚踏骑行装置，符合机动车之摩托车范畴，不属于电动自行车。根据《道路交通安全法》第八条：“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证”的规定，原告驾驶的摩托车未经登记，依法不能上道路行驶。原告不能因该车客观上不能获得登记，而获得免于被管理的权利，只要该车上道路行驶仍然要接受公安机关交通管理部门管理，受到道路交通安全法的约束。原告曾于2018年11月22日以相同的违法行为被查处，并被扣留驾驶证的情形下，仍驾驶该车上道路行驶，被告依据《道路交通安全法》第九十九条第一款第一项的规定，对原告违法行为作出罚款400元、驾驶证记24分的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确。
关于原告要求被告返还其驾驶证的问题。被告作出扣留原告驾驶证的强制措施发生于2018年11月22日，于同日向原告送达，同时告知原告享有起诉的权利。原告于2019年7月9日来院起诉要求撤销强制措施，已经超过法定起诉期间。对于原告的该项诉讼请求，应当依法予以驳回。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵希柱的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
青岛市中级人民法院二审认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”根据业已生效的（2019）鲁02行终726号行政判决所确认的事实，上诉人驾驶的车辆属于机动车之摩托车的范畴，不属于电动自行车。
对于机动车驾驶人实施道路交通安全违法行为的，公安机关交通管理部门同时执行行政处罚与累计记分制度。本案中，上诉人在其仅持有的C1驾驶证被扣留的情况下驾驶涉案摩托车，且未悬挂机动车号牌上路行驶，被上诉人根据法律规定和结合本案案情，对上诉人作出罚款400元的行政处罚和驾驶证记24分，于法有据，并无不当。
上诉人在二审庭审中明确其原审中“撤销被告做出的编号370212270016761行政强制措施”的诉讼请求实际指的是要求撤销被上诉人于2018年11月作出的编号370212370001758扣留上诉人机动车驾驶证的行政强制措施，但因业已生效的（2019）鲁02行终726号行政判决已经审查认为被上诉人上述“暂扣上诉人驾驶证的决定，于法有据”，故上诉人要求撤销暂扣其驾驶证的行政强制措施并返还驾驶证的诉讼请求，已被法院生效判决所羁束，依法应当予以驳回，不属于本案审查范围。对于上诉人第二项上诉请求“撤销山东交院交通司法鉴定中心所出具的[2019]交鉴字第1470号司法鉴定意见书,重新鉴定”，因系上诉人二审上诉新增加的诉讼请求，不属于本案二审审查范围，法院不予审查。关于上诉人在上诉请求中要求被上诉人赔偿相关损失，同样系上诉人二审上诉新增加的诉讼请求，因被上诉人行为并不违法，不存在赔偿调解的可能性，法院不予审查。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确。上诉人的上诉理由缺乏事实依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵希柱负担。
赵希柱申请再审称，山东省青岛市车管所于2020年1月16日为本案自由派二轮电动车网上挂牌并审核通过，挂临时号牌并且不需要持有驾驶证，提交过渡期临时号牌电子行驶凭证截图，可以确定一、二审行政判决认定事实错误。请求：1.撤销青岛市崂山区人民法院(2019)鲁0212行初71号行政判决书和青岛市中级人民法院(2020)鲁02行终30号行政判决书；2.请求撤销山东交院交通司法鉴定中心出具的[2019]交鉴字第1470号司法鉴定意见书；3.请求撤销被申请人作出的青公交决字[2019]第370212-2700167612号《公安交通管理行政处罚决定书》、编号3702123006945390行政强制措施；4.请求重新鉴定申请人自由派二轮电动车属性；5.返还申请人C1驾驶证；6.诉讼费由被申请人承担；7.赔偿再审申请人相关损失；8.返还非法所处罚款和滞纳金、撤销被申请人非法所扣申请人驾驶证计分24分并恢复名誉。
被申请人崂山分局交警大队辩称，经调查发现再审申请人在本案中被查处车辆与2018年11月21日11时20分在峰岭路绣岭路骑行时被查处的为同一辆车，在该次处罚过程中，被申请人已经委托具有资质的“山东交院交通司法鉴定中心”对再审申请人所驾驶的二轮车辆进行了司法鉴定，确认再审申请人驾驶的二轮车辆属于机动车之摩托车范畴。再审申请人在受到过第一次处罚后，明知其行为违法，仍然驾驶该车上路行驶。根据《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规定，再审申请人仅持有C1驾驶证的情况下再次实施涉案违法行为，被申请人作出对再审申请人罚款400元、驾驶证记24分的处罚合理合法。关于对再审申请人发放电动车临时号牌的说明，再审申请人于2018年11月21日实施涉案违法行为时，公安机关关于电动车挂牌的文件尚未出台，电动车挂牌业务也未开展，因此，被申请人对再审申请人作出的处罚与对其发放电动自行车临时号牌的行为无关。2019年12月6日，被申请人根据相关文件要求开展了自行车挂牌业务，本着方便群众、提高效率的原则，在原有车管分所、各中队固定挂牌点的基础上，在辖区内又设置了十余个流动电动车挂牌点，并将挂牌权限向辅警、社区网格员开放，因时间紧任务重，对上述人员的培训不到位，部分工作人员对号牌发放的标准、范围掌握的尺度不一，导致2020年1月16日再审申请人前往被申请人设置的电动自行车挂牌点，申请向其整车编码为“167821807097748”号的二轮车辆发放电动自行车号牌时，该处的工作人员未能严格按照相关规定的要求，向再审申请人发放了“青岛0118907”号电动自行车临时号牌。经后期审查，该车同本案中再审申请人实施涉案违法行为时所驾驶的二轮车辆为同一辆车，该二轮车辆按照现有相关标准及规定不在发放电动自行车正式号牌和临时号牌的范围内，被申请人向涉案车辆发放“青岛0118907”号牌是超标违规发放，该号牌应予以收回。综上，被申请人对再审申请人作出的处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、量罚适当，请求依法驳回再审申请人的再审申请，维持原判。
经审理查明，2019年6月15日10时20分，再审申请人赵希柱驾驶无牌电动二轮车行驶至青岛市崂山区松岭路和辽阳东路路口时，被被申请人崂山交警大队查处，扣留涉案车辆(后返还)。6月17日，被申请人作出青公交决字[2019]第370212-2700167612号《青岛市公安局崂山分局交通警察大队公安交通管理行政处罚决定书》认定再审申请人驾驶与驾驶证载明的准驾车型不相符合的车辆，上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌的行为违法，决定处以400元罚款；根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记24分。
2019年2月，被申请人委托第三方鉴定机构山东交院交通司法鉴定中心对涉案车辆进行专业技术鉴定，其作出的[2019]交鉴字第1470号司法鉴定意见书载明：“通过对该二轮车的检验可知：该车设计有二个车轮，由电动机驱动，无脚踏骑行装置。通过上述分析认为：该二轮车属于机动车之摩托车范畴。”在鉴定过程中，未对涉案车辆的最高时速、空车质量和外形尺寸等技术参数予以确认。被申请人在作出被诉行政处罚之前，亦未自行对涉案车辆的时速、尺寸和质量等基础参数予以查清。
2019年11月20日，山东省公安厅发布了鲁公发[2019]423号《关于加强电动自行车交通安全管理的实施意见》（以下简称423号《实施意见》），其中第一条第一款规定：“（一）电动车登记管理情形：1.对获得CCC认证证书的电动自行车，按照新标准查验脚踏功能、外形尺寸、整车质量以及CCC认证证书、车辆来历证明、合格证明等信息，符合条件的，办理注册登记，核发电动自行车号牌。2.对于2019年4月15日之前购买的符合旧国标的电动车，经审查具备脚踏骑行功能，外形尺寸、整车质量等符合标准，车辆来历证明、合格证明符合条件的，予以注册登记，核发电动自行车号牌。3.对不符合1.2项规定情形的电动二轮车（电动摩托车除外），实行备案登记，发放临时号牌。临时号牌实施过渡期管理，有效期至2022年12月31日。过渡期满后，不得上道路行驶。”
2020年1月16日，再审申请人赵希柱前往被申请人设置的电动自行车挂牌点，为其整车编码为“167821807097748”号的涉案二轮车辆申请发放电动车号牌，青岛市公安局交通警察支队为其备案并核发了“青岛0118907”号电动自行车临时号牌。
本院认为：
《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条规定：“本法中下列用语的含义：……(四)‘非机动车’，是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。……”。依照上述规定，非机动车包括虽有动力装置驱动，但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的电动自行车。本案中，第三方鉴定机构山东交院交通司法鉴定中心对涉案车辆进行专业技术鉴定时，未对涉案车辆的技术参数予以确认，即作出了涉案车辆属于机动摩托车的鉴定结论，不符合相关法律规定。一、二审判决采信了上述鉴定结论，属认定事实错误。被申请人在未对涉案车辆的基础参数予以查清的情况下，即认定涉案车辆属于机动车并作出处罚决定，属处罚依据事实错误。
2020年1月16日，青岛市公安局交通警察支队依据423号《实施意见》为涉案车辆备案并核发了电动自行车临时号牌，这意味着交通主管部门将涉案车辆排除在电动摩托车的范围之外，认定涉案车辆属于非机动车。本院注意到，山东省公安厅发布的423号《实施意见》确立了对在用的既不符合旧标准也不符合新标准的电动自行车，发放临时号牌和设置过渡期的管理制度。本院认为，该项制度既加强和规范了全省电动自行车的管理，又维护了人民群众的合法权益，同时也积极引导淘汰在用的不符合新标准的类型车辆，是一项切合实际的管理制度设计。交管部门为涉案车辆核发临时号牌说明，将涉案车辆纳入了过渡期的管理中。关于被申请人在听证答辩中提出再审申请人实施涉案违法行为时，尚未实行电动车挂牌管理，其作出的被诉行政处罚行为与为涉案车辆发放临时号牌的行为无关的主张。本院认为，该主张割裂了处罚与管理的关联性，否定了其连续性，不仅逻辑不通，而且对上级的制度设计完全不理解。被申请人关于对工作人员培训不到位，导致发放电动车号牌的标准不统一，应对涉案车辆的临时号牌予以收回的主张。本院认为，被申请人作为车辆和驾乘人员管理的专业职能部门，对自己做出的行政行为采用互相否定方式进行答辩，本院着实不能理解，对车辆性质的认定标准不能统一尺度且如此反复，只能说明其执法的随意和粗放，其表现出的是被申请人在执法中的不认真、不规范，对此本院深表堪忧。综上，被申请人作出被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，应当予以撤销。
对于再审申请人所提撤销山东交院交通司法鉴定中心所出具的[2019]交鉴字第1470号司法鉴定意见书,重新鉴定以及赔偿相关损失等再审请求，因系新增加的诉讼请求，亦不属于本案再审审查范围，本院不予审查。以上可以看出，一、二审判决认定事实错误，应予以撤销。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销青岛市中级人民法院（2020）鲁02行终30号判决和青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212行初71号行政判决；
二、撤销青岛市公安局崂山分局交通警察大队作出的《青公交决字[2019]第370212-2700167612号《青岛市公安局崂山分局交通警察大队公安交通管理行政处罚决定书》
一、二审案件受理费各50元，均由青岛市公安局崂山分局交通警察大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张成武
审 判 员 曹林灿
审 判 员 山 莹
二〇二〇年十二月十八日
法官助理 任 权
书 记 员 孟 真
来源：行政法
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