江佳佳：刑事诉讼涉案财物管理的改革模式与路径选择 ||《地方立法研究》
刑事诉讼涉案财物管理的改革模式与路径选择
江佳佳
（四川大学法学院博士生）
本文来源于《地方立法研究》2023年第3期。因篇幅较长，本文注释已略，建议阅读全文。
摘要
涉案财物跨部门集中统一管理改革以来，实践大体形成了公安代管、公检法共管、行政机关管理和社会主体托管四种管理样态，其各有优劣且均面临改革正当性争议。应当以赋权管理作为改革的正当性基础，并遵循外部独立性和中立客观性原则。然因集中管理中心实际管理主体不同，四种管理样态在定位特性匹配和改革效果呈现等方面存在差异。以管理主体是否独立于公检法为标准，可将其类分为内部统一管理和外部分离管理两种模式。经比较，内部统一管理主体未跳出公检法内部圈层，欠缺独立性与中立性，与赋权管理内在逻辑不能自洽。相反，外部分离管理主体与公检法不产生交集，改革具备正当性基础；赋权第三方主体管理更能优化配置资源，有效提升司法效益；模式运行虽具风险但可合理规制，改革具有实践可行性，是未来涉案财物管理改革的适宜路径。关键词
涉案财物 赋权管理 集中管理 跨部门 财产权保障
目次
一、问题的提出
二、涉案财物管理改革现状考察：四种样态探微
三、涉案财物管理改革正当性基础：公检法三机关赋权
四、涉案财物管理改革理想路径：基于实践样态的模式研究
五、外部分离管理模式的进一步完善建议
结语
一、问题的提出
在重打击犯罪轻人权保护、重人身权轻财产权思想观念下，被追诉人的财产权一直难以得到有效保障。实践中存在颇多侵犯被追诉人财产权的现象，如侦查人员非法查封、扣押涉案财物，办案人员非法挪用或占有涉案财物，管理人员保管不善致使涉案财物贬值甚至被损毁，有权主体不及时处理返还已结案件涉案财物，等等。宪法规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权”，刑事诉讼法作为宪法“测震仪”，理应强化财产权保障，而加强涉案财物规范管理便是关键一环。早在党的十八届三中、四中全会提出“要进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序，完善人权司法保障制度”要求时，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年便印发《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》（以下简称《意见》）。自此，全国多个地区纷纷启动刑事诉讼涉案财物管理处置试点工作，探索试行“涉案财物跨部门集中统一管理”改革，尝试解决保管混乱、证据灭失、移交不畅、非法挪用、处置不及时等沉疴顽疾。2021年3月发布施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》再次提出要“规范涉案财物处理，加强产权司法保护”，凸显出刑事诉讼法对财产权保障的重视。为进一步推动涉案财物规范管理，应全面检验跨部门集中统一管理改革运行情况，为后续发展提供参考。
自“涉案财物跨部门集中统一管理”改革以来，四川、广东、浙江、上海、福建等地积极创新，形成了各具特色的实践样本。相较传统的实物移送分别管理和单据移送公安管理，改革后管理方式降低了流转风险、保证了财产价值、实现了管办分离、提高了处置效率，在准确惩治犯罪、保障被追诉人财产权益和提升司法公信力方面意义重大，具有进步性。但不可否认，此次改革仍具有局限性，表现有二：一是集中管理中心职能定位不明、权责边界不清，基础理论不足掣肘改革发展；二是跨部门集中统一管理改革目标定位理解不一，实践样本立足基点不同，改革效果差异明显，财产权益保障不足。涉案财物管理改革是一项落实宪法财产权益保障的大工程，面对当下改革疑难点，理论和实务界亟须攻克，助推改革持续发展。
梳理现有研究发现，当前成果普遍未正面回应当下改革的基础理论争议，未系统把握涉案财物管理现状和走向。或关注保管、处理等单个环节制度运行，或注重某地区具体改革样本实证考察，或尝试提出涉案财物管理制度理论设想，整体上，对今后改革发展指导作用比较有限。鉴于此，本文尝试全面考察现有涉案财物管理样态及其成效，尝试从赋权管理视角论证改革正当性，明晰集中管理中心涉案财物管理权来源和改革定位，并以此为基础展开涉案财物管理改革模式研究，进而从不同模式中选出未来涉案财物管理改革适宜路径，更好实现刑事诉讼犯罪惩治与人权保障。
二、涉案财物管理改革现状考察：四种样态探微
（一）四种管理样态介评
1.公安代管
公安代管涉案财物，指将集中管理中心交由公安机关独力负责，由其统一管理涉案财物。检察院和法院虽是改革参与、赋权主体，但并不承担管理职责，而是全权委托公安机关代为管理。典型代表地区有成都市温江区和杭州市滨江区。
该改革样态具有改革成本低、法律专业化程度高和便利司法办案等优势。首先，公安机关长期在司法实践中承担着大部分刑事诉讼涉案财物管理工作，甚至有的公安机关，比如江苏如皋市、福建石狮市和漳州市龙文公安局等，为集中管理辖属各基层派出所、支队涉案财物，已规范建立专门的管理场所和信息平台。相对而言，公安机关已有涉案财物管理基础设施和管理经验，迈向跨部门集中统一管理改革只需扩建、优化即可，成本低、见效快。其次，有些涉案财物具有证据价值，必须依法依程序保全，绝不能因不当管理影响证据效力，也不能因案件信息泄露影响诉讼进程。这对管理人员的法律专业性和安全保密意识等提出了较高要求。公安机关作为刑事诉讼程序关键主体，承担侦查职能，公安人员普遍具备基础法律素养、具有保密意识，管理涉案财物更加规范专业。最后，公安机关主管看守所的同时若可以管理涉案财物，便能实现一站式讯问犯罪嫌疑人、辨认以及检查、鉴定涉案财物等工作，办案具有极大便利。但该样态也存在中立性欠缺、财产权利保障不足等弊端。将本应由公检法分别承担的涉案财物管理权交由公安机关独力代管，一则加重了公安机关管理职责，二则打破了三机关间权力平衡状态，易形成配合有余监督不足态势，中立性难以保证。另外，公安机关受自身侦查犯罪职责限制，出于侦破案件顺利惩治犯罪目的，更加重视涉案财物证据价值而对财产价值关注有限，被追诉人财产权利保障意识有待提升。
2.公检法共管
公检法共管涉案财物，指由公安机关、检察机关和法院共同担负涉案财物管理。根据各自职责分工，三机关分别派出专员入驻集中管理中心，合力管理涉案财物。上海浦东新区、上海嘉定区和浙江诸暨市是该改革样态代表地区。
该改革样态规避了公安代管中立性欠缺的弊端，通过三机关派驻人员分别实际承担侦查、审查起诉和审判阶段涉案财物管理权，维持了公检法间分工负责、互相配合、互相制约的权力平衡状态。同时，检察机关实际参与管理，更能切实履行法律监督职责。以往，检察机关对涉案财物管理的监督因缺乏监督途径一度陷入监督难困境。在公检法共管样态下，检察机关作为实际管理者，可借助集中管理中心线下载体和线上信息平台，随时监督涉案财物全流程管理情况，包括中端管理中心具体管理行为、前端公安机关查封扣押行为以及后端法院处置行为等，充分发挥法定监督作用。再者，因三机关实际参与且均具备较强法律专业素养，涉案财物流转、调用等诉讼衔接事宜会更有序。当然，除上述优势外，该样态也存在一定弊端。一方面，公检法三机关既是涉案财物管理权享有者，也是集中管理中心的实际责任者。尽管在司法实践中派驻人员负责相应阶段的审核、调取、处置等职责，其身份性质属管理而非办案人员，在一定程度上可以实现管办分离。但从外部视角看，派驻人员仍属公检法内部主体，管办依然一体，缺乏外部有效监督制约，管办分离实质性易受质疑。另一方面，若公检法三机关不能准确划定共管状态下各自职责权限，还易出现职能空白、交叉现象，影响责任追究和权利救济。
3.行政机关管理
行政机关管理涉案财物，指将集中管理中心交由行政机关负责，由其专门统一管理涉案财物。深圳市宝安区便是行政机关管理样态典型代表地区。
该改革样态下，管理主体隶属于政府，独立于公检法之外，地位相对超脱，具有管理独立性和中立性特征。集中管理中心实际责任者（行政机关）亦不再与涉案财物管理权享有者（公检法）重叠，管办主体二元分明，整体上有效破除了公安代管和公检法共管存在的外部监督制约性有限弊端，具有独特优势。不过，其面临的实践难题也值得慎思。一是具体承担涉案财物管理职责的行政机关主体难以确定。应当选择享有司法行政事务管理权的司法部门，具备丰富财物管理经验的财政部门，还是有财物审查优势的审计部门或其他行政机关？目前实践做法千差万别，理论界也在不断探索。实践中，邢台市政法机关借助市财政“公务仓”项目将其与涉案物资管理中心合建，以合力解决处置监督衔接不畅难题，严把“出口关”。泸县探索试行“警银合作”，借助银行外力实现处置规范化与优质化。两种探索均着眼于涉案财物处置环节，而未兼顾整个管理阶段。理论界则普遍提倡司法行政部门独立管理和由财政部门依据属地化管理原则建立公务仓统一管理。由司法行政部门管理，主要考虑是，涉案财物管理任务本属司法行政事务范围，加之司法行政部门工作人员普遍具备基础法律能力，由其管理能够更好兼顾涉案财物证据属性，更易实现司法办案与财物管理顺畅衔接，也在监督制约公检法管理行为方面具有问题发现优势。且作为政法机关一分子，部分司法行政机关还参与了当地涉案财物改革，能更准确把握改革方向，最大化实现改革效果。经过探索，目前该制度构想在深圳市宝安区涉案财物管理改革中得到试点。实践以来，涉案财物从进入办案机关到司法处置均全程处于管理中心规范运作和司法行政部门管理中，形成了完整、封闭、连续的保管链，有助于解决依法现代化保存问题，乃至保值增值问题。虽然目前我国法律规定提到了保值尚未提及增值，但不可否认，增值是涉案财物财产价值最大化的体现，也是涉案财物跨部门集中统一管理改革目标，司法实践也已逐步探索相关做法。增值作为涉案财物由第三方保管、经管后的重要衍生品可节约国家财政资金，也能使财产权利人、案外相关者等主体皆受益，因此对涉案财物进行增值是非常有必要的。更重要的是，在第三方主体尤其是下文提及的第三方社会主体管理涉案财物改革下，增值具有可行性。例如，对机动车等大型动产按照4S店标准保养，对经营性财产委托适格单位动态经营管理，或对市场价值波动较大的不动产、财产权利凭证等先行处置或由金融机构托管等。公务仓管理优势在于，部分城市因收储执法单位罚没及收缴等物品资产，已在财政部门依据属地化管理原则建设有政府公务仓，并形成了资产处置程序、资产收益等系列规则，财物管理已趋制度化，工作人员也积累丰富的资产保值增值等专业经验。依托公务仓管理涉案财物，依需升级改造现有场所即可，其他资源都可借鉴共享，成本投入低。同时，公务仓管理不仅受财政部门监管，其他与公务仓所管资产相关各单位均有权监督，外部监督周密。不过，这一制度构想目前尚未得到全流程应用，具体效果有待之后实践检验。二是行政主体管理人员专业结构较为单一。涉案财物管理重在证据保全和财产保值增值，对法律专业能力和财物管理能力要求较高。司法行政部门管理团队法律专业性强，但欠缺专业财物管理能力。财政、审计等其他行政机关人员虽具备丰富的财物管理经验，但大多未系统接受过法律学习，对诉讼证据类涉案财物的管理较为生疏，由其管理可能更关注涉案财物财产性而不易把握证据性，影响案件诉讼进程。
4.社会主体托管
社会主体托管涉案财物，是发挥市场主体作用，借鉴PPP（政府和社会资本合作）做法，采用政府购买服务的方式委托第三方机构专业化管理涉案财物的创新方式。自20世纪80年代新公共管理运动发展以来，政府购买公共服务已是趋势，取得了政府管理能力和公共服务能力有效提升的良好效果。社会主体托管的涉案财物社会化运作模式契合现今和未来新公共管理趋势。四川成都、福建厦门两地采用的便是该改革样态。
相较前三种样态，社会主体托管最大的不同之处在于，其管理具有专业性、高效性，且独立性、中立性更强。一方面，社会主体托管打破公检法自建自管的封闭化运行模式，以开放共治为导向，充分发挥市场主体资源优势，依托社会主体专业化管理人员、先进化设备技术、规范化管理流程、高效率管理方式和创新化管理思路，实现了涉案财物专业化、科学化、精细化管理，保值增值效果更佳。另一方面，社会主体并非司法机关，也不隶属政府，完全独立于国家机关，由其管理天然具有管办易分离、公开透明度高、监督制约性强、廉政风险低、社会公信力高等优势，管理的独立性与中立性更是其独特价值所在。但同时，该样态也存在弊端：一是安全风险系数较高。部分涉案财物具有证据价值甚至内容可能涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，社会主体相较国家机关主体，普遍纪律性弱、法律意识淡薄、保密意识有限。且在社会主体管理中，管理工作人员通常直接对第三方社会主体负责，公检法三机关相对难以直接监管具体管理行为，恐存在泄密风险等安全隐患。二是管理稳定性有限。社会主体具有营利性质，有盈利必然逐利。如果受托社会主体因管理效益不佳甚至亏损，或其他原因而不愿继续履行委托管理合同时，如何保障集中管理中心持续稳定运营是公检法三机关需要思考的难题。三是责任追究与权利救济等配套体系尚未建立。从法律关系角度讲，社会托管属民事委托合同，社会主体作为被委托方享有管理权，相应也需围绕权限明晰责任与救济。但目前改革往往聚焦于如何规范管理等前端事宜，对权利救济、责任追究等后端问题着墨不多。比如，并未规定在合同期内出现涉案财物丢失、毁损、灭失等情形如何追责、谁来担责等事宜。在社会化采购资质审核、监督与考核等体系尚未建立背景下，这一现状不利于被追诉人财产权益保障。
（二）涉案财物管理改革评析
跨部门集中化涉案财物管理改革以来，以往涉案财物保管无序、移送不顺、处置不畅等状况得到有效改善，但改革仍面临制约发展的瓶颈因素。一是集中管理中心合法性质疑。根据刑事诉讼法规定，一方面，在我国只有公检法三机关有权管理涉案财物，未授权于司法行政机关、地方财政部门或社会组织机构等主体，行政机关管理和社会主体托管存在集中管理中心是否具备合法管理主体资格问题；另一方面，公检法三机关分别仅在侦查、审查起诉和审判阶段负责涉案财物的管理，并不担负整个诉讼阶段管理责任。公安代管下，公安机关一方集中承担公检法三机关的管理职责，其权力从侦查阶段扩展到整个诉讼阶段，有违权力法定原则。二是未赋予集中管理中心独立性定位。实践中，集中管理中心因未核定独立编制，缺乏独立财政支持，通常被认为不是独立的组织机构，不具备独立性。以成都市温江区为例，集中管理中心设立在公安机关大楼内，由公安机关装备财务处代管，配备有2名文职和1名民警，其中在编人员仅1名，管理中心运行费用来自当地财政，自身不具备自负盈亏能力。关于集中管理中心的机构定位，有说法将其定位为议事协调机构，有说法称其是“各政法机关共同设置的一个涉案财物集约化、信息化管理的‘仓库’”。“协调”“共同设置”“仓库”等字眼无一不表露出机构定位不明晰的无奈之意。如何定位管理主体法律地位？管理中心是否应当具有独立于公检法之外的独立性？尚未有理论作出回答。独立性的欠缺不利于其管理权行使的完整度，直接影响改革效果发挥。三是未明晰界定集中管理中心职权范围。一方面，实践存在仅有管理之责无管理之权现象。“涉案财物跨部门集中统一管理”改革下，“管理”的内涵已非单纯保管之意，是广义上的管理。但管理中心实践运行不乏冠“管理”之名行“保管”之实情况。如成都市温江区《刑事诉讼涉案财物管理实施办法》规定，“涉案财物集中保管中心接受公安机关、人民检察院和人民法院的共同委托对涉案财物进行保管，但不得承担司法鉴定、评估、拍卖等职能”，该内容对“管理”的狭义理解与认识明显不利于涉案财物的及时处置、保值增值等。另一方面，管理中心权力缺乏实质约束力。现阶段，管理中心所拥有的权力都是公检法三机关在政法委带动协调下不断协商的结果，倘若公检法调用、处理涉案财物行为有误，管理中心有权如何作为，可否提出纠正措施？若可以，应由谁以何名义、何种方式提出？提出后若未得到采纳纠正，能否进一步采取约束措施？目前同样尚未有相关理论探讨和改革规定，实践中管理中心则往往仅负管理义务，无约束相关机关的实质权力。四是被追诉人合法财产权益保障不全面。因信息平台等配套设施开发力度欠缺以及权利救济渠道有限、追责机制不完善等原因，改革实践在当事人、利害关系人财产权利保障和信息公开阳光司法方面存在不足。如部分地区涉案财物信息系统没有为权利人提供外部查询端口，缺失权利人知情权保障。部分地区虽然对办案人、保管人和处置人三类人员的涉案财物侵权行为作了类似“可以先发送案件流程监控通知书，若需要追究纪律或法律责任，移送本机关监察部门或者向本机关主要负责人报告”等原则性处理规定，但对之后的具体处置无详细规定。追责体系不健全将导致相关主体侵犯当事人、利害关系人财产权利的行为难以得到有效遏制。
三、涉案财物管理改革正当性基础：
公检法三机关赋权
（一）赋权管理是实现涉案财物管理改革目标的应然基础
解读《意见》出台背景、制度内容和出台意义，涉案财物管理改革目标主要有四个方面：其一，固定保全证据，依法惩治犯罪。违法所得、犯罪工具等涉案财物是侦破刑事案件的重要线索，准确定罪量刑的关键，必须合法固定保全，并形成完整闭合管理链条保证其始终“原始不变”，以作证据之用。这是涉案财物证据基本“鉴真”方式落实之保障，是贯彻证据裁判规则的基础，也是“以审判为中心”刑事诉讼制度改革要义所在。其二，优化财物管理，保障财产权益。经济价值是财物最本质属性。涉案财物虽与违法犯罪行为相关联，但在具有证据价值同时也兼具经济价值，管理涉案财物时二者不可偏颇。同时，采取优质化管理服务实现涉案财物保值增值，也是遵循市场经济发展规律应有之意。其三，高效配置资源，提升司法效率。在传统自行分散保管方式下，公检法三机关分别投入人财物资源管理涉案财物，成本高、不经济。涉案财物随案流转既有毁损、灭失、被污染等风险，亦不便利办案机关及时调用。在刑事诉讼“案多人少”现状下，有必要优化资源配置，减免交叉重叠工作，提升司法效率。其四，实现管办分离，遏制司法腐败。办案人员非法挪用、占有、调换涉案财物行为等严重破坏了司法形象，管办不分是司法腐败滋生最大诱因，必须改变以往自行管理样态，实现管办分离，让贪污腐败失去滋生空间。
在“涉案财物跨部门集中统一管理”改革下，涉案财物由“自行分散保管”转为“集中统一保管”，由实物移送变为单据移送，并搭建集中管理信息平台线上实时共享信息，建立系列监督制约制度规范管理，这对证据保全、管理优化、资源节约和管办分离具有一定积极作用。但要彻底实现改革目标，作为改革重要载体和涉案财物管理新主体，集中管理中心还需具备独立性、中立性和专业性三大特征。独立性是获取合法管理地位的前提条件，实现管办分离阳光司法的必然选择；中立性是客观管理基础保障，有效监督和规制公检法涉案财物相关行为的必要条件；专业性是实现科学、安全、高效管理的岗位能力要求，能够助益保障涉案财物证据价值与经济价值，包括法律、管理、保密等领域专业知识技能。此处的独立与中立两大特性则均相对于公检法三机关而言。而作为权力承接主体，集中管理中心在享有公检法所让渡权力的同时若还要做到独立且中立，必然只能以赋权理论为逻辑起点。即，只有通过赋权管理，公检法三机关才能给予集中管理中心独立且中立的管理地位，进而彻底实现改革目标。
（二）集中管理中心涉案财物管理特征与赋权管理相契合
被赋权主体充分享有权力，且能够自主、独立管理是赋权管理主要特征。在涉案财物跨部门集中统一管理改革下，集中管理中心基于公检法三机关权力让渡享有充分管理权，其具体管理亦体现出自主与独立，同赋权管理并无二致。
从文义角度拆分解释“管理”二字，其含有两重含义，“管”是负责之意，强调控制；“理”是打理、处理之意，重在处分。具体到涉案财物管理中，“管”指集中管理中心负有保全涉案财物，在公检法作出终局性裁决前排除一切诉讼障碍之责；“理”指有权适当采取实质行为打理或处分涉案财物，比如出于财产保障目的维护保养涉案财物。“管理”整体具有要求集中管理中心作出涉案财物保全和保值增值等处理行为，实现犯罪惩治和人权保障之意。结合《意见》和最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》等规定，可具体从管理阶段、管理内容、管理对象和管理手段四方面理解把握涉案财物之“管理”内涵。首先，涉案财物管理贯穿刑事诉讼全过程，包括侦查、审查起诉、审判和执行阶段。其次，涉案财物管理涵盖面广，包括查封、扣押、冻结、提取、移交与接收、保管、维护、调用、处理处置、权利救济、监督制约、责任追究和信息管理等，即有关涉案财物的事务性内容均有权管理。再次，涉案财物管理对象广泛，囊括人、财、物、信息、技术等。对人的管理，主要包括对所聘用物流、保管、维护、安保、信息技术等人员的资质审查、职责分工、监督考核等。对“物”的管理，通常指向刑事诉讼涉案财物，这也是目前各地改革通用做法。当然，随着改革经验逐步成熟，可尝试将公安机关办理的行政案件和法院审理的民事案件涉案财物统一纳入集中管理范围，最大化地实现财产权保障和司法资源利用。目前已有深圳市宝安区刑事涉案财物管理中心尝试将行政案件涉案财物纳入管理范围。对“信息”的管理，主要包含涉案财物基本信息、处置法律文书等静态类信息，以及处置流程等动态类信息。信息不限于集中管理信息平台、财物电子档案等线上信息，也包括书面台账、纸质卷宗等线下信息。关于涉案财物信息，管理主体有权上传登记、更新完善、追踪查询、错误纠正和传递共享。对“技术”的管理，主要涉及远程视证室与法院数字庭审系统对接技术，RFID（射频识别）智能柜、视频监控等智能化跟踪管理技术以及其他探索适用的涉案财物管理技术。最后，涉案财物管理手段体现为有权核对审查、纠正建议和监督制约。比如，公检法三机关移交、调用涉案财物时，集中管理中心有权核对审查办理手续是否齐全、法律文书等资料是否齐备、移交实物与案件是否对应等。一旦发现手续不全、资料不齐或文与物不相符，应当向相关行为主体提出纠正建议。若不采纳或有其他妨碍涉案财物管理的不当行为，集中管理中心还可进一步采取制止、惩罚等制约手段。整体而言，涉案财物之“管理”内涵兼具广度与深度，反映出公检法三机关权力让渡的充分性。而管理事项具备的事务性。也说明，集中管理中心涉案财物管理权与司法权并不冲突，权力让渡具有可行性。
综上所述，集中管理中心涉案财物管理权来源于公检法三机关权力让渡具有可行性，公检法三机关赋权构筑起涉案财物管理改革的正当性基础。通过赋权管理，公检法专职司法案件办理，集中管理中心统一管理涉案财物，二者各司其职、分工合作，达到帕累托最优，实现“优化司法职权配置”和“精细化办案”的司法改革要求。
四、涉案财物管理改革理想路径：基于实践样态的模式研究
外部独立性和中立客观性是集中管理中心基于赋权管理逻辑应该遵循的原则。但纵观四种管理样态，改革效果差异性大，且并非所有管理主体都具备外部独立性和中立客观性。鉴于此，有必要基于赋权理论判断四种样态的内在逻辑自洽性，并尝试判断与选择未来涉案财物跨部门集中统一管理最适宜的改革路径。
（一）模式分类：内部统一管理和外部分离管理
（二）涉案财物管理改革考量因素
内部统一管理和外部分离管理两种模式各具特色，哪一模式更为适宜，需要综合考量改革目标、司法效益和改革风险评估因素后作出选择。深化认识改革目标方能准确把握实践走向，由于前文已阐释涉案财物改革目标，在此不再赘述，仅对其余两项因素考量缘由简要解释。
1.司法效益 司法效益是“引导和体现司法公正与效率达于最优化理想配置的一个综合的司法目标”。以科斯和波斯纳为代表的经济分析法学派主张，法律制度设计时进行经济分析有利于增加改革效益。如何在司法制度设计中实现司法效益，是改革价值追求和重点难点所在，也是评析一项制度效果好坏的重要标准。涉案财物跨部门集中统一管理改革亦是如此。若要最大化实现改革目标取得司法效益，应以成本收益分析理论为指导，从科尔曼理性选择视角出发，有效利用并优化配置资源。涉案财物管理改革中，可支配资源也即成本投入，包括公检法三机关和管理中心的人财物、时间与信息投入，以及因规范管理创设的一定权利义务、制度机制、程序配置等，同时也包括涉案财物权利人在时间、物质及其他方面的投入或耗费，以及需承担的因管理导致的财物损毁灭失、信息外泄等风险。涉案财物管理的产出收益，既包括获得的经济效益，如挽回涉案财物贬值损失甚至实现保值增值，也包括通过管理改革更好实现的犯罪惩治与财产权保障，及司法公信力提升等社会、政治效益。目前，受所处区域政治经济、社会文化及地理位置等影响，各地探索涉案财物管理制度时对上述成本与收益因素考量顺序和侧重占比不同，或多或少都在司法成本投入与产出收益间作了权衡，因此实践样态选用不同，效果亦参差不齐。以成都市为例，温江区改革有效控制司法成本，充分利用现有人财物等资源建成集中管理中心（面积约580平方米），由公安机关实行管理。成都市改革加大成本投入，升级探索建立全国首家跨区域、跨部门市级涉案财物集中管理中心（建在双流区，共计12390平方米，供成都市本级、主城五区、高新区和天府新区司法机关使用），由第三方专业机构管理。相较前者，后者改革辐射面广，专业化、独立化和中立化管理效果也更突出。可以说，司法成本与收益二者比值越小则效益越高，反之则效益越低。改革应当恰当平衡成本与收益比值，找寻最佳适宜样态，若一味追求司法效益而大幅增加司法成本，这一改革无疑也算不得成功。
2.改革风险评估制度改革基本功能在于革除先有制度弊端、应对与化解风险，然而，制度改革自身亦存在改革主体认识局限性、制度功效不确定、流于形式等风险。为提高司法改革科学性、合理性与有效性，避免或减少给国家、社会和公民个人、组织利益造成损害，有必要加强改革实施可行性和安全性评估，合理控制风险。如前文对四种管理样态利弊分析所述，公安代管和公检法共管面临独立性和公信力受疑风险，行政机关管理和社会主体托管存在管理安全风险和泄密风险等。风险是一种客观存在，现阶段我们已然处在德国社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中所称的“风险社会”，有必要展开风险管理以有效避免潜在风险。所谓风险管理，是在风险评估和综合考虑法律、政治、社会、经济等因素基础上采取系列风险控制措施，以最小成本实现最大安全保障的管理活动。其具有“未来指向”性，管理时应将重心前移至预防阶段，在比较权衡各种风险后作出政策性判断，从源头实现风险把握。随着对风险管理的认识深化，现阶段风险管理更多强调信息公开、风险沟通、治理主体多元和知情下同意等。具体到涉案财物管理，各地在选择适宜改革模式时必须确立“反思的实践观”，全面考量评估改革风险，保证改革安全性。
（三）路径选择：外部分离管理模式是最适宜改革路径
基于两类管理模式的内涵特征和优劣势分析，以保障被追诉人财产权益为改革核心，综合考量实现改革目标、优化司法效益和减免改革风险三大要素，外部分离管理模式应是未来跨部门集中化涉案财物管理改革路径适宜选择。缘由在于，相较内部统一管理模式，外部分离管理模式具有如下优势。
1.第三方管理更契合涉案财物管理转型目标管理主体是否具备独立性、中立性，是否处于超然地位，是影响能否实现惩治犯罪、保障财产权益、提升司法效率和司法公信力四大改革目标的关键所在，更直接决定改革程度彻底与否。内部统一管理模式下，无论是公安机关、检察院或法院以一己之力单独管理或举两三家之力共同管理，管理主体都属内部成员，不独立于公检法之外，不符合赋权管理下被赋权主体应当具备的独立性和中立性要求。相反，外部分离管理模式兼具独立性和中立性，天然具有此优势。
2.第三方赋权参与更能有效提升改革效益“赋权参与”由哈佛肯尼迪大学公民与自治研究领域教授阿肯·冯最先提出，其指出在社会治理中引入赋权式参与能有效推动变革更加具有公平性、创新性和有效性。相较内部统一管理模式，外部分离管理模式在赋权参与管理方式下具有更大的司法效益增长空间。一方面，人尽其才、物尽其用是成本配置优化最佳途径。外部分离管理模式节约司法资源，从独立管理主体、专业管理人员、畅通衔接程序、及时的处理程序等方面入手优化资源配置，能有效提升涉案财物管理制度效益。另一方面，外部分离管理模式改变了被赋权主体范围，由赋权公检法三机关内部主体转向赋权于公检法之外甚至是非政府的专业财物管理类社会组织。且随赋权参与主体范围变化，公检法赋权经济逻辑也由三机关全额买单到购买第三方主体财物管理服务。责任逻辑由公检法全权承担到由第三方主体根据赋权委托合同承担相应管理责任，而赋权主体公检法三机关更好发挥监督作用。以社会主体托管为例，公检法三机关与专业管理类社会组织开展项目式合作，双方就项目原则、项目内容、运行方式和运行目的等达成共识，权责明晰，管理高效。
3.第三方专业化管理更符合“两害相权取其轻”风险权衡理念 人们认识能力局限性和法律本身空白、滞后等特点，一定程度上决定了任何改革在初期均具有风险。创设各种结构性风险规制制度是有效控制乃至规避改革风险的必要策略。当然，风险规制制度创设同样需基于理性判断规制活动的可行性，以及结合成本收益分析理论衡量个中必要性。如前所述，管理主体独立性和中立性缺失是内部统一管理模式面临的最大改革风险。若要改变必须选择公检法之外管理主体，这显然不符合该模式主体设定，不具有可操作性。反观外部分离管理模式，其面临的最大难题是安全风险、泄密风险和责任追究、权利救济机制不完善。关于安全和泄密风险，第三方管理主体法律专业性不强是症结所在，对此，通过吸纳法律专业人员或既懂法律又懂管理的复合型人才或聘请法律咨询顾问等优化管理人员的专业结构方式便能合理解决。而通过建立涉案财物管理中心内外部监督制约机制和第三方主体管理效能考核评估机制，公检法办案人员、管理中心保管人、处置人三类人员个人责任体系以及权利人申诉控告等救济方式，便可逐步完善责任追究和权利救济机制，促使相关主体依法依规管理。总的来说，在两类管理模式均有改革风险情况下，外部分离管理模式风险可创设制度予以规制减免，更具改革实践性。
五、外部分离管理模式的进一步完善建议
如何将外部分离管理模式的顺利推行与规制风险相联系，让风险规制活动在法治轨道上有序运行需要赋权者深入思考。综合多方因素，笔者就外部分离管理模式的进一步完善展开分析，供改革者参考。
（一）建立管理主体资质审核机制
由第三方主体集中统一管理涉案财物实现改革长足稳定发展，必须严格审核管理主体资质。此处的“资质”除指一个经营主体需具备的完整组织架构、一定经济实力等基础条件外，还指从事涉案财物保管尤其是特殊物品保管的单位应当取得的经权威认证的相应等级资格证书和多领域专业能力和技术条件等。整体上，以某一主体能否自主、独立、中立地管理涉案财物，实现规范、安全、高效管理为其资质审核标准。一方面，选择全面具备各类涉案财物保管资质的管理主体。推动刑事诉讼乃至三大诉讼涉案财物均由管理中心一体化负责是今后改革趋势。公检法三机关选择管理主体尤其是通过招投标选择社会组织时，有必要根据涉案财物类型优先选择全面具备各类财物保管资质的主体，尤其注重审核是否具备古玩字画、股票证券、易燃易爆、有毒有害、枪支弹药等特殊类物品保管资质。若尚不具备，管理中心应积极申请。若确实欠缺部分特殊物品保管资质或管理成本过高，可以委托符合条件的单位或社会组织代为保管，这也是管理专业化和经济性的体现。另一方面，选择复合型专业人才。涉案财物管理涵盖证据固定、保值增值、调用移交、信息管理等内容，管理中心应尽量囊括法律、财物管理、保密、物流、智能通信等多领域专业人员。尤其要严格考察直接接触涉案财物的库管员、物流员等工作人员的专业背景和综合能力，并基于证据保管链制度要求，实行涉案财物专人专职保管和运送。此外，涉案财物每一管理环节都伴随成本支出，甚至面临财物损毁灭失等管理不善的赔偿风险。赋权管理中，公检法三机关同第三方管理主体应以保障稳定性为准则，以兼顾双方利益为出发点，制定合理的赋权式合作方案。并结合当地经济发展水平，会同财政、物价、银行等多部门共同协商探索，制定合理的收费标准、保险细则等，建立持久稳定的合作运营模式。尤其考虑到社会主体托管下，公检法三机关购买服务出资额只是社会组织运营部分经费来源的现实情况，建议优先选择具有雄厚实力的国有平台公司，提高社会组织自身抗风险能力和创收效益，同注。最大化规制管理主体频繁变动带来的管理效率低下和权利保障不足的风险，实现涉案财物管理改革目标实现和第三方管理主体效益创收双赢合作局面。
（二）建立监督考核机制
除赋权管理前开展第三方管理主体选用审核外，公检法三机关更需在赋权式合作中注重管理监督和考核评估，助推管理效能和司法公信力提升。
一方面，构建内外部监督管理机制。其一，管理中心明确内部监督职责，日常监督检查涉案财物管理工作。其二，按照赋权范围，公检法三机关案件管理部门和监察部门可通过案件质量评查、涉案财物专项督查等方式从外部监督管理中心工作。检察机关还可尝试在涉案财物跨部门集中管理信息平台专设监督端口，增设检察监督意见栏，强化监督效果。一旦发现相关主体有不当管理行为，应及时发送预警通知，责令其纠正。对多次预警仍不纠正的，提出书面纠正意见或发送检察建议。其三，借鉴检察机关监督方式，在集中管理信息平台为涉案财物权利人预留外部查询端口，增加意见反馈栏，保障权利人对涉案财物的知情权与监督权。权利人若对涉案财物管理行为有异议，可直接线上反馈。信息平台管理人员收到系统通知后应第一时间核查并向相关责任主体发出预警处理，并及时反馈权利人。此外，参照辩护律师到看守所会见在押人员规定，可探索赋予律师自案件移送审查起诉之日起现场查看涉案财物实物的权利，更好维护被追诉人财产权益。
另一方面，建立科学合理的考核评估机制。其一，考核以定量为主兼顾定性。定量考核主要围绕涉案财物集中管理场所建设、信息平台搭建和管理制度完善三要素设置多维度量化指标，如管理集中度、场所规范化程度、物流管理创新效用度、绿色物流度、物流成本率、物流人员服务水平、物流依法程度、管理平台信息化及规范化程度、制度机制建设完善度及适用率等。基于此，依托上述公检法、当事人和其他利害关系人的监督管理便利，引入体验满意度评估，主客观相结合地保障考核的科学性。其二，依托科学方式客观评估。因涉案财物管理涉及多领域知识，应分别从各领域选取一至两名权威人士代表组成专业化考核评估团队，保证考核主体结构多元。更重要的是，各考核主体须独立于委托评估方公检法三机关和评估对象管理中心之外，确保考核客观公正。考核过程和结果亦应全流程公开，增强透明度。未来，还可探索建立涉案财物第三方管理主体管理能力分类分级考核评估工作体系，全面对各地辖区有财物管理能力的组织开展能力测评，筛选建立涉案财物第三方管理主体库，便于各地根据改革需求选择适宜的管理主体。
（三）建立责任追究与救济机制
“没有救济就没有权利。”为保障被追诉人合法权益，一方面，应当以“列举+概括”方式详细规定办案人、保管人以及处置人三类人员的责任和追究方式，倒逼其依法依规履职。结合职责范围，可以规定如遇下列情形之一，应追究三类人员相关主体责任：①违反法定程序对涉案财物采取措施；②对明知与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结等措施；③不按照规定向当事人出具有关法律文书、向持有人告知权利；④提取涉案财物后在规定时限内无正当理由不向管理中心移交，或管理中心发现办案人员不依规移交而不及时报告；⑤未按照规定履行涉案财物登记、调用、出库等手续；⑥不当处置涉案财物；⑦依法应当将有关财物返还当事人而拒不返还；⑧因故意或者过失致使涉案财物严重贬值、损毁或灭失；⑨贪污、挪用、私分、调换、截留、坐支涉案财物，或者在拍卖、变卖过程中弄虚作假、中饱私囊；⑩其他违反法律法规的涉案财物管理行为。其中，①-③和⑦四种情形因属法定办案人员职责范围，仅约束公检法三机关办案人员。针对上述追责情形，属于管理中心职责范围的，由管理中心追究责任；属于公检法三机关责任范围的，由其纪检部门开展核查。若涉嫌违纪或职务违法，则按照干部管理权限移送有关纪检监察机构；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。侵权行为分属两个以上主体责任范围时，各责任主体间应加强沟通联系，强化责任追究互通联动。责任承担形式包括通报批评、纪律处分、刑事责任，同时造成涉案财物严重贬值及损毁灭失的，还应当承担民事赔偿责任。
另一方面，需构建涉案财物权利人救济制度。根据现有法律规定，涉案财物集中统一管理改革下，权利人救济措施包括申诉、控告和国家赔偿。即，三类人员存在前述违法违规涉案财物管理行为损害当事人合法权益时，当事人及其辩护人、诉讼代理人、利害关系人有权向赋权公检法三机关和人民检察院提出申诉、控告。公检法不予处理或者权利主体对处理结果不服的，还可向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，则向上一级人民检察院申诉。同时，公检法三机关和管理中心作为处置主体，若超权限范围处理涉案财物的，权利人还可申请国家赔偿。如公检法需依法解除对涉案财物的查封、扣押、冻结或者返还涉案财物而不解除、不予返还；管理中心对已生效裁决未囊括的涉案财物超范围事实处置，或未遵照已生效裁决规定的方式处置涉案财物等。因管理中心及其工作人员故意或者重大过失导致赔偿发生的，公检法三机关履行国家赔偿义务后，可向管理中心追偿。当然，仅依靠申诉、控告以及国家赔偿等方式或难充分保障被追诉人财产权益救济。申诉控告因受理主体和作出决定主体为同一主体缺乏公正性，检察机关受理申诉因法律监督刚性不足而难以彻底定分止争，而国家赔偿属事后补偿欠缺救济及时性。下一步，可探索专门开通相关司法救济程序，这或许是一项行之有效的权利人财产权益救济制度设计。
结语
随着中国法治现代化进程不断推进，全国刑事司法改革速度逐步加快，不适应新时代的旧制度、旧机制需随之改变。涉案财物管理既关系依法惩治犯罪，也涉及人权司法保障。跨部门集中统一管理改革跳出固有思维，兼顾财产权保障，从公检法三机关的侦查、检察、审判权中剥离让渡涉案财物事务性管理权，赋权建立独立统一的集中管理中心，实现了涉案财物的专业化精细化管理，推动涉案财物管理方式从传统向现代转型，为全国涉案财物执法规范化建设提供了可行路径，更直观体现了“推动刑事司法理念向‘人身权与财产权同等重要、平等保护’的理念转变”。当然，要根本实现被追诉人财产权益保障目的，现阶段改革远远不够。未来，涉案财物管理改革必须从立法等更高层面逐步确立集中管理中心合法地位，明晰界定职权范围，实现管理独立性与中立性。围绕改革目标，在实践中不断探索完善赋权管理经费与保险标准，审前返还和先行处理涉案财物处置机制等管理制度，并始终将被追诉人合法财产权益保障理念贯彻其中，不断满足法治社会公民对执法司法公平正义的需求。
肖仕卫：刑事诉讼目的理论重构——基于刑事诉讼规则构成的考察
《地方立法研究》2023年第3期目录与摘要
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