王理万：法规事先审查：原理、基准与程序||《地方立法研究》
法规事先审查：原理、基准与程序
王理万（中国政法大学人权研究院副教授，钱端升青年学者）
本文来源于《地方立法研究》2023年第1期。因篇幅较长，本文注释已略，建议阅读全文。
摘要
确定某类法规纳入事先审查范围，需要考虑其必要性、可行性和分权原则，发挥实际审查效果，同时兼顾立法成本和立法效率。在我国法规事先审查制度中，对自治法规的事先审查旨在提升其效力位阶，保障少数民族合法权益，保持多民族国家的法制统一；对设区的市法规的事先审查基于现阶段设区的市的立法水平的局限性，从而对其立法权力予以适当限制，保持多层级政府间的法制统一。法规的事先审查基准重在其立法权限和立法程序，自治法规还需审查其是否属于自治范围事项以及立法变通事项。法规事先审查形成了“非正式程序中的严格指导”与“正式程序中的宽松审查”相结合的制度安排。在非正式程序中，经由全程参与、广泛咨询和统一审议，提升了法规的合法性、民主性和科学性，使得审查深入至适当性、协调性和技术性层面；在正式程序中，批准虚化为法定的确认步骤，发展出“附修改意见的批准”“退回修改后再提请批准”等多元方式，使得法规事先审查更具弹性空间。
关键词
事先审查 自治法规 设区的市法规 制度原理 审查基准 审查程序
目次
一、法规事先审查的原理
二、法规事先审查的基准
三、法规事先审查的程序
结论
法规事先审查制度系指在法规生效或施行前，由审查机关对其进行审查并决定是否批准生效或批准施行的制度。在我国现行法律体系中，自治条例、单行条例和设区的市的地方性法规三类法规需要经过事先审查程序。然而，目前关于为何要建构事先审查制度以及我国法规事先审查的基本原理、审查基准和审查程序，仍缺少系统的理论建构和实证观察。据此，本文旨在厘清我国法规事先审查的原理、基准和程序，充实我国立法监督制度的理论体系。
一、法规事先审查的原理
（一）事先审查的一般原理
观察和讨论法规的事先审查制度，首先需要解决前提性命题：为什么要对法规进行事先审查？在确定把某类法规纳入事先审查时，至少需要考虑三个重要因素，即必要性、可行性和分权原则。
从必要性的角度，事先审查制度实为“立法许可”，即特定类型的法规必须经过该项许可程序才具有法律效力或者始得施行。较之于法规生效后的备案审查制度，事先审查体现了审查机关对制定机关更强的控制力、更多的不信任甚或是“有错推定”。比如，1958年法国宪法建构了对组织法和议会两院内部规程的强制性事先审查，“议会通过的组织法在公布以前和议会两院的内部规程在实施以前，均必须提交宪法委员会以宣告其是否符合宪法”。这种事先审查制度内嵌于立法过程，成为特定法律生效或公布实施的必要步骤，增强了审查机关对于法律草案的外部监督。然而，事先审查制度的真实效果却经常遭受质疑——毕竟尚未生效的草案，还未经过实践检验，只能是基于文本的书面审查，往往缺乏案例支撑和实践依据，除非明显抵触上位法，否则难以发现其问题。
从可行性的角度，事先审查制度意味着要对报请批准的法规进行审查，为其背书，审查的工作量接近于立法程序，或者说立法成本接近翻倍、立法效率大打折扣。因而，实难把所有法规都纳入事先审查制度的范畴，只能把极其重要或者立法水平明显不足的法规纳入其中，其余只能留诸事后审查程序予以监督和纠正。同时，也不应该将事先审查和事后审查截然对立，即便是法规通过事先审查后已经生效或实施，也不排除在事后再行纠正新发现的问题。
从分权原则的角度，宪法和组织法对不同权力分支之间、不同层级部门之间设定了差异化的分权原则和领导体制。按照科层制和官僚制的逻辑，居于领导地位的上级机关对其下级机关制定的法规进行事先审查，一般无可指摘。但是如果两机关之间并不存在领导关系，则下级机关制定的法规需报请其上级机关批准实为一种两机关分享立法权的行为，需要在制度设计时提供充分的理据。因此，无论基于横向分权的原则（立法与行政、司法的分权），或是基于纵向分权的原则（中央与地方的分权），法规的事先审查制度均需审慎设立和充分论证，否则可能有悖于分权原则。
从一般原理角度来看，建构和运行法规事先审查制度，需要慎重划定其范围：既需要确保其发挥实际的审查效果，避免潜在的合宪性问题和合法性问题，又不能让其被无限制滥用，否则将导致立法成本高企、立法效率低下，也可能导致变相剥夺或侵蚀了下级机关的立法权。目前我国法规的合法性审查制度，要求自治地方人大制定的自治条例、单行条例和设区的市人大及其常委会制定的地方性法规批准后生效或施行，其内在的制度逻辑亟须梳理清楚。
自治法规和设区的市法规本质上都来源于中央授权，对其进行事先审查都是为了“维护国家法制的统一”。不过自治法规的事先审查制度和设区的市法规事先审查制度的深层原理仍存在差异——前者意在通过设定程序性限制，加持自治法规的效力和位阶，保持多民族国家的法制统一；后者却意在通过支持和引导设区的市行使立法权，限制地方政策的形成空间，保持多层级政府间的法制统一。一言以蔽之，自治法规的事先审查制度主要处理民族问题，而设区的市法规事先审查制度则主要是为了调适“府际关系”问题。
（二）自治法规的事先审查原理
关于自治法规事先审查的原理，五四宪法早在起草过程中就经过了慎重思考和争辩。1954年5月，宪法起草委员会第四次全体会议重点讨论了《宪法草案（初稿）》中的民族区域自治制度。审议草案第70条和第71条时，宪法起草委员会成员对自治法规的事先审查制度逻辑，展开了深度讨论。
第一，设定自治法规事先审查制度，旨在确保自治权在宪法和法律范围内行使。为此陈叔通强调，草案第70条规定的“各民族自治地方的自治机关按照宪法和法律规定的权限行使自治权”和草案第71条规定的自治条例、单行条例的制定与批准制度，“是一件事，不是两件事”。民族区域自治的权力范围是有限的，宪法已然明确了重要的自治权事项；随着时代发展和现实需求，自治权事项可能会出现扩张，但其仍应遵循法律保留原则，由全国人大及其常委会通过法律明确授权，而非民族自治地方自我授权或自我创设——这也就是邓小平所说的“如果现在规定得还不够完备，将来还可以补充，但也要由法律来补充”。
第二，设定自治法规事先审查制度，旨在加持、强化自治法规的权威性。这意味着，自治法规一旦经过全国人大常委会批准，其就不再仅是民族自治地方的立法，而上升为国家意志，也就是李维汉所说的“别的地方不能制定条例，自治地方就能，宪法上规定由全国人民代表大会常务委员会批准，是尊重他们的自治权，别的地方不好改变他们的自治权”。
第三，设定自治法规事先审查制度，是有效维护少数民族地位和权益的必要方式。盖因在多民族国家中，民族问题很难通过“多数决民主”的方式解决。少数民族在人数上处于少数，其重要利益无法通过“多数决民主”制度得以调适，只能由宪法和法律进行必要纠偏。作为该次宪法起草委员会全体会议的主持人，刘少奇郑重提出“我们的宪法，到底是保护了少数民族的自治权，还是剥夺限制了他们的自治权” ？对此设问，刘少奇进一步给出了回答，由于少数民族的人口数量较少，在整体国民中的比例较低，因而宪法有必要作出保障性的规定——这也就是刘少奇强调的“宪法有这样的规定，是保护了少数民族，不规定他们就要吃亏”。
第四，设定自治法规事先审查制度，不仅可以从消极层面上弥合主体民族和少数民族间的张力，也可从积极层面上促进国家融合、加大对少数民族地区的支援力度。事先审查制度反对“让少数民族关起门来搞自治”，而是将自治法规嵌入国家整体法制之中，赋予自治机关通过自治法规对法律、行政法规进行有限变通的权力，从而在维护政治经济原则的前提下，保护少数民族特点和风俗习惯。
最终，五四宪法规定了自治地方的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权，并明确自治机关可以依照当地民族的政治经济和文化的特点，制定自治法规，报请全国人大常委会批准。自治法规的事先审查制度实质是以限制的方式，实现对少数民族权益的长远保护。具体而言，限制主要体现在三个层面。①权限范围：对制定自治法规等自治权实行宪法保留和法律保留，将自治权的创设保留于制宪机关和最高国家权力机关。②批准程序：自治法规须报请全国人大常委会批准。事实上早在1952年政务院通过、中央人民政府委员会批准的《民族区域自治实施纲要》中已经建构了核准制度，即规定“各民族自治区自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依其自治权限，得制定本自治区单行法规，层报上两级人民政府核准。凡经各级地方人民政府核准的各民族自治区单行法规，均须层报中央人民政府政务院备案”。而五四宪法将自治法规的批准权集中于全国人大常委会，使得事先审查制度更加集中和统一。③变通事项：自治法规有根据“当地民族的政治经济和文化的特点”行使有限变通的权力，变通的空间与事项类型直接相关——对于政治经济事项的变通，采取相对审慎的态度；对于文化、风俗和习惯事项的变通，则采取相对宽松的态度，即“五四宪法”总纲所规定的“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。
上述三类限制均以保护少数民族权益为目的——限制不过是手段，而保护才是目的。毛泽东曾以原则性和灵活性结合、共同性和特殊性结合，来描述宪法中关于少数民族的规定。据此，这种保护目的可以归纳为以下几个方面。①在经济方面，通过自治法规，推动少数民族共同发展。②在文化方面，通过自治法规，保护少数民族的族群特点，在国家统一法制（原则性和共同性）的基础上，维持并保护民族的灵活性和特殊性。③在法律方面，经由全国人大常委会的批准，提高了自治法规的效力位阶。申言之，由于自治法规经过全国人大常委会的批准，获得了效力位阶的提升，以中央政府的权威来保障多民族国家中少数民族的权益，从而达到了李维汉在五四宪法起草过程中提出的“别的地方不好改变他们的自治权”的制度目标。
在五四宪法之后，对自治法规的事先审查制度基本延续下来。现行八二宪法对该制度进行了调整，把批准权分散到全国人大常委会和省级人大常委会来行使，“以减轻全国人大常委会审批自治法规的工作量”，即自治区的自治法规报全国人大常委会批准后生效，自治州和自治县的自治法规报省级人大常委会批准后生效。事实上，早在五四宪法起草过程中就有意见提出，“自治县的自治条例和单行条例是否也直接送到全国人大常委会批准值得考虑”，八二宪法对该制度的调整，也可视为对这种意见的回应。1984年《民族区域自治法》和2000年《立法法》又对自治法规的事先审查制度作出了细化规定。
（三）设区的市法规的事先审查原理
地方性法规的发展历程，与改革开放大致同步，呈现出渐次放开地方立法权的总体趋势。1979年7月，全国人大通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。现行宪法吸纳了该项规定，并明确全国人大常委会有权撤销省级地方性法规，这被视为“在中央的统一领导下，加强地方政权的建设”的重要举措。根据现行宪法，全国人大随即修正了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，进一步规定省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省级人大常委会审议制定。由此可见，彼时省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的立法权并不完整，其只有提出地方性法规草案的权力（即起草权），但是审议和通过的权力则由省级人大常委会行使。
在1982年修正《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，相关部门就曾研究过直接赋予较大的市制定地方性法规的权力，报省级人大批准，但是“彭真同志说，我国法制建设刚刚开始，许多人缺乏法律知识，也缺乏法律人才，如果权放得太快，地方制定的法规不规范，不符合宪法、法律，将来会很麻烦”。这个目标直到1986年才得以实现——该年修正了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予了较大的市以立法权，即规定省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和省级地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行。此次修改意在“适当扩大较大的市制定地方性法规的权力”，并且“建议省、自治区简化审批程序，只要同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触，原则上应尽快批准”。“从1979年到1986年，短短7年时间，我国就赋予了省级地方和较大的市地方立法权，地方行使立法权的基本局面形成。”
2000年3月，全国人大通过《立法法》，确认了较大的市人大及其常委会制定地方性法规的权力，并且进一步将“经济特区所在地的市”增列为较大的市。在制定《立法法》过程中，立法机关“曾经有一个设想，就是将较大市的立法由批准改为备案，但是由于绝大多数的省、自治区反对而作罢”。2015年3月，全国人大修改《立法法》，对地方性法规的立法体制进行了较大调整，扩充了设区的市的立法权，从而最终形成了现行的设区的市法规事先审查制度。关于是否需要继续保留事先审查程序的问题，在此次《立法法》修改过程中再次被提出。“许多已经有立法权的较大的市的人大常委会的同志建议，将省、自治区批准较大的市的地方性法规的程序改为备案程序，但是考虑到全面赋予设区的市地方立法权后，立法主体大量增加，为了维护法制统一，还是有必要由省级人大常委会对设区的市的地方性法规进行批准。”
与自治法规的事先审查制度不同，之所以要建构并维持对设区的市法规的事先审查制度，并不是出于对民主机制本身的控制，而是源于立法能力和法制统一的需求。可以预见的是，随着设区的市的立法能力逐步提升、立法经验逐步丰富，特别是事后的备案审查机制逐步完善，设区的市法规的事先审查制度的存在必要性也会逐步降低，并最终导向取消该项制度。事实上，在全国人大常委会法工委编撰的《立法法释义》中也已言明，“从长远看，较大的市在城市管理方面制定的地方性法规，可以考虑不必报批准。但在目前，由于各个较大的市的立法水平不平衡，还需要保留报批程序”。
综上所述，设区的市法规的事先审查制度与自治法规的事先审查制度的目标有相同和相通之处（均是为了维护国家法制统一），但也存在明显差异：自治法规的事先审查制度是为了保障少数民族的权益，即通过提升自治法规的效力位阶，保障少数民族权益，具有高度的政治性，并不会随着社会发展而取消这种保障；而设区的市法规的事先审查制度是基于现阶段设区的市立法能力、立法团队水平的现实担忧，从而对其立法权力予以适当限制，具有颇强的权宜性，最终将随着设区的市的立法能力提升而逐步减少乃至取消限制。
二、法规事先审查的基准
（一）自治法规的审查基准
由于改革开放后，全国人大常委会尚未有批准自治区自治法规的实践，因此下文以省级人大常委会批准自治州和自治县的自治法规的相关实践为例，概述自治法规事先审查制度中的合法性审查基准。
第一，审查是否属于自治范围事项。自治法规应依照当地民族的政治、经济和文化的特点而制定，而非对一般性、普遍性的管理事项而制定。在实践中，一些自治州和自治县的单行条例所规定事宜与民族特点无涉，实则在行使制定地方性法规的权力，而非在行使民族立法权。为解决以单行条例替代地方性法规的问题，省级人大常委会应加强对自治州和自治县的立法规划的指导。对于报请批准的与民族特点完全无涉的自治法规，应建议不予立项或最终不予批准。
第二，审查是否违反法律保留。自治法规虽然具有较大的立法形成空间，但是仍不可触及“中央专属立法事项”（法律保留事项）。具体而言，这些法律保留事项可以分为以下五类：第一类是由《宪法》规定的法律保留事项，诸如土地征收征用、土地使用权转让、公民私有财产权和继承权、公民私有财产的征收征用、通信检查、公民兵役义务等；第二类是由《立法法》第8条和第9条明确的法律保留事项；第三类是由其他法律规定的法律保留事项，比如《行政处罚法》规定的只能由法律设定的行政处罚种类；第四类是《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国立法法〉的通知》规定的“货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和主要税种税率的调整等属于中央宏观经济调控的事项，统一的市场活动规则以及对外贸易和外商投资的法律制度等，都是需要由中央统一规定的，地方不得规定”；第五类是在实践中（特别是全国人大常委会法制工作委员会在备案审查过程中）逐步发展形成的法律保留事项。
第三，审查是否符合立法程序。省级人大常委会在批准自治法规时，应对其立法程序进行审查。《立法法》规定“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定”。由此各省、自治区和重庆市颁行的“地方立法条例”或“批准民族自治地方自治条例和单行条例工作程序”所规定的程序，不仅对于自治法规的事先审查具有约束力，也较为详尽地指引了起草、征询意见和提交材料的规程。
第四，审查自治法规的变通规定。省级人大常委会审查自治法规的变通规定，重在审查必要性和合法性两个方面。必要性旨在确定该变通确为必要，且该变通是依照当地民族的特点而做出的。比如《四川省民族自治地方自治条例和单行条例报批程序规定》就把“是否确有变通、补充的必要”作为重点审查内容。合法性旨在确定该项变通没有违背法律或者行政法规的基本原则，没有对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定进行变通。
（二）设区的市法规的审查基准
对于设区的市法规的审查基准，目前也只限于合法性审查。诚如上文所述，早在1986年，王汉斌关于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改说明中就提出“建议省、自治区简化审批程序，只要同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触，原则上应尽快批准”。在《立法法》制定之前，吉林省人大常委会于1996年8月请示全国人大常委会法工委，审议省会城市和较大的市的地方性法规应遵循什么原则。吉林省人大常委会指出，“一种意见主张，省人大常委会审议时，就看与宪法、法律、行政法规和省的地方性法规有无抵触，只要没有抵触就应批准；另一种意见主张，不仅要看有无抵触，而且也要审议必要性、可行性，不仅抵触的内容要修改，而且不完善的地方也要补充、修改”，对此全国人大常委会法工委明确“报请批准的省会市、较大市的地方性法规，如不同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触，建议省人大常委会可以予以通过”。
在《立法法》制定过程中，有学者建议对报请批准的地方性法规采用严格审查基准。显然，立法者并未采纳该建议，仍然延续了宽松审查基准，即仅限于审查其合法性。2015年《立法法》修改，虽然扩容了设区的市立法权，但是审查基准并未改变。全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标撰文提出，“2015年《立法法》修改，维持了原有的批准程序的规定。不过有一点很明确，省级人大常委会的审查标准是合法性审查，不包括合理性审查，也即对于设区的市制定的地方性法规的规定是否适当、立法技术是否成熟、文字表达是否优美等，不做具有否定意义的评价认定（可以提修改完善建议）”。当然，在对设区的市法规进行合法性审查时，采用较为宽松的“不抵触”基准，并不意味着只要不与上位法存在抵触即属于地方性法规的立法形成空间，其仍然不能侵入“中央专属立法事项”（法律保留事项），且需要符合《立法法》和省级地方性法规规定的立法程序。
三、法规事先审查的程序
就字面含义而言，批准后生效和批准后施行都意味着审查机关在法规正式报批后才予以介入；而在实践中，审查机关介入的时间点大为提前，即从立法规划起就全程介入，对起草过程予以全程指导，并且在起草过程中注重征询各方的意见。由此，《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的正式的事先审查程序，连同在实践中形成的非正式的程序，才能完整地反映我国现行的法规事先审查程序的全貌。
（一）全国人大常委会的事先审查程序
就自治区的自治条例而言，“在自治区起草自治条例的过程中，全国人大民族委员会一般都派人参与自治区自治条例起草的某些重要阶段的工作。自治区自治条例草案的起草基本完成以后，必须由自治区党委先报中共中央审查，由党中央对其中的某些重大问题做出决策和进行协调。在党中央、中央国家机关和自治区对该自治条例草案基本认同以后，才由自治区人大常委会正式提交自治区人民代表大会讨论通过，并报请全国人大常委会批准”。
以制定过程颇为曲折的广西壮族自治区的自治条例为例。早在1957年，广西壮族自治区成立后，其就草拟了自治条例的草案，全国人大民族委员会派出工作组指导起草工作，并于1958年通过了条例草案，然而该草案最终未报请全国人大常委会批准。改革开放后，广西壮族自治区人大常委会于1980年决定重新起草自治条例，并于1981年草拟了第一稿。1984年《民族区域自治法》颁布后，自治区人大常委会重启了自治条例的起草工作，并最终形成草案（第13稿）。1987年，中共广西壮族自治区委员会将此草案上报中共中央，随后中共中央办公厅将草案转批全国人大民族委员会“会商有关部门办”，即征求国务院有关部门的意见。在全国人大民族委员会工作组的帮助之下，中共广西壮族自治区委员会、自治区人大常委会、自治区政府在1988年成立自治条例（草案）修改领导小组，并当面向全国人大民族委员会汇报修改情况。全国人大民族委员会有关人员与“广西赴京汇报组”人员对修改稿逐句进行讨论修改。1988年至1990年，在全国人大民族委员会的具体指导下，几经修改，数易其稿，最终完成了修改稿（第18稿）。1990年年底，中共广西壮族自治区委员会再次将草案修订稿呈报中共中央审定。国务院法制委员会将送审稿转国务院有关部门征求意见。但是由于各种原因，起草和修订工作又陷入停滞。自治区人大于1993年召开立法工作座谈会，并结合新形势与新需求，在调查研究和反复讨论的基础上，于当年10月形成了自治条例草案（第19稿），但由于对形势把握不准，此稿最终未报送中央。
广西壮族自治区的自治条例草案（第18稿）在征求国务院各部委意见时，各方意见不一，只有几部委同意或基本同意。究其原因，“由于涉及自治区与中央的事权及经济权尚未划清，且在财政、税收、金融、投资等经济权益方面，要求中央给予特殊的优惠政策”，导致多个部委并不同意该草案的部分条款。从自治条例变通立法的角度来看，“1987年和1991年两次报请国务院有关部门征求意见，条例中凡是变通国务院及其有关部门文件规定的，都没有获得同意”。归根到底，民族自治地方制定自治法规的动力是现实而具体的，主要是希望通过自治法规获得更多的中央让利，“特别是在规定财政、税收、金融、贸易、投资等事务的自治权时，会牵涉到中央与民族自治地方之间权力配置和利益分配，必然要求国务院有关部委让利放权”，这往往与国务院有关部委的统一管理权之间形成张力。
尽管从法定程序上，征询国务院各部委的意见，并非全国人大常委会批准自治条例的必经步骤，但是经由上述分析可见，自治区自治条例的事先审查制度，已经演化为“前实后虚”的格局——在开始法定的正式批准程序前，全国人大专门委员会已经实质介入起草过程，且“意见征询”程序实为取得各部委对于自治条例草案的认可，在完成上述程序后才得以进入法定的全国人大常委会的审查程序，显然后者很大程度上被虚化了。进一步来说，这种非正式的程序，形成了“事先的事先”的前置批准：①在起草过程中，全国人大民族委员会全程指导起草工作；②草案经自治区党委上报中共中央；③国务院各部委参与草案的意见征询；④全国人大民族委员会协助逐条修改草案。因而，在自治区自治条例正式通过之前，就需要完成各项非正式的“事先的事先”的前置程序，之后才能进入法定的全国人大常委会的批准程序。
自治区单行条例批准的非正式程序，与自治区的自治条例大致类似。改革开放以来，全国人大常委会尚未批准过自治区的单行条例；而在1955年至1966年间，全国人大常委会批准的自治区、自治州和自治县的组织条例（组织简则）实为关于自治地方组织和选举事项的单行条例。除了正式的报请批准程序，自治区单行条例在报批前也要经过非正式程序：①单行条例的制定首先要列入自治区人大或自治区政府的立法规划中，即进行立项；②单行条例草案的征求意见与反复修改，即最初的草案形成后，要向自治区人民政府厅局、地市人民政府有关部门等征求意见，修改草案；③单行条例草案定稿后，要提交自治区主席办公会议（如由人大专门委员会发起的要提交人大主任会议）审议，通过后才正式向人大常委会提出请求审议。当然，如果该单行条例涉及相关部委的职权范围，也应征询部委的意见——不同于自治条例需要大范围征求意见，“自治区单行条例一般只是关于某个方面、某个具体问题的特殊规定，涉及的部门单一或较少，协调、沟通起来相对容易，极大提高了变通法律、行政法规获得批准的可能性，使自治区的自治权在某个方面得到实际实现”。
（二）省级人大常委会的事先审查程序
省级人大常委会批准自治州、自治县的自治条例、单行条例和设区的市法规的程序，在各省、自治区和重庆市的“地方立法条例”中已经作出较为详细的规定。虽然各省份的程序不尽相同，但却大致近似，举其要者，可概括如下。
第一步，编制计划。设区的市、自治州、自治县编制立法计划草案时，应与省级人大常委会、专门委员会提前沟通，征求其意见。省级人大专门委员会指导设区的市和自治地方人大常委会制订立法计划，做好立法项目的论证工作。相关立法规划交由省级人大常委会备案。以广西壮族自治区的实践为例，设区的市人大常委会制定、调整立法规划和年度立法计划，应当在通过前报自治区人大常委会征求意见；自治区人大常委会法制工作机构对拟列入立法规划计划项目的立法权限和必要性等进行研究，报经主任会议同意，向设区的市人大常委会提出书面意见，这被称为“从源头上把关”。
第二步，指导起草。省级人大民族委员会、法制委员会等专门委员会和工作机构可以根据需要，提前介入、协调、指导自治法规和地方性法规的起草工作。“有省级人大常委会专门制定了设区的市法规审查指导工作规范，对于各地进一步规范完善省级人大常委会审查批准程序机制做了有益的探索实践。” 以河北省的实践为例，河北省人大常委会印发《关于设区的市立法工作的指导意见》《关于进一步做好设区的市法规报批工作的通知》，要求在设区的市人大及其常委会审议通过地方性法规前，省级人大常委会要“适时适度提前介入”，旨在深入了解法规的立法目的、立法原则、解决问题的制度设计、审议意见等方面情况，既宏观提出意见和建议，又不过多干预具体条款设定，避免出现大的偏差。
第三步，征询意见。自治法规和设区的市法规的草案，还应征询省级政府各部门的意见；如果是自治县起草的自治法规，还应征求上一级人大常委会和政府的意见；如果在自治法规中对法律和行政法规进行变通的，还应征求全国人大民族委员会以及国务院有关部委意见。以吉林省为例，《吉林省人民代表大会常务委员会批准民族自治地方自治条例和单行条例工作程序的规定》明确规定，省人大民族侨务外事委员会在提前介入民族自治地方起草的自治条例、单行条例时，应当及时了解以下三个方面的情况：征求省人民政府及各有关部门意见的情况；自治县起草的自治条例、单行条例征求上一级人大常委会、人民政府意见的情况；对法律和行政法规作出变通规定的，与各有关方面协调情况和征求全国人大民族委员会以及国务院有关部委意见的情况。
第四步，专门委员会审议。由省级人大专门委员会对报请批准的自治法规和地方性法规进行审议。自治法规一般由民族委员会进行审议，地方性法规一般由法制委员会进行审议（也有省规定了对于报请批准法规的统一审议制度），并在征求有关专门委员会、政府有关部门以及其他有关方面的意见后，提出审议意见，由主任会议决定列入常委会议程。在立法实践中，专委会的审议并不限于书面审议，也可以进行实证调研。比如黑龙江省人大在审查批准《哈尔滨市城市供水条例》过程中，省人大常委会分管副主任带领法制委员会部分组成人员专程到净水厂和物业小区进行实地踏查调研，了解城市供水基本情况，现场交换意见，既为设区的市提供了好的意见和建议，同时也为法制委员会审议地方性法规提供了基础素材。
第五步，省级人大常委会批准。省级人大常委会对报请批准的自治法规和设区的市法规进行合法性审查，以全体组成人员的过半数通过。也有地方具体规定了批准、不予批准、附修改意见的批准、退回修改后再提请批准四种情况。事实上，早在2005年5月，某自治区人大常委会办公厅曾就报请批准的地方性法规存在与上位法抵触的情况下如何处理请示全国人大常委会法工委，法工委于2005年7月复函表示，省级人大常委会对于报批的地方性法规有权不予批准，也可以由制定机关修改后再提请省级人大常委会再行审查批准，还可以由省级人大常委会工作机构与制定机构进行沟通、提出意见。
（三）事先审查程序的特点
自治法规和设区的市法规的事先审查程序，可以归纳为“非正式程序中的严格指导”与“正式程序中的宽松审查”相结合的事先审查制度。具体而言，其可归纳为以下四个特点。
第二，广泛咨询。相关部门（特别是相关行政机关）也通过非正式程序，参与到自治法规和设区的市法规的审查过程中，并且这种咨询程序在各省的立法条例中均已经制度化。值得注意的是，此处面临某种规范和实践层面的悖论：从法律规范层面上，自治法规和设区的市法规并不需要征询行政机关的意见，甚至相关部门亦需遵循之，这种咨询程序使得立法难度大为增加、立法效率明显降低；然而从实践层面上，这种前置的烦琐程序，使得草案能够吸纳各方意见、立法质量显著提升，在批准后可期得到顺畅实施。更深层次的问题是，征询意见的程序可能异化为地方利益和部门利益的博弈，此时更需审查机关发挥主导作用，引导整个意见咨询程序，而非唯个别部门意见是从。
第三，统一审议。批准机关对报请批准的自治法规和设区的市法规的审议工作，主要由民族委员会（各地的具体名称略有差异）和法制委员会承担。民族委员会主要承担自治法规的审议工作，法制委员会主要承担设区的市法规的审议工作；也有地方将变通事项交由民族委员会审议，其他不涉及变通的条文均交由法制委员会审议。在整个事先审查制度中，统一审议与全程参与、广泛咨询联动起来，使得报请批准的法规的合法性、民主性和科学性得到了实质提升。
第四，批准虚化。经过前期烦琐精巧的非正式程序，法规草案的适当性、协调性和技术性等问题已得到妥当调适。而正式的批准程序就很大程度上被虚化了，成为最后的法定确认步骤。当然，地方的法制实践也发展出了更多元的批准方式，诸如附修改意见的批准、退回修改后再提请批准使得事先审查制度更具弹性空间。
结论
在我国合法性审查体系中，事先审查制度和备案审查制度发挥了主体功能。从立法成本的角度，事先审查制度由于其成本较高，因而亟须留给紧要关键的合法性控制领域。目前我国对法规的事先审查制度，事实上是将稀缺的立法资源向该等立法事项倾斜，以达至特定的立法政策效果：自治法规的事先审查制度旨在保障多民族国家中少数民族的权益，而设区的市法规的事先审查制度主要是基于现阶段其立法能力有限的事实。延续上述逻辑，对于自治法规和设区的市法规的合法性审查基准和重心也有所不同。在实践中，批准程序形成了正式程序和非正式程序交错的格局，即在正式批准程序前建立了包括全程指导、广泛咨询和统一审议的程序，确保报请批准的文本的合法性和适当性，充分体现了立法过程中的横向和纵向的权力关系。从而在法规事先审查制度内部，形成了合法性审查的“差序格局”，构成了我国法律体系统一基础上的多元样态和底层动力。
《地方立法研究》2023年第1期目录与摘要
梁鹰：备案审查视角下地方立法“放水”问题探讨
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