颜运秋、潘烁：地方环保规范性法律文件的适用

作者：颜运秋 潘烁

颜运秋，广东财经大学法治与经济发展研究所教授、广东财经大学岭南学者，广东财经大学公益诉讼与公益法研究中心主任；潘烁，中南大学法学院研究生。

本文来源于《地方立法研究》2021年第1期，因篇幅较长，已略去原文注释。

摘   要 

地方环保规范性法律文件有鲜明的地方特色，可以弥补全国性环保法律法规的局限性，对发挥地方环境治理能动性和积极性有着独特优势。但在司法实践中，地方环保规范性法律文件依然存在被法官回避适用、司法适用率低、被适用的文件及法条较为集中以及存在适用不规范等问题。地方环保规范性法律文件立而不用有违国家扩大地方环保立法的初衷。地方环保规范性法律文件的司法适用率低及适用不规范是由多种原因共同叠加造成的，主要包括立法上不能解决当地环境问题、可操作性不强，司法适用规则上不能有效保障其实施，以及这些因素造成司法人员出于适用风险和压力而回避适用。为了有效推动地方环保规范性法律文件的司法适用，围绕地方环保规范性法律文件能否解决当地环境问题、在适用其解决地方环保问题时是否会产生不良后果的中心逻辑，从立法和司法互动关系入手，提高地方环保规范性法律文件的立法质量，明确适用规则降低适用风险，为司法人员提供便捷有效的地方环保规范性法律文件获取路径，强调司法适用情况对立法的反馈作用。

关键词 

环境保护  地方规范性法律文件  司法适用  司法能动

目   录 

一、问题的提出

二、地方环保规范性法律文件司法适用之争论

三、地方环保规范性法律文件司法适用的条件

四、影响地方环保规范性法律文件司法适用的原因

五、推进地方环保规范性法律文件司法适用的对策

结  论

地方环保规范性法律文件的司法适用

一、

问题的提出

规范性法律文件是指具有普遍约束力的一般抽象性的规范性文件。地方环保规范性法律文件是享有地方立法权的地方国家机关根据当地环境治理需要，在不与宪法、上位法相抵触的情况下，依据法定权限和程序制定或者认可的，在本行政区域范围内实施的、具有国家强制力的规范性法律文本的总称，包括地方性环保法规、地方环保规章和地方环保规范性文件。自2015年修改《中华人民共和国立法法》以来，将环境保护列为设区的市享有立法权限的专属事项，充分肯定了环境保护和环境治理的地方特色。同时，由于环境保护多为公共管理事项，从行政领域进入司法领域的情况更为普遍，在司法适用上具有其自身特点。地方环保立法范围虽有扩大，但在司法实践中，基于地方环保立法的局限性、适用规则的缺失及法官素质的个体差异，在审理环境保护案件中适用地方环保立法的能动性不足，引用频率低、引用范围小且少有直接依据地方环保立法进行裁判的案例。从司法适用的角度，可以折射地方环保立法的科学性、精准性和特色性，所以，有必要对地方环保立法的司法适用问题予以认真研究。有学者对地方性法规的司法适用问题进行了研究，对我们进一步研究地方环保立法的司法适用具有一定的借鉴和启发意义，也值得我们反思。例如，凌艳怡认为我国地方性法规的司法适用存在“立法遗留之难”与 “实践存在之难”，认为不宜赋予法院司法审查权规制立法，强调权责明确下的各司其职。与之相反的是，胡敏洁认为行政案件中地方性法规能够实现真正的法官独立审判并减少上级法院对下级法院的行政干预，是行政审判应当关注的问题。周圣等人通过对上海市现行有效的176件地方性法规逐一检索，发现其在适用中存在的问题，从立法和司法两个层面提出包括建立科学合理的法规立项制度、健全法规解释制度、加强裁判文书说理等方面的具体建议。李红军等人考察了民事和行政判决书中引用国务院批准的18个较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规的情况后，认为法官面临的制度激励和现实约束是导致判决书较少引用地方性法规的重要原因，从改进激励机制、免除法官引用地方性法规面临的责任等方面提出拓展地方性法规实施的路径。余彦总结了司法与地方立法的互动模式，认为 “协作式互动”势头良好但仍优化，“制衡式互动”存在明显短板亟待改进，应当完善地方立法对司法的主导机制、健全司法对地方立法的确认机制及将司法适用情况纳入地方立法后评估体系。学者的研究集中于对地方性法规的整体性司法适用研究，缺乏对地方立法类型的区分及对不同领域特别是环保领域的地方规范性法律文件的研究，没有对环境保护领域地方规范性文件的实证研究，也没有地方环保规范性法律文件的司法适用规律对地方立法完善的反馈，地方环保规范性法律文件的效力区域性与环境整体性也有待协调，应当对其司法适用予以重视。

二、

地方环保规范性法律文件司法适用之争论

虽然地方环保规范性法律文件具有补充和填补全国性环保法律空白的作用，为实现地方环保治理针对性提供了制度保障，在实现地方环保法治民主化、发挥地方环保治理积极性方面有着重要作用和突出效果，但地方环保规范性法律文件能否在司法活动中适用，应当怎样在司法活动中适用，在理论界和司法实践中都有不同的声音和做法。

（一）

学理之争

“以事实为依据，以法律为准绳”司法原则中的 “法律”是指狭义的法律，还是指广义的法律？是否包含地方规范性法律文件？也即地方规范性法律文件是否应当作为法院审理案件的依据？对此，学界有两种观点：一种是肯定说，即认为地方规范性法律文件应当作为法院审理民事行政案件的依据，认为法院没有拒绝适用的权利，无权质疑其合法性，“对应当依据的地方性法规，法院完全没有合法与否的评判权以及适用与否的决定权”，全国性法律和地方立法同属于法的渊源，法的渊源的层次性仅是效力程度上的问题，而非效力存在与否的问题，下位法也是正式的规范文件，应当具有一定程度的约束力。另一种是否定说，即认为地方规范性法律文件不应当作为法院审理案件的依据，作为审判依据的法律应当只包含全国人大及其常委会制定的法律。有学者认为，在民事案件审判中，法律仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定的民事法律和有关的经济法律等规定，而不包含地方上实施性、执行性的规范性法律文件和细化规定；在行政审判中，有学者认为，行政案件审判不应当绝对依据地方性法规。地方人民法院要对地方人民代表大会及其常委会负责并受其监督，并不意味着必须执行地方人民代表大会及其常务委员会制定的法规。虽然《立法法》规定了地方立法不得同宪法、法律、行政法规相抵触，但由于地方立法机关的水平参差不齐，以及对地方利益的保护，不能保证地方规范性法律文件不会与上位法产生冲突，脱离了合宪性审查和合法性审查的“应当适用”，将很有可能造成破坏国家法制统一的严重后果。

（二）

司法实践中被援引的地方环保规范性法律文件的特点

通过中国裁判文书网搜集司法裁判文书，在民事案件中选择案由为 “侵权责任纠纷”大类下的 “环境污染责任纠纷”，在行政案件中选择案由为 “行政主体”大类下的“环境保护行政管理（环保）”，这两类案由涵盖了民事案件和行政案件中的典型环境保护司法案例，对从中筛选出的2019年全年判决书的整理分析，可反映当前司法实践中的地方环保规范性法律文书的适用情况，包括援引情况和适用形式。通过收集环境保护民事侵权案件的474份有公开内容的裁判书和环境保护行政管理案件的614份有公开内容的判决书，找出在正文中援引了地方环保规范性法律文件的判决书，援引部分包括了原被告主张、证据、裁判说理等部分，并对援引了地方环保规范性法律文件的裁判文书进行整理，分析其援引情况，主要包括以下三个特点。

1．援引了地方环保规范性法律文件的判决书所占比例低

将作为本文研究对象的援引了地方环保规范性法律文件的判决书数量与未援引地方环保规范性法律文件的判决书数量进行对比（见图1）。

图1 援引地方环保规范性法律文件的判决书占比

从图１中可以看出，在474份民事案件中，有9份判决书的正文中出现了地方环保规范性法律文件，占比仅约1.90％，其中，有4份援引了地方性环保法规，3份援引了地方环保规章，1份援引了地方环保规范性文件，1份同时援引了地方性环保法规和地方环保规范性文件；在614份行政案件中，有108份文书的正文中出现了地方环保规范性法律文件，占比约17.60％，其中，有44份判决书援引了地方性环保法规，4份援了引地方环保规章，49份援引了地方环保规范性文件，1份同时援引了地方环保性法规和地方环保规章，8份同时援引了地方性环保法规和地方环保规范性文件，2份同时援引了地方环保规章和地方环保规范性文件。可见，地方环保规范性法律文件在行政案件中的司法适用率要高于民事案件。其原因在于，在行政案件中，地方环保规范性法律文件多为行政主体做出行政管理行为的依据。综合两类案件，在判决书中援引了地方环保规范性法律文件的判决书共117份，仅占约10.75％，可见地方环保规范性法律文件的司法适用率整体较低。

2．被援引的地方环保规范性法律文件数量少且集中

在117份判决书中共有83部地方环保规范性法律文件被援引，其中，援引了地方性环保法规28部，援引了地方环保规章13部，援引了地方环保规范性文件42部，而据北大法宝网站统计，截至2019年年底，全国有13438部现行有效的地方环保规范性法律文件，2019年全年的被援引数量相比立法总量而言很少，约占0.618％。为详细分析被援引的地方环保规范性法律文件数量和类型，根据法律规范文件所调整的环保类型结合案件的类型，对地方环保规范性法律文件进行简单分类并统计 （见图2）。

图2 被援引地方环保规范性法律文件数量

从图2可以看出，被援引的地方环保规范性法律文件数量很少，而且多为地方环保行政管理活动的处罚裁量标准方面的规定、大气污染防治及综合性规定三种类型。地方环保行政管理活动的处罚裁量标准被援引的数量最多，原因在于，处罚裁量标准是对上位法的细化，结合本行政区域内的环境、经济等条件而确定的，既可弥补全国性法律空白又具有可操作性，而且被诉行政行为多为环境保护行政管理活动中的行政处罚。被援引次数最多的地方环保规范性法律文件是《重庆市环境保护条例》，在11份判决书中被援引；其次是《广东省环境保护条例》和 《深圳经济特区建设项目环境保护条例》，均在6份判决书中被援引。被援引的噪声污染防治方面的地方环保规范性法律文件数量最少，仅有 《天津市环境噪声污染防治管理办法》和《山东省环境噪声污染防治条例》。在环境保护公益诉讼方面，共有8件公益诉讼案件的判决书中援引了地方环保规范性法律文件，均为政府行政管理职责、企业环保措施要求、排放标准等环境保护的实体规范，没有针对环境民事公益诉讼制度等其他生态环境公益诉讼的专门规范。

3．不同地区援引地方环保规范性法律文件的情况有差异

各地区援引地方环保规范性法律文件的情况也有较大差异，对117份判决书的地域及数量进行统计（见图3）。

从图３中可以看出，共有19个省区市在2019年的环境保护案件判决中援引了地方环保规范性法律文件。有4个省市援引地方环保规范性法法律文件的判决书数量在10份以上（含10份），分别是广东省、河南省、重庆市和山东省，合计约占总援引了地方环保规范性法律文件的判决书数量的49.75％（其中广东省、河南省和重庆市援引地方环保规范性法律文件的判决书数量最多，均为16个案件，合计约占判决书总量的41.03％），其他15个省区市环保案件援引地方环保规范性法律文件较少，有5个省份的地方环保规范性法律文件仅在1~2个裁判文书中被援引过，分别是北京市、广西壮族自治区、上海市、天津市和福建省。还有其他12个省份（不含香港、澳门和台湾）在2019年的判决书中未援引地方环保规范性法律文件，具体是山西省、黑龙江省、湖北省、海南省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省和内蒙古自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区。

图3 各省份援引地方环保规范性法律文件数量

（三）

司法实践中地方环保规范性法律文件的适用形式

综合分析117份判决书中援引了地方环保规范性法律文件的主体及文件作用，可以大致将地方环保规范性法律文件在司法实践中的适用形式分为诉讼当事人提出的法律依据或者证明的事实及证据、法院援引地方环保规范性法律文件进行裁判说理两种，有部分判决书中地方规范性法律文件同时被当事人提出且被法院援引，故可将其数量分布整理成图4。

图4 地方环保规范性法律文件援引情况分布

1．诉讼当事人在诉讼请求及答辩时提出 

诉讼当事人援引了地方环保规范性法律文件的判决书有98份，约占判决书总量的83.76％，可以看出，诉讼当事人在将地方环保规范性法律文件引入司法活动的过程中起到了较大作用。在81份判决书中，地方环保规范性法律文件作为行政机关做出的具体行政行为的法律依据首次出现，约占判决书总量的69.23％。可以看出，在援引了地方环保规范性法律文件的环保案件中，多数情形是因行政机关的执法活动将其引入审判活动中，以此将地方环保规范性法律文件从执法领域带入了司法领域。在13份判决书中，由原告提出或者被告答辩时作为应当适用的法律依据提出，其中有5份是由原告方起诉行政机关不作为时，认为其应当遵照履行行政职责的依据，如在 “窦×、天津市河西区生态环境局行政管理二审行政判决书”中，原告向被告提出申请，要求被告按照《天津市环境噪声污染防治管理办法》第18条规定履行职责。在4份判决书中，地方环保规范性法律文件仅作为证明事实的证据被提出，如在 “北京翠衣种禽养殖中心与中交一公局第五工程有限公司等环境污染责任纠纷一审”案中，地方环保规范性法律文件仅在北京市环境保护局做出的环境影响报告书的批复中列举的主要内容中出现，其本身在司法活动中不具有争议性且不具有司法适用的性质。诉讼当事人主动援引地方环保规范性法律文件，在为其维护自身合法权益找到更多依据支持的同时，也使地方环保规范性法律文件能更多地进入司法裁判领域，进入公众视野后增加讨论，使地方环保规范性法律文件的调整事项范围、精神内涵在诉讼过程中得以进一步传播。

2．法院援引地方环保规范性法律文件进行裁判说理 

这里的法院援引地方环保规范性法律文件进行裁判说理是指，在判决书中写在 “本院认为”后的正文说理部分。法院援引了地方环保规范性法律文件对案件事实进行审查与评判说理的判决书共有96份，其中，有77份是对诉讼当事人的争议问题进行的回应，约占总判决书的65.81％，如在 “北京亿思清科技有限公司与天津市宝坻区生态环 境局一审行政判决”中，行政机关发现原告违反了《天津市水污染防治条例》第20条第１款的规定，对其进行了行政处罚，被诉至天津铁路运输法院，法院认为该行政处罚行为符合《天津市水污染防治条例》第74条的规定，事实清楚，程序正当，适用法律正确。有19份是诉讼当事人未提出而法院主动援引，约占16.24％，可见法院主动援引 地方环保规范性法律文件的情况较少，大多为被动援引。在法院主动援引地方环保规范性法律文件进行说理的情形中，多数情形为对行政主体资格及职权范围的认定，如在 “武隆县华松畜禽养殖场与重庆市武隆区环境行政执法支队不服环境管理罚款处罚二审行政决”中，法院认为，根据《重庆市环境保护条例》第114条的规定，重庆市武隆区环境行政执法支队具有对武隆区行政区域内的环保违法行为实施行政处罚的职权。虽然法院对地方环保规范性法律文件的解读对解决诉讼当事人的争议有重要作用，但依然有17份判决书中，对当事人援引的地方环保规范性法律文件未做出回应。如 “龚×× 与中山市生态环境局环境保护行政管理（环保）一审行政判决书”中，中山市环境生态局依据《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款规定，同时参照该市环保局行政处罚自由裁量量化标准的规定，对原告罚款，但在法院进行行政行为合法性审查时，援引《建设项目环境保护管理条例》进行说理，可见法院在司法裁判中对地方环保规范性 法律文件的适用持较为保守的态度。

三、

地方环保规范性法律文件司法适用的条件

司法审判中适用地方环保规范性法律文件的条件，在刑事、民事和行政案件中不同，刑事案件的审理裁判遵循严格的罪刑法定原则，在环境犯罪中不应当适用地方环保立法，在民事案件和行政案件的审理中可以适用地方环保立法进行说理和裁判。同时，地方规范性法律文件因效力层级较低、仅在本行政区域内有效，存在与上位法和其他规范性文件有冲突、环保区域性与环境整体性需要协调等问题，对其司法适用产生重要影响。

（一）

不同性质案件的地方环保规范性法律文件司法适用条件

1．地方环保规范性法律文件在刑事审判中的禁止适用

根据我国刑事案件审判中法律保留的相关规定，在环境刑事案件中，地方环保规范性法律文件没有被适用的空间。《立法法》第8条和第9条均严格规定了，对于犯罪和刑罚事项只能制定法律。有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚等事项，不能授权国务院根据实际需要制定行政法规，更不能制定其他规范性法律文件，足见在刑事犯罪领域，地方环保规范性法律文件在立法权限上不能涉及刑事犯罪相关规定。《刑法》第3条的罪刑法定原则规定，对法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑，此处的“法律”应做狭义的理解，即限缩在全国人大及其常委会制定的法律，排除了地方环保规范性法律文件在环保刑事案件中的适用。在《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第3条中，也明确了在刑事裁判文书中应当引用的法律文件仅包括法律、法律解释或司法解释。也排除了地方环保规范性法律文件在刑事裁判文书中作为说理或裁判依据而出现的可能性。可见，地方环保规范性法律文件不仅在立法上不能涉及刑事审判相关事项，在司法上也不具有适用可能性。

2．地方环保规范性法律文件在民事案件中的限制适用 

地方环保规范性法律文件在民事案件的裁判中具有一定的适用空间，但是由于侵权责任法中有关环境侵权责任的相关规定较为广泛适用，民事案件中地方环保规范性法律文件的适用被进一步压缩。《立法法》第8条规定了民事基本制度的法律保留事项，但并没有对民事基本制度外的其他事项做出限制，结合设区的市的人民代表大会及其常务 委员会的立法事项中指明了环境保护这一点，可以看出对环境保护方面的地方规范性法律文件还是持积极推进的态度。《民法典》第10条规定，处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第4条规定，在民事裁判文书中应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。这些条款的规定赋予地方环保规范性法律文件在民事案件裁判中的可适用性，但并不是当然的全部适用，对于部分地方性法规或自治条例和单行条例可以采用直接引用的适用方式，而对于地方政府规章和其他规范性文件并未说明适用方式，并且以上规范的适用都需要遵循不违背上位法的原则，由法院在裁判过程中结合案件事实及相关法律综合判断并审慎决定。但在民事案件中，环保案件通常为环境污染纠纷，侵权责任法的环境污染责任相关法律规定已较为明确且普遍适用，这就减少了地方环保规范性法律文件在民事案件中的适用空间。 

3．地方环保规范性法律文件在行政案件中的适用 

在行政案件的审理中，由于地方环保规范性法律文件多涉及地方环保行政事务的规定，故具有较强的适用可能性，其中地方性法规已取得作为审判依据的地位。《立法法》除了在第72条中明确规定了地方性法规的立法事项，在第82条也规定，在条件尚不成熟时，因行政管理迫切需要可以先制定地方政府规章，环境保护作为地方治理的一项重 要内容，地方环保规范性文件在行政领域方向立法更为广泛。《行政诉讼法》第63条规 定，地方性法规在人民法院审理案件的“依据”地位，同时也规定 “参照”规章。同时，在《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中关于行政 案件的 “审判依据部分”规定，人民法院审理行政案件中地方性法规、自治条例和单行 条例的 “依据”地位，及规章的 “参照”地位，及人民法院审查被诉具体行政行为合法 性的时候，可以在裁判理由中对规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。此外，在《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第5条中也明确，行政裁判文书对地方性法规、自治条例和单行条例及行政规章可以直接引用。行政案件裁判中有关可适用的法律的规定比民事案件更为广泛，地方环保立法的使用地位也较在民事案件中的地位有所提高。主流观点是对于法律规定的 “依据”适用的 地方规范性文件，应当适用，对于 “参照”适用的地方规范性文件，可以在符合法律、 法规规定的情况下适用。“参照适用”的政府规章经过法官的综合判断，能够作为行政审判的依据。至于有学者认为，“地方性法规与部门规章之间如果发生了冲突，应由国务院裁决而非法院直接认定地方性法规的效力高于部门规章，进而表明部门规章具有优于地方性法规得到适用的可能性，这一规则导致地方性法规在行政审判中的‘依据’地位受到了冲击”。我们认为值得商榷，首先，“依据”和 “参照”的地位并不必然体现两者的法律效力位阶关系，无论是依据适用还是参照适用，都要遵守 “不抵触原则”进行审慎适用，尤其是“参照”，奠定了辩证适用的基调；其次，冲突审查是对法规规章的合法性和合理性的事实审查，而非效力级别的判断，不能体现出部门规章本身对地方 性法规的适用地位的冲击。从实践来看，我国地方环保立法领域有大量如污染防治、自然保护、环境保护处罚裁量标准等的管理性立法，多用于行政执法当中，行政执法的依据和行政案件审判的依据具有高度的重合性和内在统一性，行政案件的审判离不开对行政执法合法性的评判，即对行政执法依据的说理和适用。综上所述，在行政审判中，地方环保立法具有更大的可适用性和更大的适用概率。

（二）

地方环保规范性法律文件的冲突问题及其解决

1．地方环保规范性法律文件面临冲突时的适用规则 

在中央法律法规和地方环保规范性法律文件的冲突中，要遵循 “上位法优于下位法”的原则，“不与上位法抵触”也是地方环保规范性法律文件司法适用的条件。但是，在《环境保护法》第15条和第16条分别做出了在环境质量标准和污染物排放标准方 面，省、自治区、直辖市人民政府可以制定严于国家标准的地方标准的相关规定，该规定体现了在环境保护和环境问题治理上对地方立法的积极态度。在相同立法主体制定的 地方环保规范性法律文件的冲突中，遵循 “特别法优于一般法、新法优于旧法”的适用 规则，如同一立法机关制定的环境保护条例和水污染防治条例中对于禁止向水体排放的要求有所不同，应当优先适用水污染防治条例，当立法较晚的环境保护条例与立法较早的水污染防治条例产生冲突时，由制定主体决定应当适用哪一规范。当不同立法主体制定的地方环保规范性法律文件产生冲突时，地方性法规与规章不一致时，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，认为应当适用地方性法规的，适用地方性法规的规定，认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。

2．跨区域环保案件中的适用规则 

由于地方性法规仅在本行政区域内有效，地方政府规章仅在政府权限范围内有效等效力范围的规定，地方环保规范性法律文件也具有效力范围的区域性特征，如《长沙市城市绿化管理条例》第2条规定：“本条例适用于长沙市市区内的绿化规划、建设和管理。”在其他具有跨区域性的保护区及水源等生态环境的保护条例中，也有对生效范围 进行说明的条文，如《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》第2条规定了自然保护区的经纬度范围，第3条明确了该条例约束在东营市行政区域内从事与自然保护区相关活动的单位和个人。但环境具有整体性和流动性，尤其在水污染防治和大气污染防治方面，水流经过不同省市，大气也在不断循环，其自然上的关联并不因法律的拟制分离而消失，同一流域上的环保问题会出现在不同省市，但不同省市间的经济发展程度、环保力度不同，其规范也会存在差异，即在同一流域或自然保护区域内的几个有共同环保目的地方立法主体存在如何保持步调一致的问题。该方式能减少地区间的法律冲突，如消除环境质量标准、排污标准的不一致等，便于司法适用。区域协同也在法律中有所体现，在《环境保护法》第20条第1款规定了，“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。为跨行政区域的环保案件的统一规范 提供了制度保障。但此类地方环保规范性法律文件较少，跨区域环保案件中，地方环保规范性法律文件的适用依然以单独行政区域制定的规范为主要形式。

四、

影响地方环保规范性法律文件司法适用的原因

从地方环保规范性法律文件的立法情况和司法适用的情况来看，我国地方环保立法较多但司法适用较少，存在立而不用的现象。在援引了地方环保规范性法律文件的司法 裁判中，也存在一些适用上的问题。

（一）

地方环保规范性法律文件存在局限性

1．部分规范性法律文件内容陈旧 

环境保护具有较强的行政管理的属性，随着社会的发展，新的问题不断显现，地方治理也需要不断演化进步，地方环保规范性法律文件陈旧的后果是使其丧失基本的定分止争的功能，这是影响其司法适用的一个重要原因。地方环保规范性法律文件陈旧主要体现在两个方面：一是地方环保规范性法律文件及时更新完善存在客观障碍。在我国集权与分权结合的立法体制下，具有立法权限的主体很多，经过多年立法工作实践，各地区存留了大量的地方环保规范文本，但仍然存在一些疏漏之处需要更新完善，同时，环境焦点问题也在不断变化，有立法权限的机关每年的立法资源有限，为了解决新矛盾，调整新的人与自然的关系，在立法工作求全求新但法律清理工作不够完善的情况下，必然会存在一些法律文本应当修改而未修改、应当废止而未废止的情况，陈旧的地方环保规范性法律文件中某些规定在新的社会和环境状态下适用会有不合理甚至抵触上位法的风险。以湖南省为例，《长沙城市生活垃圾管理办法》自1994年公布1998年修改后，再未修改过，在中国裁判文书网中搜索该政府规章也没有相关的司法案例。此外，湖南省有85份环保地方性法规、政府规章及规范性文件发布或者最后一次修改时间是在2009年之前，其中12份甚至超过了20年未修改，其适用性必然会有所降低。二是地方环保规范性法律文件陈旧体现在设立及修改不能很好地与上位法融合。地方环保规范性法律文件即使需要结合地区特色和经济发展水平制定，也不能突破上位法的限制或者与中央立法精神脱离。地方环保规范性法律文件的制定和修改与上位法的制定和修改弥合程度高，对上位法的细化程度深或者结合上位法制定的实施措施及时，不仅是保持我国法制统一、发挥地方治理优势的要求，也是地方环保规范性法律文件具有良好 适用性的重要条件。但我国地方环保规范性法律文件存在修法不及时、不能随上位法的 修改及时做出调整的问题。以湖南省为例，《城市市容和环境卫生管理条例》在1992年 颁行后，经历了2011年和2017年的两次修订，而 《湖南省实施 〈城市市容和环境卫生 管理条例〉办法》自1996年颁行后至今未就该条例的修改做出相应的回应。此外，从3年内的整体情况来看，对于2017年修改的《水污染防治法》等及2018年修改的《噪声污染防治法》等法律，湖南省少有相关规定的修改，更新不及时也容易对其司法适用产 生负面影响。 

     2．地方环保立法质量不高 

我国有大量地区对地方环保立法有现实的需求，立法权限扩张后，新的立法主体开始加入立法队伍中，但由于社会经济发展、文化发展水平不均衡，立法经验缺乏等原因，许多立法主体的立法能力还有待提高，立法程序也不够成熟，导致地方环保规范性法律文件存在质量不高的问题。主要体现在以下两个方面：一是重复上位法的规定，多用原则类规定，难以解决实际问题。立法权限的扩张，对许多没有立法经验的新的立法主体来说是一项挑战，为求不出错，有很多重复、模仿中央环境法律法规的有关规定，尤其在实施性规范中表现突出，许多法规的条文拟定与上位法保持较高的一致性，借鉴引用虽然贯彻了立法精神、规避了立法风险，但在上位法适用活跃的情况下容易被忽略，难以在司法审判中被适用，造成立法资源的浪费。此外，地方环保规范性法律文件也常使用原则性、倡导类的规定以避免在细化规定上和上位法产生冲突，如 《湖南省人民代表大会常务委员会关于加快推进生态强省建设的决定》《安徽省人民政府办公厅关于大力倡导低碳绿色出行的指导意见》，虽在实施地方环保治理活动中具有一定的指导作用，但其实施有赖于政府的其他具体推进措施和公民个人的自觉性，缺乏实用性。不仅难以在行政管理中适用，更难在司法审判中适用。二是立法质量不高，缺乏针对性和科学性。有些地方环保规范性法律文件虽然突破了重复上位法的问题，出于地区环保工作的需求，制定了具有一定地方特色的环境保护规范性法律文件指导环境治理工作和环境问题的解决，但由于立法经验不足，导致立法针对性差、立法科学性不佳、可适用性不强。如娄底市出台 《娄底市孙水河保护条例》《娄底市仙女寨区域生态环境保护条例》，虽然针对自身独特生态环境、突出了部分地方特色，但此类法律多集中于自然保护方面，娄底市作为湖南省的重要工业城市，在大气污染防治、水污染防治、环保卫生方面却没有随工业发展而制定或者修改的重要规定，总体来说缺乏解决环境保护重要问题的针对性。此外，地方环保规范性法律文件的制定也易缺乏科学性，由于立法工作本 身具有一定的技术性特征，立法主体并非都对法律有所研究，在立法时缺乏必要的科学性及法律效果等方面的分析论证，如法规条款的细化、量化不够，尤其是在法律责任方 面规定模糊，导致其实施起来难以把握或者有违反法理的风险，阻碍其在环境案件司法 审判中适用。 

3．地方环保规范性法律文件的冲突问题 

造成地方环保规范性法律文件司法适用率低的原因还有就是法律冲突问题。法律作为化解矛盾解决利益纠纷的一种工具，立法的过程也是利益分配的过程，具有立法权限的主体扩张，会产生立法水准不一、利益冲突增加的情况。此外，在各种不确定因素和原因的影响下，地方环保规范性法律文件难免会有冲突，主要体现在以下两个方面：一是立法主体众多，难以对所有地方环保规范性法律文件协调统一，易产生立法冲突。我国有地方环保立法权的主体众多，包括省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会，各级地方政府等，立法数量庞大，并且由于立法条件、技术有差异，协调统一的难度和审查监督的难度都很大，容易产生地方环保立法文字表述不规范、立法内容不规范、权利义务及法律责任相关规则有冲突等问题，影响其司法适用性。二是利益衡量使地方环保规范性法律文件与上位法及地方环保规范性法律文件间有冲突，导致适用性降低。经济利益是影响立法的最重要因素。由于地方利益保护主义、地方利益选择等原因，地方环保规范性法律文件的立法过程中存在立法主体的利益偏好影响和行政管控，难免出现地方环保规范性法律文件与上位法的某些规定不一致，甚至突破立法权限的限制进行立法，造成立法冲突，对其适用性产生影响。地方环保规范性法律文件间也会产生冲突，同一环保事项可能需要不同的部门参与治理，对同一环保问 题，参与治理的不同部门可能存在追求自身相关行业或方向的利益，在适用范围、许可事项、审批条件、处罚对象、处罚标准等方面采用不同的规定，进一步增加了司法适用的风险，降低其司法适用性。在跨行政区域环境案件中，不同区域的地方环保规范性法 律文件的不同，也会降低其在司法活动中被适用的可能性。

（二）

地方环保规范性法律文件司法适用的规则缺失

    １．地方环保规范性法律文件的适用方法不明确 

     地方环保规范性法律文件适用方法的不明确，必然会增加法院适用地方环保规范性法律文件操作上的难度。适用方法的不明确主要包括以下两个方面：首先，对于法院能否审查地方环保规范性法律文件的合法性，以及合法性审查结果的处理有争议。在行政诉讼领域内，行政相对人可以对做出行政行为所依据的地方性法规、规章和其他规范性文件提出附带审查，法院是否有权主动审查，法院对行政行为合法性的审查能否脱离对执法依据合法性的审查，认定违法的标准等规定不明确，都会对法院适用地方环保规范性法律文件产生阻碍。目前，仅行政相对人主动提出对地方环保规范性法律文件进行附带性审查，而且法院审查合法的情况在司法适用中较为普遍，如 “南阳华祥光电科技股 份有限公司与南阳市生态环境局、南阳市人民政府环境保护行政管理（环保）一审行政 判决”中，原告提出了行政行为依据的 《河南省环境保护厅关于废止河南省污染源超标自动监控数据认定规定的通知》与上位法规定不一致而不能作为行政处罚的依据诉讼理由，而被告答辩及法院说理均引用了该通知中所涉及的上位法 《中共中央办公厅、国务院办公厅印发 〈关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见〉的通知》，说明 了政府规章的合法性，但没有法院审查地方环保规范性法律文件不合法的案例。在审查 文件后如发现法律冲突该如何解决也不明确，并且 “河南种子案”中体现出的地方立法主体对法院审查地方规范性法律文件的反对态度，也使得在审判实践中许多法官对地方环保规范性法律文件保持回避。地方环保规范性法律文件因地域特色性具有地方事务的属性，应当属于 “优先适用”的情形，但并非所有的环境保护地方规范性法律文件都 具有地方事务的属性，应当如何判断是一个需要法官审慎思考的问题。其次，在裁判文 书对地方环保规范性法律文件的引用规则上，民法和行政法的司法解释等都用了 “应当 适用……可以直接引用”的表述，引发两种不同的观点，一是 “可以”表示的是地方性 法规的可适用性及适用地位；二是 “可以”与前者 “应当”对比，形成对引用地方性法 规的反向激励。这种模糊的态度容易使法官在适用地方环保规范性法律文件时陷入进退两难的地步。 

     ２．地方环保规范性法律文件的适用形式模糊 

     法院审判适用法律文件主要包括四种形式，即在证据采纳过程中适用、在事实认定中适用、在说理部分适用和作为判决依据适用。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，人民法院审查被诉具体行政行为合法性的时候，可以在裁判理由中对规范性法律文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。该条规定肯定了地方环保规范性法律文件在裁判文书说理部分进行适用，但从司法实践中来看，法官更倾向于依据法律、法规。在地方环保规范性法律文件的司法适用中，较为常见的是 适用在事实认定部分和说理部分，在主动适用上较多的是用地方环保规范性法律文件论证行政主体是否具有职权，在被动适用上较多的是用地方环保规范性法律文件论证行政行为的合法性，但没有作为判决依据适用的案例。此外，虽然大多数裁判文书在援引地方环保规范性法律文件进行说理时，都采用列举法条的形式，但也有法官引用了法规精 神作为说理的依据，如在湖南省 “花垣县环境保护局、花垣县振发水泥制品环境保护行政管理（环保）二审行政决”中，湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院经过审理认为，《湖南省建设项目环境保护管理办法》虽已废止，但其第２４条规定区分违法行 为内容、性质实施不同轻重幅度罚款的法律精神和实践传统值得借鉴，一审法院综合该办法认为原告违法行为较为轻微，社会危害性较小，并无不当。法院引用已废止的法规精神作为裁判说理依据，是否违反了行政行为的合法性审查的原则，能否达到实质正义，在适用规则没有明确规定的情况下有司法适用风险。

（三）

法官对地方环保规范性法律文件的适用压力

     １．法官对地方环保规范性法律文件的了解不够 

     地方环保规范性法律文件适用率低的一个重要原因是法官对地方环保规范性法律文件的了解程度不高。由于地方环保规范性法律文件数量众多，从客观难度来说，法官学习所有的规范性法律文件存在客观障碍，以及法院对地方环保规范性法律文件的培训缺失和检索系统的不完善及检索工具的缺陷，使法官很难做到了解地方环保规范性法律文件的每一项规定。从主观热情度来说，地方环保规范性法律文件学习起来要耗费大量的时间和精力，并且其细化零散的特性导致难以达到好的学习效果，在上位法可以基本解决问题的情况下，法官很难有学习地方环保规范性法律文件的热情，即使上位法在一些环保标准上未规定，法官仅需在适用时进行检索即可。不同于实施性、执行性地方环保规范性法律文件在执法部门工作的重要地位，以及环境保护行政执法部门对于本部门或者相关政府部门制定的规范性文件的系统学习，法院对地方环保规范性法律文件的重视程度及学习程度并不深。 

     ２．对地方环保规范性法律文件审查压力和适用风险 

     基于上述立法局限性及适用规则不明确等原因，法官在适用地方环保规范性法律文件处理环保案件时，承担较大的审查压力和论证责任风险，尤其是在 “河南种子案”之后，法官论证地方性法规与上位法抵触的条款无效，被认为是严重违法行为，对法官适用地方性法规产生了严重的负面影响。地方环保规范性法律文件虽具有地方特色性，但并非完全不可替代，我国环境保护法律法规能解决基本问题，法官能引用上位法说理裁判的情况下，很难承担审查压力和违法风险适用或者明确拒绝适用地方环保规范性法律 文件。在前文谈到的地方环保规范性法律文件援引情况中，没有出现在说理部分明确指明地方环保规范性法律文件不适用的情况，法官主动适用的概率也很小并且适用的规范类型集中，此外，还有少部分裁判中，即使地方环保规范性法律文件作为被诉行政行为 的依据，法官仍采用了上位法进行说理裁判，如在 “龚××与中山市生态环境局环境保 护行政管理 （环保）一审行政判决”中，行政机关依据 《建设项目环境保护管理条例》 第２３条第１款规定，同时参照该市环保局行政处罚自由裁量量化标准的规定，对原告处以１６万元的罚款，法院在裁判说理时，仅引用了《建设项目环境保护管理条例》第 ２３条第１款规定的 “处５万元以上２０万元以下的罚款”说明适用法律正确且处罚额度 在法定范围之内，而未提及《中山市环保局行政处罚自由裁量量化标准》，也体现在法官在司法裁判中对适用地方环保规范性法律文件说理裁判的回避态度。

     ３．司法适用的沟通机制不通畅 

     在司法实践中，无论是上下级法院还是立法机关与法院间，都缺少司法适用的反馈通道。当法官发现地方环保规范性法律文件与上位法或其他规范性法律文件冲突时，缺少畅通有效的请示汇报及沟通机制，为提高审判效率，法官更倾向于选择较为简便的不予适用解决问题，上级法院与立法机关也很难得到反馈及时进行适用指导和调整。此外，由于环境保护问题比较容易随经济发展、自然灾害及其他变化而改变，很多在司法实践中才能发现的问题无法及时反馈给立法机关，得到回复的效率也很低，立法主体与司法机关缺乏及时有效的沟通机制，不仅对地方环保规范性法律文件的适用造成阻碍，也会减少立法主体发现环保问题的途径，难以制定出对治理环境问题及环境司法所需要的规范，容易降低地方环保规范性法律文件的适用率。

五、

推进地方环保规范性法律文件司法适用的对策

     从前文的分析中可以看出，地方环保规范性法律文件整体适用情况较差，存在司法适用率低，法官援引主动性不强，多为行政案件中的被动援引，引用地方环保规范性法律文件多用于说理部分而非裁判依据，甚至存在对地方环保规范性法律文件采取回避态度等问题。地方环保规范性法律文件具有鲜明的地方特色性，能够及时针对地方亟待解决的环境问题，满足环境治理的新需求，对司法审判解决环境纠纷、实现科学治理具有重要意义。推动地方环保规范性法律文件的司法适用，加强司法裁判对立法问题的反馈，增强地方环保立法与司法的互动是我国国家治理能力现代化的这一宏观战略下的延伸。

     发挥司法能动性是关键，法官在地方环保规范性法律文件是否被适用的问题上起到非常重要的决定作用。发挥司法能动性，要从明确适用规则、降低法官的适用风险和加强对地方环保规范性法律文件的学习及建立良好的沟通机制上努力。

（一）

提高地方环保规范性法律文件的立法质量以便适用

     1．以地方环境治理和环境司法需求为导向进行立法 

     法律的生命在于实施，促进地方环保规范性法律文件的司法适用要坚持以地方环境治理需求尤其是司法需求为导向进行立法。以需求为导向进行地方环保立法，要突出地方特色性，具有针对性。修改后的《立法法》突出了环境保护的地方专属事项的属性，在地方环境保护立法的过程中，不能一味地重复上位法的规定，应当避免对上位法已规定得比较详细的条款及原则性条款进行再次阐述，要结合地区条件和重点环境问题有针对性地立法，尤其是地区重点环境问题。从对当前司法适用的情况看，污染防治和污染责任方面的规范性法律文件适用较多，而结合了当地水文地貌的自然保护方面的立法适用较少，也能反映司法审判中对规范性法律文件的需求有侧重。立法机关在立项时，要通过多种途径充分了解本地区的环境保护问题，如在大方向上，工业城市着重治理污 染，未开发的天然地区及风沙或其他自然灾害较多的地区着重自然生态保护，根据污染程度及治理的紧迫性、独特生态地貌的保护级别、地区经济发展水平等条件设立环保指标、细化处罚标准等。在具体操作方面，地方立法机关或其他有权主体可以采用多种手段采集关于立法需求的信息，包括从新闻热点中发现、从当前行政机关、司法机关的适用情况判断，或者通过专业的渠道收集信息，比如通过信息统计分析的企业、行业协会 或者环保组织来收集立法信息。

     2．提升规范性法律文件的实用性 

     地方环保规范性法律文件能被积极适用，除了要针对具体问题，还要能解决实际问题，即在司法审判中解决具体环境保护纠纷和行政管理争议上要具有可操作性。从司法实践中的适用规律可以看出，提升规范性法律文件的实用性需要从以下两点入手：一是制定明确具体的规则，突出具有可操作性的内容。地方环保规范性法律文件中对上位法的细化尤其是裁量标准、规模标准、排污标准等规范总是能表现出很好的适用性，便于法官在司法实践中直接适用，增强法官适用的积极性。如在“敦化市人民检察院诉敦化市环境保护局、第三人敦化市大石头镇旺达养殖场不履行法定职责行政决”中，延吉市人民法院主动适用地方环保规范性法律文件，根据《吉林省畜禽养殖场养殖小区规模标准和备案程序》中“规模标准为生猪年出栏300头以上，并需登记备案”的规定，论证原告养殖场是否达到规模化的问题，可见较为明确具体的规定适用情况较好。二是要注重地方环保规范性法律文件的更新和完善。地方环保规范性法律文件的更新和完善要跟随上位法和环境保护问题的变化。一方面，在上位法进行了修订的情况下，要及时审查相关的地方环保规范性法律文件，与上位法产生冲突的或者需要废止的，要及时修订或废止。另一方面，在主要环境问题和地区情况发生变化后，也要及时做出调整。如在地区先行立法的领域内，要及时清理从地方保护、部门利益出发而出台的一些 “土规范”，维护法制统一，发挥地方环保规范性法律文件在司法领域应有的作用。

     3．实现地方环保规范性法律文件的立法科学化和民主化 

     实现地方环保规范性法律文件的针对性和可操作性，离不开立法科学化和民主化，也应把握效力区域性和环境整体性间的平衡。首先，实现立法科学化需要进行科学的立法论证，强调法律专业人员在立法过程中发挥专业作用，由环境保护法领域的专家来进行一些立项论证、立法起草和审查建议工作，能满足环境保护规范性法律文件的制定的专业化要求，更能达到立法具有针对性、合理性、可操作性的要求。其次，公众参与是实现利益平衡及提升立法实用性的重要条件。环境保护工作关系到公众的生活环境和质量，社会公众不但是环境保护规范的受益者，也应当是环境保护立法的积极参与者和忠实执行者。地方环保规范性法律文件应当满足的立法需求也是公众对环境问题治理、提高环境质量的需求，地方环保规范性法律文件的实用性也是公众能够遵守的前提。实 现地方环保规范性法律文件的立法民主化，一是要使公众能够参与到立法活动中来，通过开通网上征集立法建议、草案投票等各种途径合理地表达诉求；二是要保护公众对于本地区环境保护立法工作的整体进展的知情权，保障公民的监督权尤其是受规范影响较大的利害关系人的监督，及时公布草案内容，宣传规范内容，对公众的建议意见尤其是已受到相关环境问题影响的公民所提出的建议意见要及时收集、讨论和回复，对争议性较大的条款或其他重点问题及时反馈。最后，要完善区域或流域环境立法协作。自然保护区域及流域等多地区共同治理，制定统一标准及保护措施，便于司法管辖及司法适用。建立有效的环境保护治理的信息沟通平台，实现信息共享，以降低地方环保规范性法律文件冲突的可能性，对跨地区环境案件的审判活动提供可用规范。

（二）

发挥司法能动性以强化地方环保规范性法律文件的适用

     1．明确地方环保规范性法律文件适用规则减轻审查压力 

     已有的司法裁判文书很少有法院对地方环保规范现性法律文件开展司法审查的例证，即使不适用地方环保规范性法律文件，也很少向规范现性法律文件制定机关提出司法建议，几乎没有发挥司法能动性。模糊的适用规则及其造成的适用风险和审查压力是阻碍法官在司法裁判中适用地方环保规范现性法律文件的重要原因。虽然我国未建立正式的违宪审查规定，但不能否认法官在司法适用中对地方环保规范性法律文件的审查责任和权力。要明确适用的规则、法官的论证责任，降低适用的风险以促进适用。一方面，统一引用法律法规和地方环保规范性法律文件的条件，加强法官在裁判时对原被告诉讼请求及答辩中提出的地方环保规范性法律文件做出回应的法律保障。明确当事人引用地方环保规范性法律文件参与诉讼时法官的说理责任。另一方面，在采用激励措施鼓 励法院适用地方环保规范性法律文件解决地方治理问题的同时，也免除法官明确拒绝适用的责任，减小论证压力。地方环保规范性法律文件能够针对地区环保治理的具体问题，应当通过适当的激励机制鼓励适用，达到加强地方环境保护治理力度的效果。在法官适用法律法规或者地方环保规范性法律文件错误时，采取一视同仁的态度，无论引用法律错误还是引用地方环保规范性法律文件裁判有误，都不应当承担法律或者政治上的责任，或者应承担相同的责任。除此之外，免除地方环保规范性法律文件审查违法或者拒绝适用的责任，也是重要的举措之一。在司法实践中，应当给予法官在对地方环保规范性法律文件审查发现违法的情况下进行说明的权力，以及在说理部分说明不适用地方环保规范性法律文件时免责的权力，以此改变法官的回避态度，也能够改变在司法裁判 中，原被告提出而法官因论证风险而不予回应的情况，从而增加地方环保规范性法律文 件的司法适用率。

     2．加强对地方环保规范性法律文件的学习及检索 

     目前，司法人员对地方环保规范性法律文件的熟悉程度存在差异，极大地阻碍了法官在审判过程中进行适用。加强司法人员对地方环保立法的学习，增加熟悉度，以及提供便捷有效的检索路径，对加强地方环保立法的司法适用能起到较好的效果。首先，要增强法官对地方环保立法的学习意识和适用意识，明确地方环保立法在地方环境保护治理过程中举足轻重的作用地位。法院及立法机关也要创造学习机会和条件，如出现新立法后要组织举办学习讲座或者培训活动，制定并分发宣传学习材料和适用指南等。其次，加强对地方环保规范性法律文件的汇编工作，创造更为全面且便捷有效的数据库及检索条件。地方环保规范性文件数量庞大，通过纸质文献检索不具有可操作性，在网络中检索既不全面效率也不高，地方环保规范性法律文件的立法主体范围广，文件分散公布在不同立法主体的官方渠道上，没有官方的汇编，检索的难度大，使法官在适用时有心而无力。应当建立地方环保规范性法律文件数据库，将在本行政区域内有效的文件都汇编在其中，可由不同立法主体及时上传，并且保障数据库内的文件随立法变化及时更新。同时，除了将文件简单汇总，还应当探索不同的归类整理方式和检索策略，单就立法主体的级别、立法时间、按法规大类分类已不能满足地方环保规范性法律文件在适用时的检索要求，可以突破仅对整体文件进行分类的分类方法，根据司法适用时的争议焦点类型，对条文内容进行分类汇编，如需要确认环保行政案件是否具有行政主体资格及职权时，可以通过上传时的标引词在汇编数据库中检索出不同法规中对行政主体资格授权及认定的全部条文，在评判环保案件行政处罚是否合理时，能检索出包括上位法在内的所有处罚裁量标准的法条以便于比较和评判。

（三）

加强地方环保规范性法律文件的立法与司法的互动

     1．建立健全审查地方环保规范性法律文件的沟通机制 

     要加强地方环保规范性法律文件的审查机制，平衡立法重复和立法冲突。立法机关在立法时，会产生为避免和上位法冲突而选择重复上位法的规定，以达到既完成立法任务又避免出错的目的的现象。一方面，立法机关在立法过程中应当明确，在上位法的规定已经非常详尽时，不必再进行重复规定，避免立法资源的浪费，使地方环保规范性法律文件在适用过程中发挥最大的效用。另一方面，应当适当加强对文件的审查，《行政诉讼法》第64条的规定，赋予法院在对规范性文件做出附带审查后，认为其不合法时向文件的立法机关提出处理建议的权力。但是，法院可审查的文件范围比较狭窄，并且对于地方性法规不具有审查和提出建议的可能。在司法上可采取扩大司法审查范围、增加审查反馈程序等相关措施，建立健全下级法院与上级法院、立法机关与司法机关之间的沟通机制，不仅赋予在司法适用中发现问题的法院向同级人大常委会提出建议的权力，也应当赋予法院向上级法院逐级汇报后，各级法院向同级人大常委会提出建议的权力。可以通过向上级法院反馈，或者逐级汇报至最高人民法院，对下级法院正确适用地方环保规范性法律文件的法条及其精神进行指导，或解决有争议的条文的适用问题。虽然司法可通过司法建议、参与立法调研及个案审查等方式对地方环保规范性法律文件进行反馈，但仍然存在制度保障不到位、反馈方式随意等问题。应当从制度上加强司法机关与立法主体的沟通，完善立法听证、立法规划论证等程序性事项的规定，确保司法机关在立法过程中能参与其中。同时，明确司法机关在适用时发现问题提出建议的权力和制度化渠道，以及立法机关收到建议后应当及时回复的规则和方式，如通过法规解释、适用指南等方法支持司法适用，确保二者沟通的及时有效。 

     2．完善地方环保规范性法律文件立法后评估体系 

     立法后评估一般是指，在立法施行一段时间后，对其实施情况进行收集整理，分析实施效果和产生的问题，在此基础上对立法质量进行评估。《广东省政府规章立法后评估规定》是我国首次以地方立法的方式对立法后评估予以规范。完善地方环保立法后评估体系，是对 “良法善治”的追求，对提高立法质量、加强司法适用具有重要意义。为了做好地方环保规范性法律文件立法后评估工作，需要做到以下几点：首先，应当将地方环保规范性法律文件的司法适用情况作为立法后评估的重要指标，强调司法适用对地方环保规范性法律文件的评价作用和指引作用，将司法适用作为评价指标能够比较直观地从争议焦点中看出地方环保治理的需求，对适用率较高的环保规范性法律文件特点进行总结和分析，从适用率较低的立法中重点分析可适用性不强的原因，对掌握立法方向和后续修改法律文件及具有良好的参考价值，以避免立法资源的浪费。其次，通过对立法评估和司法适用评估的对比，从而分析出地方环保规范性法律文件的立法主体在论证时存在哪些缺陷，也能够发现在立法中会造成立法质量不高的立法定势思维，便于在后续的立法过程中注意及避免。再次，需要明确进行评估的主体。我国的政治体制使得立法后评估由行政机关或者司法机关主导具有制度上的风险，而由立法机关进行，则难以避免其主观性对评估结果的影响。最好的方式是由立法机关主导下的环境保护法学专业协会、环境保护法方向的专家学者或者环保组织进行评估，其中，由环保组织进行评估，不仅可以达到专业评估的效果，还有利于环保组织在进行环境保护公益诉讼时积极援引地方环保规范性法律文件。复次，在确立评估期限上，既要考虑地方环保规范性法律文件本身的实施期限、环境问题的延迟出现等情况，也要考虑评估工作的工作量和工作范围，一般应当在文件实施满2年后进行评估。问题也是重中之重，评估结果如果不能及时反馈在立法活动中，不仅评估工作本身失去价值，也不能解决地方环保规范性法律文件立而不用的问题。

结 语

     通过以上实证分析和学理论证，我国地方环保规范性法律文件数量多，尤其在《立法法》修改赋予设区的市的立法权之后，环境保护地方性法规的数量不断增加，而在环境保护案件中地方环保规范性法律文件被适用的数量不能与法律文件数量匹配，地方环保规范性法律文件立而不用是地方环境治理的一大难题。地方环保规范性法律文件在刑事案件中因法律保留制度而不能够被适用，但在民事案件和行政案件中均具有法律规定上的适用可能性和适用需要，应达到被积极且合法合理地适用的应然状态。但在司法实践中，存在地方环保立法适用率低且集中，在司法实践中极少作为直接的裁判依据等适用问题。造成这些问题的原因是多层次的，在立法层面上，地方环保规范性法律文件的立法质量不高、针对性不强等问题使其难以在司法活动中适用；在司法层面上，适用地 方环保规范性法律文件带来的风险和压力使法官产生回避心理，从法官个人来讲，知识储量和获取所需条文的主客观难度也是重要原因之一。解决地方环保规范性法律文件司法适用的难题，要从四个方面入手：首先，应当在立法上突出针对性和特色性，以及弥补上位法不足的功能，保障其在环境保护案件司法适用中的独特地位；其次，要强化地方环保规范性法律文件的可操作性，发挥地方环保规范性法律文件规范效果；再次，要降低法官在适用地方环保规范性法律文件时的风险，减轻适用地方环保规范性法律文件的压力；最后，建立健全有效的立法司法沟通机制，确保立法与司法的良性互动，是地方环保规范性法律文件在司法中发挥地方环境治理效果的重要方法。

责任编辑：蔡   伟

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公众号学生编辑：陈哲洵

初审：麦思敏、蔡梓园

审核：吕   万

审核发布：黄   瑶

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