战疫专访 | 俞祖成谈日本疫情应对：“有限政府”如何与社会力量“协动”？

   导读： 

目前，新冠疫情在全球多点爆发。作为邻国的日本是如何应对此次危机的？尤其是日本红十字会作为《新型流感等对策特别措施法》所指定的公共机构，它采取了哪些行动，对我国有怎样的启示？

近日，中国基金会发展论坛（CFF）“战疫中的基金会”项目组就此专访了上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授俞祖成，俞老师在日本公共管理方面颇有研究，新冠疫情发生后，他结合长期对日本的观察，对比国内以基金会为核心的社会组织参与疫情防控的情况分享了一些看法。

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作者 | 俞祖成   排版 | 胡葵玉

给国内基金会的表现打7分

众所周知，疫情还在持续，社会组织部门参与疫情防控工作也仍在推进。截至目前，我给中国基金会的表现打7分，总体上可圈可点，也有较大的进步空间。

第一，疫情危机很特殊，情势变化非常快，它是一个需要专业知识和高度技能的公共卫生事件，社会组织需要根据形势变化，并且在自身业务范围内，才能有所行动。以基金会为核心的社会组织部门在尽可能短的时间内做出积极响应，这是非常难得的。

例如，壹基金第一时间启动以湖北为主的中部地区救灾网络；韩红基金会发挥明星效应，汇聚能量大，调动资源多；招商局基金会先后实施两个项目，资助一线社区组织，兼顾疫情应急和疫后恢复。从全世界范围内来看，中国基金会的表现都非常突出，值得我们表扬、赞许、研究和鼓励。我们不能因为说很多基金会没有表现出作为，就对公益行业参与疫情防控的工作给予过多的责备，这是有失公允的。

第二，不足之处在于很多基金会危机意识和专业知识不够，它们可能不知道疫情会很快蔓延，而且影响到各行各业，所以在自身业务范围内无法启动应急项目，这是比较遗憾的地方。同时，以基金会为核心的社会组织部门在参与应对包括疫情危机在内的公共危机方面，仍然缺乏一套较为完整的行业预案，也缺乏行业内部的行动网络和协同机制。

“有限政府”与日本的“协动”意识

在疫情危机应对中，相比于以政府部门为核心的“公助”力量，以市民和志愿者为核心的“自助”力量以及以基层社区和社会组织为核心的“互助”力量，同样发挥了不可替代的作用。这是近年来我国社会力量得到一定程度发展的有力佐证，同时也印证了任何国家的政府力量都是有限的，“有限政府”已成为人类社会的常态。

以日本举例，日本是一个长期由保守政党主政的国家，长期执政的自民党在很长时间内认为市民活动（非营利组织活动）具有左派色彩，对它持有很深的偏见。从明治维新开始，一直到2000年前后，在这段长达一百多年的时间里，日本政府对民间公益始终保持警惕和管控的态度。然而1995年后，这种形势发生了很大的变化，日本政府与非营利组织的关系经历了从警惕到协动的历史性转换。

阪神大地震

*图片来自网络

1995年日本发生阪神大地震，政府救援系统瘫痪，地震发生一周之内没有政府力量进入震区，大部分的灾民依靠居民的自助和互助救援，130万左右的志愿者从全国各地涌向大阪、神户，从神户等灾区扩散开来的救灾组织网络向全国铺开。这个大事件给日本政府触动非常大，他们深刻认识到，在灾害危机面前，政府的力量也是很脆弱、很有限的。

阪神大地震后，居民协力将灾民从崩坏的房屋中救出

*图片来自网络

1995年以后，整个日本社会一改对民间力量的认识，1998年出台《特定非营利活动促进法》（通称NPO法），2000年开始对日本公益法人制度进行改革并于2008年实施新公益法人制度。在这种背景下，日本制定和通过各种政府购买制度，把社会力量尤其是非营利组织纳入公共服务的供给体制，成为一种共识。

日本学者发明“协动”（きょうどう）一词，中文意思是“合作治理”。与非营利组织“协动”已经成为日本中央和地方政府最基本的理念之一。通俗地讲，在中国，基层干部不懂“党建引领”，绝对不是一个合格的干部；在日本，如果你不懂“协动”理念，那就很难算得上是合格的公务员。日本非营利组织在当今日本社会的合法性和重要性，不言而喻。日本政府非常虚心，1995年后充分吸取教训，各地方政府开设窗口，一旦危机发生，他们知道如何跟社会组织对接，协助社会组织，甚至在有些方面需要社会组织发挥主体作用。

而我们2008年汶川大地震的教训和经验，仅仅停留在四川，没有走出四川，没有在全国层面引起重视。包括这次疫情危机，其实我们表现也不赖，但为什么民众不买账，包括我们基金会行业内部也不买账，这是我们比较遗憾的地方，也是需要我们认真反思的。

日本红十字会捐赠款物的机制和启示

疫情发生后，我着手研究了日本红十字会参与公共卫生危机防控的经验，发现日本红十字会作为《新型流感等对策特别措施法》所指定的公共机构，事先制定《日本红十字会新型流感等对策业务计划》，构建了参与危机防控的行动机制，规定了疫情防控的基本方针和主要业务、红十字会各部门在疫情不同阶段的应对策略、疫情防控对策的实施体制、疫情信息共享和跨部门合作机制。

更值得我们关注的是，日本红十字会在疫情防控参与机制中建立了“救援物资的储备与分配机制”以及“捐赠物资和捐赠资金的分流分配机制”。

关于捐赠物资的分配，为避免临时接受社会捐赠物资出现不符灾民需求的情况，日本红十字会通过日常劝募工作以储备充足的救援物资（如毛巾、洗漱用品、睡眠用品、女性用品、老年人用品以及个人急救用品），并在灾害危机发生后通过公平透明的程序分配给相关机构和灾民，同时在储备物资告急的情况下迅速启动社会募捐机制，以此避免因捐赠物资纷至沓来而出现接受和分配工作压力的陡增现象。

日本红十字会官网截图

而关于捐赠资金的分配，日本红十字会采取临时募捐的方式，并通过由灾区政府官员、红十字会负责人、媒体代表等各利益相关方代表组成的“善款分配委员会”，根据事先制定的善款分配标准，进行公正透明的分配，灾区地方政府收到善款后，须及时且全额下发到灾民手中。同时，日本红十字会须通过本机构官方网站和各级政府官方网站及时披露善款分配信息，以回应捐赠人的监督需求。

反观我国，尽管红十字会总会制定了《中国红十字会捐赠工作管理办法》，并在疫情发生后颁布了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控捐赠款物使用管理的通知》，然而由于未能事先制定针对疫情危机的应对机制，并且缺失类似日本红十字会的“捐赠物资和捐赠资金的分流分配机制”以及“善款分配委员会制度”，从而导致出现救援物资分配不均等重创组织公信力的问题。

在信息披露方面，中国红十字会系统应当去“准政府组织”的性质，向民间社会组织靠拢。我的意见是，红十字会善款接收使用信息应该全部公开，这才不失为人道主义机构的属性和定位。它应该放下准政府组织的架子，重塑和提升自身公信力，不但应该通过自己的官网、政府的官网全面透明公开，而且应该虚心接受媒体的监督。

如何建立基金会行业的应急预案

基于日本红十字会的经验，我们中国的社会组织尤其是基金会，是否也应该在行业内部协商制定公共危机参与机制？我们都应该认识到，不仅应在平时扎实地开展润物无声般的工作，而且应该思考在公共危机发生后如何迅速启动应急机制。我们的社会组织部门不仅需要关注“日常治理”，而且还需要重视“应急治理”。

从日本等各国经验来看，基金会行业或整个非营利组织部门要对重大公共危机事件建立长效机制，大概有以下路径：

疫情期间的日本

*图片来自网络

第一，要有一个拥有广泛声誉的领头羊组织。中国红十字会完全可以扮演这个角色，但很遗憾实际并没有，它没有这个能力和声望。再比如基金会论坛，一些全国范围内很有影响力的基金会加入其中，是否可以发起倡议或者一起研讨，针对国家颁布的《突发事件应对法》等危机应急管理法律，我们作为一股民间力量，如何参与其中，我们也可以广泛征求意见制定一部行业的应急预案。

第二，要找到有共鸣的点。如何达成共识，这是一个很艰难的过程。我不知道这次疫情危机，是不是能让中国的社会组织引起共鸣的点：你即使不参与，你也是受灾、受影响的群体，我们谁都不能置身事外。我们要从学界、实务界等各种途径去呼吁，唤起大家的共鸣。

第三，要有行业联合行动。日本有公益法人的全国性行业联盟组织——公益法人协会，也有特定非营利活动法人（NPO法人）的全国性行业联盟组织——日本NPO中心，此外在都道府县等地方层面还有各种社会组织的联盟机构。而我们很遗憾，在国内也相对敏感，我们的社会组织联合会基本上是官方的，它没办法发挥应该发挥的作用，它要请示，上面点头才能做事，这使我们纯民间的公益组织很尴尬。

疫情期间的日本

*图片来自网络

这也给我们另外一个启示，我们民间公益力量能否成立一个联合组织？比如基金会论坛能否跟准官方或有官方背景的联合会去沟通，去联合行动，去达成协议，进而把政府的力量纳入其中，让政府也参与讨论。你们能做什么，我们能做什么，我们能协助你们做什么，你们能给予我们什么。这样多管齐下，才能真正建立起基金会和公益行业的公共危机应对预案。

基金会论坛在中日交流方面空间很大

风险永远走在人类进步前面，我们永远不知道下一次的风险是什么、何时到来。在“风险社会”成为常态的背景下，中国的社会组织部门尤其是基金会如何构建民间力量应对危机的空间，日本的基金会和非营利组织在这方面有非常独到的机制和经验。

汶川大地震后，日本的非营利组织也给我们提供了很多经验，但是很遗憾没有被广泛报道和应用，没有形成普遍的方案在全国层面推广。在这方面，我们应该有所进步。另外一个层面，我们也可以借鉴日本公益法人制度改革的成果以及日本NPO法人制度改革的成果，积极向政府进行政策倡导，这些都是中日民间交流的着力点。

目前在中日两国民间交流方面，中国的社会组织和日本只有零星的交流，没有系统的交流。中国基金会发展论坛完全可以跟公益财团法人、公益法人协会、特定非营利活动法人、日本NPO中心等日本行业组织开展经验交流、项目合作，这方面是很有空间的，日本方面也有很强的意愿，这次疫情危机应对就是很好的契机。

俞祖成

上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授

博士生导师

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