颜运秋、潘烁：地方环保规范性法律文件的适用
作者：颜运秋 潘烁
颜运秋，广东财经大学法治与经济发展研究所教授、广东财经大学岭南学者，广东财经大学公益诉讼与公益法研究中心主任；潘烁，中南大学法学院研究生。
本文来源于《地方立法研究》2021年第1期，因篇幅较长，已略去原文注释。
摘 要
地方环保规范性法律文件有鲜明的地方特色，可以弥补全国性环保法律法规的局限性，对发挥地方环境治理能动性和积极性有着独特优势。但在司法实践中，地方环保规范性法律文件依然存在被法官回避适用、司法适用率低、被适用的文件及法条较为集中以及存在适用不规范等问题。地方环保规范性法律文件立而不用有违国家扩大地方环保立法的初衷。地方环保规范性法律文件的司法适用率低及适用不规范是由多种原因共同叠加造成的，主要包括立法上不能解决当地环境问题、可操作性不强，司法适用规则上不能有效保障其实施，以及这些因素造成司法人员出于适用风险和压力而回避适用。为了有效推动地方环保规范性法律文件的司法适用，围绕地方环保规范性法律文件能否解决当地环境问题、在适用其解决地方环保问题时是否会产生不良后果的中心逻辑，从立法和司法互动关系入手，提高地方环保规范性法律文件的立法质量，明确适用规则降低适用风险，为司法人员提供便捷有效的地方环保规范性法律文件获取路径，强调司法适用情况对立法的反馈作用。
关键词
目 录
地方环保规范性法律文件的司法适用
一、
问题的提出
规范性法律文件是指具有普遍约束力的一般抽象性的规范性文件。地方环保规范性法律文件是享有地方立法权的地方国家机关根据当地环境治理需要，在不与宪法、上位法相抵触的情况下，依据法定权限和程序制定或者认可的，在本行政区域范围内实施的、具有国家强制力的规范性法律文本的总称，包括地方性环保法规、地方环保规章和地方环保规范性文件。自2015年修改《中华人民共和国立法法》以来，将环境保护列为设区的市享有立法权限的专属事项，充分肯定了环境保护和环境治理的地方特色。同时，由于环境保护多为公共管理事项，从行政领域进入司法领域的情况更为普遍，在司法适用上具有其自身特点。地方环保立法范围虽有扩大，但在司法实践中，基于地方环保立法的局限性、适用规则的缺失及法官素质的个体差异，在审理环境保护案件中适用地方环保立法的能动性不足，引用频率低、引用范围小且少有直接依据地方环保立法进行裁判的案例。从司法适用的角度，可以折射地方环保立法的科学性、精准性和特色性，所以，有必要对地方环保立法的司法适用问题予以认真研究。有学者对地方性法规的司法适用问题进行了研究，对我们进一步研究地方环保立法的司法适用具有一定的借鉴和启发意义，也值得我们反思。例如，凌艳怡认为我国地方性法规的司法适用存在“立法遗留之难”与 “实践存在之难”，认为不宜赋予法院司法审查权规制立法，强调权责明确下的各司其职。与之相反的是，胡敏洁认为行政案件中地方性法规能够实现真正的法官独立审判并减少上级法院对下级法院的行政干预，是行政审判应当关注的问题。周圣等人通过对上海市现行有效的176件地方性法规逐一检索，发现其在适用中存在的问题，从立法和司法两个层面提出包括建立科学合理的法规立项制度、健全法规解释制度、加强裁判文书说理等方面的具体建议。李红军等人考察了民事和行政判决书中引用国务院批准的18个较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规的情况后，认为法官面临的制度激励和现实约束是导致判决书较少引用地方性法规的重要原因，从改进激励机制、免除法官引用地方性法规面临的责任等方面提出拓展地方性法规实施的路径。余彦总结了司法与地方立法的互动模式，认为 “协作式互动”势头良好但仍优化，“制衡式互动”存在明显短板亟待改进，应当完善地方立法对司法的主导机制、健全司法对地方立法的确认机制及将司法适用情况纳入地方立法后评估体系。学者的研究集中于对地方性法规的整体性司法适用研究，缺乏对地方立法类型的区分及对不同领域特别是环保领域的地方规范性法律文件的研究，没有对环境保护领域地方规范性文件的实证研究，也没有地方环保规范性法律文件的司法适用规律对地方立法完善的反馈，地方环保规范性法律文件的效力区域性与环境整体性也有待协调，应当对其司法适用予以重视。
二、
地方环保规范性法律文件司法适用之争论
虽然地方环保规范性法律文件具有补充和填补全国性环保法律空白的作用，为实现地方环保治理针对性提供了制度保障，在实现地方环保法治民主化、发挥地方环保治理积极性方面有着重要作用和突出效果，但地方环保规范性法律文件能否在司法活动中适用，应当怎样在司法活动中适用，在理论界和司法实践中都有不同的声音和做法。
（一）
学理之争
“以事实为依据，以法律为准绳”司法原则中的 “法律”是指狭义的法律，还是指广义的法律？是否包含地方规范性法律文件？也即地方规范性法律文件是否应当作为法院审理案件的依据？对此，学界有两种观点：一种是肯定说，即认为地方规范性法律文件应当作为法院审理民事行政案件的依据，认为法院没有拒绝适用的权利，无权质疑其合法性，“对应当依据的地方性法规，法院完全没有合法与否的评判权以及适用与否的决定权”，全国性法律和地方立法同属于法的渊源，法的渊源的层次性仅是效力程度上的问题，而非效力存在与否的问题，下位法也是正式的规范文件，应当具有一定程度的约束力。另一种是否定说，即认为地方规范性法律文件不应当作为法院审理案件的依据，作为审判依据的法律应当只包含全国人大及其常委会制定的法律。有学者认为，在民事案件审判中，法律仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定的民事法律和有关的经济法律等规定，而不包含地方上实施性、执行性的规范性法律文件和细化规定；在行政审判中，有学者认为，行政案件审判不应当绝对依据地方性法规。地方人民法院要对地方人民代表大会及其常委会负责并受其监督，并不意味着必须执行地方人民代表大会及其常务委员会制定的法规。虽然《立法法》规定了地方立法不得同宪法、法律、行政法规相抵触，但由于地方立法机关的水平参差不齐，以及对地方利益的保护，不能保证地方规范性法律文件不会与上位法产生冲突，脱离了合宪性审查和合法性审查的“应当适用”，将很有可能造成破坏国家法制统一的严重后果。
（二）
司法实践中被援引的地方环保规范性法律文件的特点
通过中国裁判文书网搜集司法裁判文书，在民事案件中选择案由为 “侵权责任纠纷”大类下的 “环境污染责任纠纷”，在行政案件中选择案由为 “行政主体”大类下的“环境保护行政管理（环保）”，这两类案由涵盖了民事案件和行政案件中的典型环境保护司法案例，对从中筛选出的2019年全年判决书的整理分析，可反映当前司法实践中的地方环保规范性法律文书的适用情况，包括援引情况和适用形式。通过收集环境保护民事侵权案件的474份有公开内容的裁判书和环境保护行政管理案件的614份有公开内容的判决书，找出在正文中援引了地方环保规范性法律文件的判决书，援引部分包括了原被告主张、证据、裁判说理等部分，并对援引了地方环保规范性法律文件的裁判文书进行整理，分析其援引情况，主要包括以下三个特点。
1．援引了地方环保规范性法律文件的判决书所占比例低
将作为本文研究对象的援引了地方环保规范性法律文件的判决书数量与未援引地方环保规范性法律文件的判决书数量进行对比（见图1）。
从图１中可以看出，在474份民事案件中，有9份判决书的正文中出现了地方环保规范性法律文件，占比仅约1.90％，其中，有4份援引了地方性环保法规，3份援引了地方环保规章，1份援引了地方环保规范性文件，1份同时援引了地方性环保法规和地方环保规范性文件；在614份行政案件中，有108份文书的正文中出现了地方环保规范性法律文件，占比约17.60％，其中，有44份判决书援引了地方性环保法规，4份援了引地方环保规章，49份援引了地方环保规范性文件，1份同时援引了地方环保性法规和地方环保规章，8份同时援引了地方性环保法规和地方环保规范性文件，2份同时援引了地方环保规章和地方环保规范性文件。可见，地方环保规范性法律文件在行政案件中的司法适用率要高于民事案件。其原因在于，在行政案件中，地方环保规范性法律文件多为行政主体做出行政管理行为的依据。综合两类案件，在判决书中援引了地方环保规范性法律文件的判决书共117份，仅占约10.75％，可见地方环保规范性法律文件的司法适用率整体较低。
2．被援引的地方环保规范性法律文件数量少且集中
在117份判决书中共有83部地方环保规范性法律文件被援引，其中，援引了地方性环保法规28部，援引了地方环保规章13部，援引了地方环保规范性文件42部，而据北大法宝网站统计，截至2019年年底，全国有13438部现行有效的地方环保规范性法律文件，2019年全年的被援引数量相比立法总量而言很少，约占0.618％。为详细分析被援引的地方环保规范性法律文件数量和类型，根据法律规范文件所调整的环保类型结合案件的类型，对地方环保规范性法律文件进行简单分类并统计 （见图2）。
从图2可以看出，被援引的地方环保规范性法律文件数量很少，而且多为地方环保行政管理活动的处罚裁量标准方面的规定、大气污染防治及综合性规定三种类型。地方环保行政管理活动的处罚裁量标准被援引的数量最多，原因在于，处罚裁量标准是对上位法的细化，结合本行政区域内的环境、经济等条件而确定的，既可弥补全国性法律空白又具有可操作性，而且被诉行政行为多为环境保护行政管理活动中的行政处罚。被援引次数最多的地方环保规范性法律文件是《重庆市环境保护条例》，在11份判决书中被援引；其次是《广东省环境保护条例》和 《深圳经济特区建设项目环境保护条例》，均在6份判决书中被援引。被援引的噪声污染防治方面的地方环保规范性法律文件数量最少，仅有 《天津市环境噪声污染防治管理办法》和《山东省环境噪声污染防治条例》。在环境保护公益诉讼方面，共有8件公益诉讼案件的判决书中援引了地方环保规范性法律文件，均为政府行政管理职责、企业环保措施要求、排放标准等环境保护的实体规范，没有针对环境民事公益诉讼制度等其他生态环境公益诉讼的专门规范。
3．不同地区援引地方环保规范性法律文件的情况有差异
各地区援引地方环保规范性法律文件的情况也有较大差异，对117份判决书的地域及数量进行统计（见图3）。
从图３中可以看出，共有19个省区市在2019年的环境保护案件判决中援引了地方环保规范性法律文件。有4个省市援引地方环保规范性法法律文件的判决书数量在10份以上（含10份），分别是广东省、河南省、重庆市和山东省，合计约占总援引了地方环保规范性法律文件的判决书数量的49.75％（其中广东省、河南省和重庆市援引地方环保规范性法律文件的判决书数量最多，均为16个案件，合计约占判决书总量的41.03％），其他15个省区市环保案件援引地方环保规范性法律文件较少，有5个省份的地方环保规范性法律文件仅在1~2个裁判文书中被援引过，分别是北京市、广西壮族自治区、上海市、天津市和福建省。还有其他12个省份（不含香港、澳门和台湾）在2019年的判决书中未援引地方环保规范性法律文件，具体是山西省、黑龙江省、湖北省、海南省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省和内蒙古自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区。
（三）
司法实践中地方环保规范性法律文件的适用形式
综合分析117份判决书中援引了地方环保规范性法律文件的主体及文件作用，可以大致将地方环保规范性法律文件在司法实践中的适用形式分为诉讼当事人提出的法律依据或者证明的事实及证据、法院援引地方环保规范性法律文件进行裁判说理两种，有部分判决书中地方规范性法律文件同时被当事人提出且被法院援引，故可将其数量分布整理成图4。
1．诉讼当事人在诉讼请求及答辩时提出
诉讼当事人援引了地方环保规范性法律文件的判决书有98份，约占判决书总量的83.76％，可以看出，诉讼当事人在将地方环保规范性法律文件引入司法活动的过程中起到了较大作用。在81份判决书中，地方环保规范性法律文件作为行政机关做出的具体行政行为的法律依据首次出现，约占判决书总量的69.23％。可以看出，在援引了地方环保规范性法律文件的环保案件中，多数情形是因行政机关的执法活动将其引入审判活动中，以此将地方环保规范性法律文件从执法领域带入了司法领域。在13份判决书中，由原告提出或者被告答辩时作为应当适用的法律依据提出，其中有5份是由原告方起诉行政机关不作为时，认为其应当遵照履行行政职责的依据，如在 “窦×、天津市河西区生态环境局行政管理二审行政判决书”中，原告向被告提出申请，要求被告按照《天津市环境噪声污染防治管理办法》第18条规定履行职责。在4份判决书中，地方环保规范性法律文件仅作为证明事实的证据被提出，如在 “北京翠衣种禽养殖中心与中交一公局第五工程有限公司等环境污染责任纠纷一审”案中，地方环保规范性法律文件仅在北京市环境保护局做出的环境影响报告书的批复中列举的主要内容中出现，其本身在司法活动中不具有争议性且不具有司法适用的性质。诉讼当事人主动援引地方环保规范性法律文件，在为其维护自身合法权益找到更多依据支持的同时，也使地方环保规范性法律文件能更多地进入司法裁判领域，进入公众视野后增加讨论，使地方环保规范性法律文件的调整事项范围、精神内涵在诉讼过程中得以进一步传播。
2．法院援引地方环保规范性法律文件进行裁判说理
三、
地方环保规范性法律文件司法适用的条件
司法审判中适用地方环保规范性法律文件的条件，在刑事、民事和行政案件中不同，刑事案件的审理裁判遵循严格的罪刑法定原则，在环境犯罪中不应当适用地方环保立法，在民事案件和行政案件的审理中可以适用地方环保立法进行说理和裁判。同时，地方规范性法律文件因效力层级较低、仅在本行政区域内有效，存在与上位法和其他规范性文件有冲突、环保区域性与环境整体性需要协调等问题，对其司法适用产生重要影响。
（一）
不同性质案件的地方环保规范性法律文件司法适用条件
1．地方环保规范性法律文件在刑事审判中的禁止适用
根据我国刑事案件审判中法律保留的相关规定，在环境刑事案件中，地方环保规范性法律文件没有被适用的空间。《立法法》第8条和第9条均严格规定了，对于犯罪和刑罚事项只能制定法律。有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚等事项，不能授权国务院根据实际需要制定行政法规，更不能制定其他规范性法律文件，足见在刑事犯罪领域，地方环保规范性法律文件在立法权限上不能涉及刑事犯罪相关规定。《刑法》第3条的罪刑法定原则规定，对法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑，此处的“法律”应做狭义的理解，即限缩在全国人大及其常委会制定的法律，排除了地方环保规范性法律文件在环保刑事案件中的适用。在《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第3条中，也明确了在刑事裁判文书中应当引用的法律文件仅包括法律、法律解释或司法解释。也排除了地方环保规范性法律文件在刑事裁判文书中作为说理或裁判依据而出现的可能性。可见，地方环保规范性法律文件不仅在立法上不能涉及刑事审判相关事项，在司法上也不具有适用可能性。
2．地方环保规范性法律文件在民事案件中的限制适用
地方环保规范性法律文件在民事案件的裁判中具有一定的适用空间，但是由于侵权责任法中有关环境侵权责任的相关规定较为广泛适用，民事案件中地方环保规范性法律文件的适用被进一步压缩。《立法法》第8条规定了民事基本制度的法律保留事项，但并没有对民事基本制度外的其他事项做出限制，结合设区的市的人民代表大会及其常务 委员会的立法事项中指明了环境保护这一点，可以看出对环境保护方面的地方规范性法律文件还是持积极推进的态度。《民法典》第10条规定，处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第4条规定，在民事裁判文书中应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。这些条款的规定赋予地方环保规范性法律文件在民事案件裁判中的可适用性，但并不是当然的全部适用，对于部分地方性法规或自治条例和单行条例可以采用直接引用的适用方式，而对于地方政府规章和其他规范性文件并未说明适用方式，并且以上规范的适用都需要遵循不违背上位法的原则，由法院在裁判过程中结合案件事实及相关法律综合判断并审慎决定。但在民事案件中，环保案件通常为环境污染纠纷，侵权责任法的环境污染责任相关法律规定已较为明确且普遍适用，这就减少了地方环保规范性法律文件在民事案件中的适用空间。
3．地方环保规范性法律文件在行政案件中的适用
在行政案件的审理中，由于地方环保规范性法律文件多涉及地方环保行政事务的规定，故具有较强的适用可能性，其中地方性法规已取得作为审判依据的地位。《立法法》除了在第72条中明确规定了地方性法规的立法事项，在第82条也规定，在条件尚不成熟时，因行政管理迫切需要可以先制定地方政府规章，环境保护作为地方治理的一项重 要内容，地方环保规范性文件在行政领域方向立法更为广泛。《行政诉讼法》第63条规 定，地方性法规在人民法院审理案件的“依据”地位，同时也规定 “参照”规章。同时，在《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中关于行政 案件的 “审判依据部分”规定，人民法院审理行政案件中地方性法规、自治条例和单行 条例的 “依据”地位，及规章的 “参照”地位，及人民法院审查被诉具体行政行为合法 性的时候，可以在裁判理由中对规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。此外，在《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第5条中也明确，行政裁判文书对地方性法规、自治条例和单行条例及行政规章可以直接引用。行政案件裁判中有关可适用的法律的规定比民事案件更为广泛，地方环保立法的使用地位也较在民事案件中的地位有所提高。主流观点是对于法律规定的 “依据”适用的 地方规范性文件，应当适用，对于 “参照”适用的地方规范性文件，可以在符合法律、 法规规定的情况下适用。“参照适用”的政府规章经过法官的综合判断，能够作为行政审判的依据。至于有学者认为，“地方性法规与部门规章之间如果发生了冲突，应由国务院裁决而非法院直接认定地方性法规的效力高于部门规章，进而表明部门规章具有优于地方性法规得到适用的可能性，这一规则导致地方性法规在行政审判中的‘依据’地位受到了冲击”。我们认为值得商榷，首先，“依据”和 “参照”的地位并不必然体现两者的法律效力位阶关系，无论是依据适用还是参照适用，都要遵守 “不抵触原则”进行审慎适用，尤其是“参照”，奠定了辩证适用的基调；其次，冲突审查是对法规规章的合法性和合理性的事实审查，而非效力级别的判断，不能体现出部门规章本身对地方 性法规的适用地位的冲击。从实践来看，我国地方环保立法领域有大量如污染防治、自然保护、环境保护处罚裁量标准等的管理性立法，多用于行政执法当中，行政执法的依据和行政案件审判的依据具有高度的重合性和内在统一性，行政案件的审判离不开对行政执法合法性的评判，即对行政执法依据的说理和适用。综上所述，在行政审判中，地方环保立法具有更大的可适用性和更大的适用概率。
（二）
地方环保规范性法律文件的冲突问题及其解决
1．地方环保规范性法律文件面临冲突时的适用规则
在中央法律法规和地方环保规范性法律文件的冲突中，要遵循 “上位法优于下位法”的原则，“不与上位法抵触”也是地方环保规范性法律文件司法适用的条件。但是，在《环境保护法》第15条和第16条分别做出了在环境质量标准和污染物排放标准方 面，省、自治区、直辖市人民政府可以制定严于国家标准的地方标准的相关规定，该规定体现了在环境保护和环境问题治理上对地方立法的积极态度。在相同立法主体制定的 地方环保规范性法律文件的冲突中，遵循 “特别法优于一般法、新法优于旧法”的适用 规则，如同一立法机关制定的环境保护条例和水污染防治条例中对于禁止向水体排放的要求有所不同，应当优先适用水污染防治条例，当立法较晚的环境保护条例与立法较早的水污染防治条例产生冲突时，由制定主体决定应当适用哪一规范。当不同立法主体制定的地方环保规范性法律文件产生冲突时，地方性法规与规章不一致时，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，认为应当适用地方性法规的，适用地方性法规的规定，认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。
2．跨区域环保案件中的适用规则
由于地方性法规仅在本行政区域内有效，地方政府规章仅在政府权限范围内有效等效力范围的规定，地方环保规范性法律文件也具有效力范围的区域性特征，如《长沙市城市绿化管理条例》第2条规定：“本条例适用于长沙市市区内的绿化规划、建设和管理。”在其他具有跨区域性的保护区及水源等生态环境的保护条例中，也有对生效范围 进行说明的条文，如《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》第2条规定了自然保护区的经纬度范围，第3条明确了该条例约束在东营市行政区域内从事与自然保护区相关活动的单位和个人。但环境具有整体性和流动性，尤其在水污染防治和大气污染防治方面，水流经过不同省市，大气也在不断循环，其自然上的关联并不因法律的拟制分离而消失，同一流域上的环保问题会出现在不同省市，但不同省市间的经济发展程度、环保力度不同，其规范也会存在差异，即在同一流域或自然保护区域内的几个有共同环保目的地方立法主体存在如何保持步调一致的问题。该方式能减少地区间的法律冲突，如消除环境质量标准、排污标准的不一致等，便于司法适用。区域协同也在法律中有所体现，在《环境保护法》第20条第1款规定了，“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。为跨行政区域的环保案件的统一规范 提供了制度保障。但此类地方环保规范性法律文件较少，跨区域环保案件中，地方环保规范性法律文件的适用依然以单独行政区域制定的规范为主要形式。
四、
影响地方环保规范性法律文件司法适用的原因
从地方环保规范性法律文件的立法情况和司法适用的情况来看，我国地方环保立法较多但司法适用较少，存在立而不用的现象。在援引了地方环保规范性法律文件的司法 裁判中，也存在一些适用上的问题。
（一）
地方环保规范性法律文件存在局限性
1．部分规范性法律文件内容陈旧
环境保护具有较强的行政管理的属性，随着社会的发展，新的问题不断显现，地方治理也需要不断演化进步，地方环保规范性法律文件陈旧的后果是使其丧失基本的定分止争的功能，这是影响其司法适用的一个重要原因。地方环保规范性法律文件陈旧主要体现在两个方面：一是地方环保规范性法律文件及时更新完善存在客观障碍。在我国集权与分权结合的立法体制下，具有立法权限的主体很多，经过多年立法工作实践，各地区存留了大量的地方环保规范文本，但仍然存在一些疏漏之处需要更新完善，同时，环境焦点问题也在不断变化，有立法权限的机关每年的立法资源有限，为了解决新矛盾，调整新的人与自然的关系，在立法工作求全求新但法律清理工作不够完善的情况下，必然会存在一些法律文本应当修改而未修改、应当废止而未废止的情况，陈旧的地方环保规范性法律文件中某些规定在新的社会和环境状态下适用会有不合理甚至抵触上位法的风险。以湖南省为例，《长沙城市生活垃圾管理办法》自1994年公布1998年修改后，再未修改过，在中国裁判文书网中搜索该政府规章也没有相关的司法案例。此外，湖南省有85份环保地方性法规、政府规章及规范性文件发布或者最后一次修改时间是在2009年之前，其中12份甚至超过了20年未修改，其适用性必然会有所降低。二是地方环保规范性法律文件陈旧体现在设立及修改不能很好地与上位法融合。地方环保规范性法律文件即使需要结合地区特色和经济发展水平制定，也不能突破上位法的限制或者与中央立法精神脱离。地方环保规范性法律文件的制定和修改与上位法的制定和修改弥合程度高，对上位法的细化程度深或者结合上位法制定的实施措施及时，不仅是保持我国法制统一、发挥地方治理优势的要求，也是地方环保规范性法律文件具有良好 适用性的重要条件。但我国地方环保规范性法律文件存在修法不及时、不能随上位法的 修改及时做出调整的问题。以湖南省为例，《城市市容和环境卫生管理条例》在1992年 颁行后，经历了2011年和2017年的两次修订，而 《湖南省实施 〈城市市容和环境卫生 管理条例〉办法》自1996年颁行后至今未就该条例的修改做出相应的回应。此外，从3年内的整体情况来看，对于2017年修改的《水污染防治法》等及2018年修改的《噪声污染防治法》等法律，湖南省少有相关规定的修改，更新不及时也容易对其司法适用产 生负面影响。
我国有大量地区对地方环保立法有现实的需求，立法权限扩张后，新的立法主体开始加入立法队伍中，但由于社会经济发展、文化发展水平不均衡，立法经验缺乏等原因，许多立法主体的立法能力还有待提高，立法程序也不够成熟，导致地方环保规范性法律文件存在质量不高的问题。主要体现在以下两个方面：一是重复上位法的规定，多用原则类规定，难以解决实际问题。立法权限的扩张，对许多没有立法经验的新的立法主体来说是一项挑战，为求不出错，有很多重复、模仿中央环境法律法规的有关规定，尤其在实施性规范中表现突出，许多法规的条文拟定与上位法保持较高的一致性，借鉴引用虽然贯彻了立法精神、规避了立法风险，但在上位法适用活跃的情况下容易被忽略，难以在司法审判中被适用，造成立法资源的浪费。此外，地方环保规范性法律文件也常使用原则性、倡导类的规定以避免在细化规定上和上位法产生冲突，如 《湖南省人民代表大会常务委员会关于加快推进生态强省建设的决定》《安徽省人民政府办公厅关于大力倡导低碳绿色出行的指导意见》，虽在实施地方环保治理活动中具有一定的指导作用，但其实施有赖于政府的其他具体推进措施和公民个人的自觉性，缺乏实用性。不仅难以在行政管理中适用，更难在司法审判中适用。二是立法质量不高，缺乏针对性和科学性。有些地方环保规范性法律文件虽然突破了重复上位法的问题，出于地区环保工作的需求，制定了具有一定地方特色的环境保护规范性法律文件指导环境治理工作和环境问题的解决，但由于立法经验不足，导致立法针对性差、立法科学性不佳、可适用性不强。如娄底市出台 《娄底市孙水河保护条例》《娄底市仙女寨区域生态环境保护条例》，虽然针对自身独特生态环境、突出了部分地方特色，但此类法律多集中于自然保护方面，娄底市作为湖南省的重要工业城市，在大气污染防治、水污染防治、环保卫生方面却没有随工业发展而制定或者修改的重要规定，总体来说缺乏解决环境保护重要问题的针对性。此外，地方环保规范性法律文件的制定也易缺乏科学性，由于立法工作本 身具有一定的技术性特征，立法主体并非都对法律有所研究，在立法时缺乏必要的科学性及法律效果等方面的分析论证，如法规条款的细化、量化不够，尤其是在法律责任方 面规定模糊，导致其实施起来难以把握或者有违反法理的风险，阻碍其在环境案件司法 审判中适用。
3．地方环保规范性法律文件的冲突问题
造成地方环保规范性法律文件司法适用率低的原因还有就是法律冲突问题。法律作为化解矛盾解决利益纠纷的一种工具，立法的过程也是利益分配的过程，具有立法权限的主体扩张，会产生立法水准不一、利益冲突增加的情况。此外，在各种不确定因素和原因的影响下，地方环保规范性法律文件难免会有冲突，主要体现在以下两个方面：一是立法主体众多，难以对所有地方环保规范性法律文件协调统一，易产生立法冲突。我国有地方环保立法权的主体众多，包括省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会，各级地方政府等，立法数量庞大，并且由于立法条件、技术有差异，协调统一的难度和审查监督的难度都很大，容易产生地方环保立法文字表述不规范、立法内容不规范、权利义务及法律责任相关规则有冲突等问题，影响其司法适用性。二是利益衡量使地方环保规范性法律文件与上位法及地方环保规范性法律文件间有冲突，导致适用性降低。经济利益是影响立法的最重要因素。由于地方利益保护主义、地方利益选择等原因，地方环保规范性法律文件的立法过程中存在立法主体的利益偏好影响和行政管控，难免出现地方环保规范性法律文件与上位法的某些规定不一致，甚至突破立法权限的限制进行立法，造成立法冲突，对其适用性产生影响。地方环保规范性法律文件间也会产生冲突，同一环保事项可能需要不同的部门参与治理，对同一环保问 题，参与治理的不同部门可能存在追求自身相关行业或方向的利益，在适用范围、许可事项、审批条件、处罚对象、处罚标准等方面采用不同的规定，进一步增加了司法适用的风险，降低其司法适用性。在跨行政区域环境案件中，不同区域的地方环保规范性法 律文件的不同，也会降低其在司法活动中被适用的可能性。
（二）
地方环保规范性法律文件司法适用的规则缺失
（三）
法官对地方环保规范性法律文件的适用压力
五、
推进地方环保规范性法律文件司法适用的对策
（一）
提高地方环保规范性法律文件的立法质量以便适用
（二）
发挥司法能动性以强化地方环保规范性法律文件的适用
（三）
加强地方环保规范性法律文件的立法与司法的互动
结 语
▶《天津市环境噪声污染防治管理办法》
石龙潭：行政诉讼的诉的利益
——以日本撤销诉讼为素材
张守文：数字经济与经济法的理论拓展
季卫东：法律与概率：不确定的世界与决策风险
《地方立法研究》2021年第1期目录与摘要
《地方立法研究》投稿网站：http://dflf.cbpt.cnki.net/