夏沁：集体经营性建设用地使用权协议收回的适用规则 ||《地方立法研究》
集体经营性建设用地使用权协议收回的适用规则
摘要
关键词
目次
引言
党的二十大报告指明了“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”的基本方向。其中，集体经营性建设用地入市为城乡融合发展提供了土地支撑。“农村的生产和发展与土地密切相关，土地是决定农村福利状况的重要因素” 。集体经营性建设用地入市改革的宗旨正在于平衡土地资源城乡配置中的效率与公平，促进乡村振兴。该背景下，集体经营性建设用地协议收回作为一项新制度规定于2019年《土地管理法》第66条第3款，即“收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理”。其作为集体经营性建设用地权利结构的必要一环，与第66条第1款和第2款相互配合，既在内容上使《土地管理法》第66条关于农村土地收回制度的规定更为完整，也在实质上成为该法第63条新增集体经营性建设用地入市规范的配套制度。作为我国新一轮农村土地改革中最为重大的创新制度之一，集体经营性建设用地使用权的协议收回（以下简称“协议收回”），对于整个农村土地改革乃至乡村产业振新的重要性，不言而喻。
然而，目前学界很少关注协议收回的理论研究。部分学者仅在论及农村土地使用权收回的一般情形和适用规则时，略微提及协议收回（或契约性收回）的情形。目前相关研究主要集中在两个方面：一是，集体经营性建设用地入市流转的实践、困境和规范，入市权益、价值和收益分配，以及集体经营性建设用地入市与农村土地征收、宅基地制度改革之间的联动机制。二是，农村和国有土地使用权收回的性质、补偿、程序、效力和适用规则，以及收回与征收、抵押权之间的联系；即主要围绕收回的适用前提、情形、条件的一般规定，以及收回制度所涉的价值均衡、效力判断等内容展开，总体上缺少有关协议收回的基础性论证。基于此，本文旨在进一步释明《土地管理法》第66条第3款所规定的协议收回的收回主体、收回情形以及收回条件等方面的特性，以此实现城乡建设用地的一体化规范。
一、协议收回的适用困境
协议收回是指当事人已签订使用集体经营性建设用地使用权的合同（出租或出让），再基于事先或事后达成的合意而终止此种使用。与之相关的规范主要见于《土地管理法》《民法典》《土地管理法实施条例》等。
(一)协议收回的基本内容与厘清
《土地管理法》第66条第3款初步界定了协议收回的法律制度。根据该款规定，可以明确：其一，协议收回的客体是集体经营性建设用地使用权；其二，除另有规定外，协议收回的依据主要是双方当事人签订的书面合同；其三，协议收回的情形也主要由合同确定，其收回条件即是发生合同约定的相关情形。从体系解释的角度，结合该法第63条，协议收回的主体既包括一级市场中的土地所有权人（第63条第1款），也包括二级市场中的土地使用权人（第63条第3款）。按照双方签订的合同，所有权人或使用权人与合同相对方协议收回集体经营性建设用地使用权后，相对方即协议退出，可见，在合同关系中，协议收回与协议退出是一体之两面。
《土地管理法实施条例》第38条、第39条进一步明确协议收回的主体负有依法编制集体经营性建设用地出让、出租方案的义务，第41条更是明确将“约定提前收回的条件”作为双方当事人签订书面合同应当载明的内容。由此可以确定，协议收回性质上是提前收回，即在合同期限未届满前而提前收回使用权，与因合同期满而收回集体经营性建设用地的期满收回相对。集体经营性建设用地使用权期满后即告消灭，不存在收回使用权之必要。实践中，部分地方文件将期满作为收回集体经营性建设用地使用权的事由，并不妥当。
有疑义的是，作为协议收回客体的集体经营性建设用地使用权，其性质为物权还是债权？笔者认为，该性质应为物权，理由如下：
其一，按照文义解释，《土地管理法》第63条规定集体经营性建设用地使用权是通过出让等方式设立的，该条以及实施条例第42条和第43条，不仅区分了集体经营性建设用地的出租与使用权的出让，而且明确将其作为集体建设用地使用权的子类型。
其二，按照体系解释，《民法典》物权编第361条作为引致规范、解释规则与概括条款，表明了集体经营性建设用地使用权实质为一类用益物权。不仅如此，该条的立法说明也指明本条作为原则性规定，新增集体经营性建设用地使用权应当适用建设用地使用权这一章节的规定。
其三，按照同一解释规则，《土地管理法》第63条和第66条所使用的集体经营性建设用地使用权一词，在同一文本中应当保持同一含义，否则会损害法律的安定性。有学者认为，《土地管理法》第66条第1款采用的土地使用权的含义更为丰富，“它不仅包括‘建设用地使用权’，还涵盖了通过租赁、借用等合同取得的债权性质土地使用权”。但这并不意味着该条第3款的集体经营性建设用地使用权应与土地使用权保持“同一”从而包括债权的含义，既因其与土地使用权并非同一概念或术语，也因其性质已为法律所确定。
其四，从《土地管理法》第66条第3款的立法意旨来看，该款“体现合同意思自治”，并指引当事人在集体经营性建设用地使用权出让合同中对收回条件作出规定。《土地管理法实施条例》第41条将此种意旨扩张到了出租合同。举重以明轻，作为物权的集体经营性建设用地使用权尚可通过双方签订的合同协议收回，在涉及出租集体经营性建设用地的情形中，双方按照合同约定而协议收回使用权，并无法律适用上的障碍。
因而，第66条第3款协议收回的集体经营性建设用地使用权性质为用益物权，但并不影响债权性使用权的协议收回。
（二）协议收回所面临的实践困境
尽管法律上已经确立了协议收回的基本规范，但实践中，法院在适用《土地管理法》第66条第3款时，仍然面临着规范冲突、规范不明确以及规范空白的困境，法院判决总体上存在相互矛盾、说理不充分以及裁判不合理等问题。
第一，关于集体经营性建设用地出租和出让之间的规范冲突，直接影响到后续是否可以收回土地或使用权，进而出现相互矛盾的裁判。一类观点认为，鉴于《民法典》第361条的规定，该条款所指引适用的土地管理法为特别法，并且集体经营性建设用地属于特殊的租赁物，根据《土地管理法》第63条、《土地管理法实施条例》第43条、《规范国有土地租赁若干意见》第4条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《出让和转让暂行条例》）第12条，以及地方法规如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第13条等，“本案集体经营性建设用地的出租最高年限应当以同类用途国有土地使用权出让的最高年限为限”，故超过20年仍然在出租期限内，不得收回集体经营性建设用地或使用权。另一类观点认为，《民法典》合同编、《合同法》以及相关司法解释关于租赁合同最长期限的规定属于效力性强制性规定，自1999年10月1日合同法实施后“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的部分无效”，租赁期届满后，为不定期租赁合同，故当事人可随时主张解除合同而收回集体经营性建设用地。
更何况，现实中当事人签订的使用集体经营性建设用地的合同可能表征为协议书、有偿使用合同、占地合同、使用权流转合同、合作开发合同、承包合同、合作协议书、续期合同、返租协议等名目，这不仅进一步加大了法院认定集体经营性建设用地合同为出租或出让的难度，也使得收回土地或使用权具有更大的不确定性。如北京市某村委员会与北京某有限公司的合同纠纷一案中，当事人在合同书中约定“本合同三次期限未满，峨眉山村委会不得收回太极公司所承租峨眉山村委会土地的使用权”。此种收回使用权的约定受到合同性质（出租或出让）、合同利益以及法律规范的类型等多方面因素的影响。
第二，关于协议收回是否需要经过审批程序、集体自治程序以及登记程序等相关规范不明确，法院在裁判时亦未能给予适当和充分的说理。其一，法院仅依据《土地管理法》第66条第1款规定集体经济组织收回土地使用权须经批准，而认为该条第3款的情形也须经批准，“义和庄村委会收回涉案土地应当报经原批准用地的人民政府批准”；其二，法院依据《土地管理法》第63条集体经营性建设用地出让、出租应经过表决程序的规定，认为案涉经营性建设用地“未经村民会议讨论或经村民会议授权村民代表会议讨论决定”，而“签订的5号收回土地协议违反了法律规定”；其三，法院以集体经营性建设用地未依法办理登记手续并登记为集体经营性建设用地使用权为由，认为不存在协议收回的必要。涉及宅基地、承包地转换为集体经营性建设用地的，法院通常以未取得相应审批或未经登记的转换无效而直接否定了后续协议收回之可能。
第三，关于协议收回的效力与批准、表决、备案、登记，以及规划、用途、公共利益之间牵连性的规范空白，法院可能作出相互矛盾的裁判。实践中主要表现为法院就协议收回的效力受到哪类程序的影响以及受到何种程度的影响时，存在认定上的混乱。一类观点认为，集体经营性建设用地的合同因未履行批准、表决程序或违反用途规划的规定而整体无效，因此，协议收回约定也无效。也有观点认为，批准、表决以及用途规划是对集体经营性建设用地在一级市场出租、出让合同的要求，但不影响入市后当事人签订合同，包括协议收回约定的效力。还有观点认为批准、表决、用途规划属于行政违法行为，不影响协议收回的效力。部分法院明确指出，基于当事人已经办理使用证并开发使用而无法恢复到签订收回土地协议前状态的事实，应当认定未经审批的收回协议违法，但同时应保留其效力。相反观点则认为上述事项属于违反强制性规定而应当认定协议收回无效。
二、协议收回的制度基础
以上判决不仅不利于保护使用权人的合法利益，更是背离了推行集体经营性建设用地入市改革之宗旨。究其根源，乃在于《土地管理法》第66条第3款作为不完全条款缺乏系统性和整体性，进而导致协议收回相关规范并无展开适用的制度空间。为此，可以体系化路径奠定妥当适用协议收回规范的制度基础。
(一)农村土地使用权收回体系作为协议收回关联适用的制度基础
从规范体系出发，以收回依据是法律规定或当事人约定为标准，集体经营性建设用地收回制度可以划分为强制收回（第66条第1款）与协议收回（第66条第3款）两种规范类型。两者在体系中的关联如下：
其一，位阶上，可归属为提前收回的一般概念。大部分学者忽视了协议收回也是一种提前收回，或者仅以公共利益而收回土地使用权的情形判断提前收回的性质，并以此构建其适用规则和补偿规则。事实上，强制收回与协议收回的客体均为使用权的收回，收回前提是存在使用权，两者均属于提前收回的情形，构成了具有共同特征的体系。与之相对的，期满消灭非其体系的部分。地方法规或理论上通常将期满收回作为收回集体经营性建设用地使用权的一类，如《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》第45条第4项的规定。此举不仅有违期满则权利消灭之基本法理，也混淆了提前收回使用权与期满收回土地在位阶构造上的区别。
其二，除另有规定外，法效果上，均不得违反法定或约定事项而任意收回使用权。此类事由表明立法上对收回权限的制约（法律或合同），相关主体任意行使则无法产生收回的法律效果。《房地产管理法》第20条和《出让和转让暂行条例》第42条即明文规定不得违反法律和约定而提前收回土地使用权。地方规范进一步明确到集体经营性建设用地使用权的收回，如《天津市集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》第23条明确除另有规定外，禁止违反约定提前收回土地使用权。不仅如此，《土地管理法》第82条和《土地管理法实施条例》第41条还规定违反本法规定收回的，会产生责令改正、罚款等法律后果。
其三，逻辑上，土地使用权是集体经营性建设用地使用权的上位概念，协议收回自可适用《土地管理法》第66条第1款关于收回土地使用权的规定。这些制定法中的“典型规则体”彼此关联并形成规范复合体，意味着强制收回与协议收回同时是体系中的结构类型。按照第66条第3款的例外规定，当事人约定事项与法定事项重合的，应适用法定事项的规则。此时，集体经营性建设用地使用权的强制收回与协议收回具有不同的适用范围、收回情形和适用规则，两者的区分显得尤为必要。“因为它对于发现法律上的意义脉络以及理解特定部分规则体都具有重要的认识价值。”在涉及强制收回的情形中，当事人不得以协议的方式规避第66条第1款的适用，也不得将约定事项作为该款的法定事项。同样，在涉及协议收回的情形中，立法者不得将“未按合同约定使用土地”扩充为强制收回的法定事项，或者直接规定以当事人的约定实施强制收回。
以上关联是确保集体经营性建设用地使用权的协议收回，在收回制度体系中保持一贯性和统一性的形式要求。目前，地方法规关于集体经营性建设用地使用权收回制度的规范，存在以下三种倾向：
一是，不当地限缩或扩张了《土地管理法》第66条第1款规定强制收回的法定事由。如《陵水黎族自治县农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》第42条仅规定了基于公共利益的强制收回，并且地方规范间关于批准收回的主体也不一致。部分地方如《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》第45条第2项则将当事人约定事项作为强制收回的情形，或者如《泸县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》第25条将“低效用地”作为强制收回的法定事由。
二是，部分地区将协议收回的处理规则直接适用于强制收回的情形。例如，《临沂高新区集体经营性建设用地入市暂行办法》第18条和《泗洪县农村集体经营性建设用地入市试点实施办法（试行）》第23条规定，依照双方协议收回的合同处理因公共利益需提前收回集体经营性建设用地使用权的情形。
三是，部分地区同一法规中就协议收回与强制收回的规范存在错乱。其中较为典型的是《保亭黎族苗族自治县农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》，其第37条第1款规定收回集体经营性建设用地使用权依照双方签订的合同办理，但同时第2款又将合同约定作为强制收回使用权的法定事由。
上述做法，不仅未能补充《土地管理法》第66条第3款关于协议收回的基本规范，而且违背了集体经营性建设用地使用权收回制度的体系性要求，由此，进一步加深了协议收回在制度层面缺失规范的问题，亟待遵循外部体系的形式要求予以整合。
（二）公私规范融合体系作为协议收回整合适用的制度基础
而外部体系的形式要求本质上在于公法对协议收回规范形成的管制。但事实上，“公私法规范绝无相互区隔的问题，且并无何种规范应当在一般意义上优位的问题，两者应当接轨汇流，从而在整体秩序下相互配合”。尤其是土地制度，普遍地可见于各国的民法和土地法。此背景下，对协议收回规范的体系化整合，应当坚持公私规范融合的立法惯例。换言之，收回规范还应置于公私规范融合体系予以整合。这就意味着《土地管法理法》第66条第3款同时兼具公法与私法的制度属性。该款的协议收回与第1款所称的强制收回，绝不是简单的公法与私法之别，也无法割裂公私法规范来调整。
一方面，较于强制收回，协议收回体现了明显的自治特性。其一，协议收回的收回主体是签订合同的当事人，其既可以是土地所有权人，也可以是土地使用权人。而强制收回的主体只能是取得审批的农村集体经济组织。其二，协议收回的收回事由是双方协商约定的内容，体现了当事人对收回集体经营性建设用地使用权的自主意志。除法律、行政法规另有规定外，双方当事人可自行约定是否需要收回使用权，而强制收回中并无此种自治空间。《土地管理法》第66条第1款规定的“可以”是取得审批后获得的授权，集体经济组织并不能自行决定放弃收回的权力。否则，相关主体可提起行政不作为的诉讼。其三，协议收回性质上是基于平等主体之间的合同关系而收回使用权的行为，可见，其实质是一种终止合同的约定。而强制收回是基于不平等的法律关系，行使土地管理权的行为，其在理论上或规范中通常被定性为征收，即经有权机关批准授权后可产生征收的法律效果。部分地方规范如《海安市集体经营性建设用地入市管理办法 （试行）》第45条，甚至直接将因公共利益收回使用权的行为认定为征收。其四，协议收回所为的补偿或赔偿，是基于双方主观意义上的价值交换性和对等性而作出的给付。此种补偿体现了合同自治和意思自治，是当事人协商合意确定的一种主观对价。而强制收回所为的补偿是基于公平原则而平衡利益关系的结果。最高法以及理论上提出以当时评估的市场价格作出的适当补偿，实质是一种以交换价值之间的等价性为核心的客观对价。
据此可以发现，与强制收回所负载的维持秩序或实现公平的功能不同，协议收回更多的是市场交易和意思自治的产物。协议收回之约定本身无须取得有权机关的批准许可或批准确认，况且批准属于行政行为，需遵循依法设定的原则。依法无明文禁止即可为之法理，当事人自无须经过审批程序即可获得收回集体经营性建设用地使用权的权利。
另一方面，协议收回的自治特性在现有的土地规范制度中，同时需要服从并受到公法的强制性管制。事实上，协议收回的收回权依据源自双方签订使用集体经营性建设用地的合同（出租或出让），包括在一级市场以及后续在二级市场流转订立的合同，故协议收回当然受到制约合同效力的因素的影响。具体包括以下三方面内容：
其一，规划条件和用途管制。土地用途和规划决定了土地资源的初次配置，对集体经营性建设用地在一级市场的流转起到决定性作用。此际，集体经济组织签订的出租或出让合同，必须符合法律规定的关于规划和用途的强制性要求。实践中对此种要求属于管理性或效力性强制性规范的认定，存在分歧。规划和用途的规范与土地使用权是否具备成为合同客体的资格、是否被允许流转以及是否需获得授权直接相关，如非集体经营性建设用地则不得入市交易，故应认定为后者。《全国法院民商事审判工作会议纪要》第1条也指明强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗属效力性强制性规定，而规划和用途管制正涉及土地的市场秩序。并且，《土地管理法》第63条第1款和《土地管理法实施条例》第41条进一步明确了，违反规划条件或用途管制的，合同无效，相应的，协议收回的约定也无效。二级市场中的合同涉及变更规划和用途的，亦然。部分地方将违反建筑容积率、建筑密度和绿化率等宗地规划条件作为追究相对人违约责任的事由，与上位法的规定相抵触。
其二，签订合同的内部表决程序。《土地管理法》第63条第2款规定，一级市场中集体经营性建设用地的出租和出让需经过特定的表决程序。实践中对未经过此种表决的合同效力的认定主要存在有效说、无效说的观点。还有部分法院认为表决“系该集体组织内部管理问题”，不能以此直接认定合同的效力。表决，实质是作出多方意思表示的法定程序。根据《民法典》总则编第134条第2款，集体经济组织依照法律规定表决程序作出决议后，该决议方成立生效。未经表决的，出租或出让的决议并不成立，依此，合同当事人并未有订立合同的意思表示，协议收回的约定自然不成立也不生效。但根据《民法典》总则编第170条和合同编第504条，集体经济组织的代表人或者负责人未经表决而订立出租或出让合同的，除相对人知道或者应当知道外，该代表行为有效，而且订立的合同也对其发生效力。该规定“立足于维护交易安全，应当保护的是善意相对人的利益”。故在涉及善意第三人时，集体经济组织内部表决程序的瑕疵不会影响其对外订立的出租或出让合同的效力。当事人关于协议收回的约定也有效。二级市场中的出租或出让合同，则通常不涉及表决程序而是须取得集体经济组织的同意，此种同意是对集体经营性建设用地流转的管理措施，在私法层面可以理解为追认协议收回约定的效力的事项。
其三，出租或出让合同的法定条款。协议收回条款是集体经营性建设用地出租或出让合同的重要内容。《土地管理法实施条例》第41条即明确将“约定提前收回的条件”列举为当事人签订集体经营性建设用地出让、出租合同时应当载明的内容，而且，进一步明确由自然资源主管部门制定包含协议收回条款的合同示范文本，并对相关合同实施备案制度，以便对合同编号管理以及后续对合同执行情况进行监督等。此时，示范文本同时包含了关于约定收回的法定条款与约定条款。所谓法定条款是“通过转引技术把法律、行政法规以及行政政策的强制性规定引入标准合同之中”，作为可收回土地使用权的事项，如容积率、用途、闲置期等。但在合同中引入公法的强制性规定，不意味着自治约定可以替代法定的收回程序，因为，备案制度在公法上表达为行政管理手段，并不能产生经审批而赋予或确认集体经济组织具有收回集体经营性建设用地使用权的权力之功能。也就是说，即便合同中约定了因公共利益、规划条件、用途管制等而收回使用权的法定条款并报自然资源部门备案，但对于法定条款的事项，当事人无法自行判断，通常还是会涉及特定机关对其进行的审批认定。如《房地产管理法》第18条规定，使用者需变更用途的，必须取得有权机关的同意，并且重新签订出让合同。可见，法定条款直接制约了合同约定协议收回的法律效力。
同时需要注意的是，协议收回所受到的公法管制是“适度”的。如《土地管理法》第66条第3款明确协议收回必须采用书面合同的形式。而根据该法第82条，违反合同形式属于违反本法规定，应承担行政法律责任。此时，第82条规定属于公法管控的手段，但合同形式在私法上则属于任意性规范，当事人选择采用书面形式或其他形式订立、变更协议收回的约定的，均不会影响协议收回的合同效力。
（三）城乡一体化规范体系作为协议收回区分适用的制度基础
不仅如此，协议收回是在城乡建设用地一体化的背景下展开的，相关规范也应置于一体化规范体系之中。城乡二元结构归根结底为土地所有制的问题，其深层次即表现为法律调整土地使用权的二元，城乡建设用地的一体化规范正是变革二元结构的关键。继《关于全面深化改革若干重大问题的决定》等政策要求集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价规范后，《土地管理法》完成了对集体经营性建设用地的此种赋权，并在第63条明确规定集体经营性建设用地的出租和出让参照适用国有建设用地。这意味着两者在法律层面形成了“同地同权”的规范体系。集体经营性建设用地与国有建设用地具有相同地位、权属、权能以及保护，使得协议收回也能适用调整国有建设用地的法律规定。
而国有建设用地的法律制度整体上已经趋于成熟：一是，《土地管理法》《房地产管理法》《城乡规划法》《出让和转让暂行条例》《不动产统一登记条例》《土地利用总体规划管理办法》《闲置土地处置办法》《城市国有土地使用权价值管理暂行办法》等一系列法律，确定了土地使用权所受的管制规范。二是，《民法典》《确定土地所有权和使用权的若干规定》《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》《规范国有土地租赁若干意见》等确定了土地使用权交易流转的基本规范。前者为协议收回提供了秩序规范体系，后者更多地提供了一种交易规范体系。两者在城乡建设用地一体化规范中表现为具有共同特征以及结构关联的规范类型。此种法律构造从制度层面保障了城乡一体化的发展，为协议收回提供了充分的制度规范。如关于集体经营性建设用地使用权收回后注销登记的规则，以及收回出租的集体经营性建设用地的情形等。
但参照是基于集体经营性建设用地与国有建设用地的相似性所作的类推适用，而“两种权利类型母权的不同，决定了二者在权利生成机制、管制水平、保护措施等方面的差别”，故有必要结合集体经营性建设用地使用权的特性予以修正或限制。同时，由于现行立法对协议收回的特殊性规范认识并不充分，参照国有建设用地执行容易陷入全有或全无的怪圈。如天津、广东南海等地关于集体经营性建设用地入市期限、入市内容以及流转方式的规范基本直接照搬国有建设用地的规定，相反，上海松江、浙江义乌等地方规范关于集体经营性建设用地置换、回购、二次开发、复垦的内容，则几乎脱离了国有建设用地的规定。为此，在“同地同权”基础上实现协议收回不同于国有建设用地的差异化适用，需要重点结合协议收回的特殊性来确定不同层面的适用规则。
综上可见，农村土地使用权收回制度体系、公私规范融合体系以及城乡建设用地一体化规范体系，很大程度上调合了《土地管理法》第66条第3款在制度层面存在规范缺失和规范不足的问题。体系化的视角之下，《土地管理法》第66条第3款作为不完全条款，经由关联适用、整合适用以及区分适用的路径，获得了成为完全条款的制度基础。此时，可以基于体系化的路径和视角进一步探寻协议收回规范的具体适用规则。
三、协议收回的主体适用规则
（一）协议收回存在内外两层规范
基于主体职权法定与集体成员自治之间的矛盾，体系化视角下协议收回的适用规范，首先表现为内部规范和外部规范两种不同规范类型。因为，关于协议收回约定的订立和履行，通常由集体经济组织或者村民委员会代农村集体作出。两者均属于《民法典》第96条规定的特别法人，并且第101条规定未设立集体经济组织的，可由村民委员会代为行使。
一方面，集体经济组织或村民委员会作为特别法人，具有社区性和互助性的公法属性。《村民委员会组织法》第1条和第2条，明确将村民委员会界定为自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。作为基层群众性自治组织，村民委员会的设立、撤销、范围调整、工作实施、制定章程、村委会的选举、审计监督等事务，受人民政府的管理。另一方面，集体经济组织或村民委员会作为特别法人，具有经营性和管理性的私法属性。协议收回属于《村民委员会组织法》第24条第8项规定的“以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”需经村民会议表决通过的事项，此种表决机制体现了集体内部成员的意思自治。
可见，协议收回至少涉及法定和自治两个方面的因素。而在坚持收回主体职权的法定性的基础上，充分发挥集体成员的自治性，则是实现协议收回差异化构造的基本途径。
（二）确定《土地管理法》第66条第3款的主体适用规则
此种语境下，内外两层规范的分层构造能够区分不同情形内外治理、相互配合，进而为《土地管理法》第66条第3款提供相应的主体适用规则。“内外治理双管齐下，形成内部自我完善与外部合理扶持相结合的整体构造。”
就内部而言，《土地管理法》第66条第3款的主体适用规则，主要表现为与集体成员决议有关的主体法规范。因为，集体土地、集体土地权利与集体成员联系紧密。农村集体作为团体性组织，其主体构造依赖于本集体土地上成员之间结合的紧密度，且其权利行使建立在其内部成员决议表决的基础上。无论是经过表决或取得同意，协议收回约定的订立和履行都离不开集体成员的决议自治。对于当事人约定协议收回的事项，集体成员可根据法律规定或章程约定，采用多数表决（三分之二）或半数表决机制作出决议。可以说，决议行为是“多个民事主体在表达其意思表示”，“形成团体意思而作出的民事法律行为”。由此，协议收回可适用以民法典为中心确立的关于内部决议程序、决议形成规则、决议事项规则、决议表决规则、决议效力规则以及决议救济保护规则等主体法规范，以保障和落实集体成员实施自治的权利。
就外部而言，《土地管理法》第66条第3款的主体适用规则，主要表现为与优化集体治理结构有关的主体法规范。由集体成员多数决定是否协议收回固然体现了自治，但也存在以下问题：多数人可能剥夺少数人的利益，形成“多数人暴政”；当代成员可能侵害上一代和下一代成员的利益，构成“代际不公平”；以及关于协议收回事项的决议可能违背维护公有制、保护耕地和保护农户基本利益的宗旨，突破农地改革的“三条底线”。为此，学者侧重于研究设立股东大会、理事会、监事会等治理结构和实施公示、公布等程序，以及在外部设立监督机构、审计机构，并且适当受到政府管理监督等优化方案。也有学者提出构建开放的土地交易平台作为外部经营治理机构。这些规范不仅保障了收回土地使用权的集体决议具有合规范性和正当性，更为集体经济组织或村委会提供了一整套组织形式、运行机制的制度规范。
该框架下，协议收回可适用以《村民委员会组织法》《农村集体经济组织法》为中心确立的组织形式、治理机构、公示公布、监督管理等主体法规范。如此，协议收回既遵循了固定的决议程序作出，同时也受到适当的监督管控，以此确保了多数与少数、隔代成员以及效率与公平之间的平衡。如关于妇女等特殊人群占据一定表决比例（《村民委员会组织法》第6条和第25条）、申请法院撤销决议（《村民委员会组织法》第36条）等规定。
四、协议收回的主体适用规则
（一）协议收回存在公私两类规范
基于依法行政和合同约定之间的矛盾，体系化视角下协议收回的适用规范，还表现为公法层面的行政行为和私法层面的流转交易两个不同阶段的行为规范。
关于协议收回所依据出租或出让合同的性质，在涉及行政机关授权的事项下，可参照国有土地使用权出让合同，理解为一种行政协议。根据行政诉讼法、相关的司法解释以及最高法发布相关的指导案例，可从土地出租或出让合同的主体、目的、内容以及意思要素认定此类合同为行政协议。尽管如此，此类合同存在依法行政和合同约定两方面的因素，两者不能切割开，并且发生冲突时，“应当让依法行政胜出，然而再去解决合同责任”。如《出让和转让暂行条例》第17条，就明确规定未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，土地管理部门应当予以一定的行政处罚。但在集体经营性建设用地的出租或出让合同中，即使主体已取得行政机关授权的，也涉及诸多非行政的事项，如上述第17条规定合同约定的期限和条件。
（二）确定《土地管理法》第66条第3款的行为适用规则
由此，《土地管理法》第66条第3款应按照行政协议区分公法私法不同阶段而确定相应的行为适用规则，以此“确保行政决定的合法性、最优性以及行政相对人的可接收性”，也保证该条款适用的正当性和合理性。
在涉及行政行为的阶段，《土地管理法》第66条第3款所涉及的出租或出让合同订立之前，需要经过国土空间规划、编制出租或出让方案、招投标（涉及的话）、审查投标人资格、听证或听取意见、评审公示、办理登记手续等步骤。出租或出让合同订立之后已按照合同协议收回的情形，以及其后转变为宅基地、农村公益性建设用地的情形，相关行政行为还包括集体经营性建设用地使用权的注销登记、用途审批以及纳入土地储备计划和用地安排等。
以上规范主要是农村集体经济组织取得法律授权或者行政机关所为的实施“公权力”或者具有行政法上权利义务内容的行为，应适用公法规范予以调整。这些阶段，协议收回可适用《土地管理法》《城乡规划法》《房地产管理法》《土地管理法实施条例》《出让和转让暂行条例》《不动产统一登记条例》《招投标法》等确定的规划条件、布局用途、产业准入、生态环境保护、依法招标评审听证公示、依法登记等法律规范。可见，在依法行政方面，集体经济组织或村委会收回集体经营性建设用地使用权的，应当严格遵守公法规范的控制，否则可能无法发生协议收回的法律效果。例如，规划条件、产业准入、生态环境保护以及用途管制等直接影响了协议收回合同的效力（《土地管理法实施条例》第37条、第41条）。即使所涉公法规范仅为管理性强制性规范，如评审公示、土地储备等，也会影响到行政行为自身的效力并且涉及行政责任的承担（《土地管理法》第 82条）。
在涉及交易流转的阶段，《土地管理法》第66条第3款所涉及的出租或出让合同的订立、效力、履行、变更和转让、权利义务的内容、权利义务的终止、违约责任等，可适用《民法典》及相关司法解释予以调整。集体经营性建设用地入市流转与协议收回作为一套完整“取得权利、流转权利、消灭权利”的交易制度，本质上应适用调整市场交易行为的私法规范。但同时基于公共利益、配置公共资源等需要，集体经济组织或村委会经授权而享有强制缔约、单方变更合同、单方解除合同等行政优益权。此种优益权仅在依法行政的范围内享有，且在适用上优于合同约定，在行使行政优益权的同时，还应当给予合同相对方一定的补偿。可见，理论上提出行政合同与民事合同的区别和联系的关键之处，是如何平衡公共利益与私人利益的问题。所谓整体公法论或整体私法论，不过是利益的倾斜保护，都不可取。也就是说，协议收回在该阶段可适用私法规范，同时还应遵循一个前提，即“考察是否存在特别规则，如果没有特别规则，而且确定存在法律漏洞的情况下”，才可适用民事规范。
五、协议收回的内容适用规则
（一）协议收回存在物债两种规范
具体到私法领域，基于合同自治与物权法定的矛盾，协议收回的适用规范，可以进一步区分为债权规范与物权规范两种包含不同权利内容的规范。反映到私法体系中，合同自治与物权法定则构成了物债区分的二元结构。该结构支撑起了整个民法体系的架构，进而确立了市场交易的基本秩序，发挥了维护市场经济正常秩序和交易安全的功能。这意味着，集体经营性建设用地的出租或出让合同至少应当遵循基于物债二元区分所形成的体系强制。
其中，协议收回规范的权利内容，具体涉及物权类型的认定、物权法定等强制性规范，以及合同订立、合同履行、合同权利义务等规范。但同时，因管理目标不同，集体经营性建设用地与国有建设用地对出租和出让的形式有不同的侧重。如《规范国有土地租赁若干意见》第1条，明确国有土地的有偿使用以出让为主，出租为补充；对于新增建设用地，重点在于推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充；对于经营性房地产开发用地，无论是新增或存量，都必须实行出让，而不实行租赁。而根据《土地管理法》第63条之立法意旨，出租和出让均为集体经营性建设用地使用权直接入市的重要形式，而且也不因增量和存量用地有所区别。至于经营性房地产开发的情形，出于保护集体土地和农民利益的考虑，目前政策上尚不允许集体经营性建设用地用于房地产开发项目。因此，协议收回的物债规范还应结合自身特性予以考虑。
（二）确定《土地管理法》第66条第3款的内容适用规则
在物债二元区分的结构中，集体经营性建设用地的出租和出让可以进一步区分为债权性流转与物权性流转的方式，并区分《民法典》合同编和《民法典》物权编予以调整适用，进而确定适用《土地管理法》第66条第3款所涉协议收回权利义务的具体规则。
在合同法领域，《土地管理法》第66条第3款涉及租赁合同规则、合同解除规则、违约规则等权利义务的内容。例如，当事人可直接解除不定期的租赁合同，收回出租的集体经营性建设用地。在物权法领域，协议收回可适用关于集体经营性建设用地使用权设立、变更、转让、消灭适用登记规则、非因法律行为发生物权变动的规则、物权保护规则等。例如，当事人协议收回的，应当及时办理注销登记，否则不会消灭集体经营性建设用地使用权。
按照物债区分的结构，《土地管理法》第66条第3款在集体经营性建设用地出租或出让合同中享有和承担收回土地或使用权的权利义务规则并不相同。对于出租合同，根据《民法典》合同编第705条，集体经营性建设用地的租赁期限不得超过20年，租赁期限超过20年的，超过部分无效，协议收回约定也仅在法定最长的租赁期限内有效。在北京市某村委员会与北京某有限公司的合同纠纷案中，当事人以续租的方式合并计算50年内不得收回使用权的约定，违反了合同法关于最长租赁期的规定，超过20年续租而不得收回的约定即无效。对于出让合同，根据《民法典》物权编第137条以及《出让和转让暂行条例》第12条，集体经营性建设用地使用权的期限设定应遵循物权法定的基本原则，不符合法定内容（工业用地出让期限为50年，商业用地为40年）的，无法设立物权。根据《民法典》物权编第209条以及《土地管理法》第63条，集体经营性建设用地使用权采用了登记生效主义，仅签订合同而未登记的，也无法设立物权。相反，未以书面合同的形式设立集体经营性建设用地使用权的，不影响其登记设立物权的法律效力。也就是说，当事人只有在符合物权法定设立物权的情形下，可约定超过20年期限而收回集体经营性建设用地使用权，否则，仍得适用最长租赁期限的规范。有些地方法规如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，规定出租最高年限可适用土地使用权出让的期限，显然违反了上位法形成的物债区分的体系强制，应予以修正适用。上述实践中关于集体经营性建设用地出租和出让之间的规范冲突，也终有定论。
无论是出租合同或出让合同，当事人协议收回集体经营性建设用地使用权的实质在于终止合同关系。但两种情形对终止事由的法律规范并不一致。对于出租合同，当事人约定终止合同关系而收回土地的事由，有约定的从其约定，没有约定的，可适用合同法关于租赁合同的规定。如《民法典》合同编第716条、第722条规定未经同意转租、延迟支付租金且合理期间内经请求仍未支付的，出租人可以解除合同，收回集体经营性建设用地。实践中，部分地方直接规定延期支付租金即可解除合同而收回土地使用权，显然违背了上位法的规定，并不可取。如《常州市武进区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》第45条。对于出让合同，协议收回无法直接适用租赁合同的规定。适用上，须考虑《出让和转让暂行条例》《土地管理法实施条例》以及合同法的一般规定。《出让和转让暂行条例》第14条明确使用人应在60日内支付全部出让金，逾期未支付的，出让方即有权解除合同并请求违约赔偿。
那么，在当事人约定按年支付的情形下（非一次性支付），集体经营性建设用地使用人未按期缴纳出让费的，是否可以作为解除合同而收回土地使用权的事项？实践中，集体经济组织或村委会对于连续两年不缴纳费用的使用人，通常会直接收回其集体经营性建设用地使用权。从公法层面，此种收回并无法律上授权，不得作为公法对私法的限制内容。同时，依债法的一般原理，仅在相对方迟延履行或不履行构成根本违约的情况下，当事人才有权终止出让合同，从而要求恢复原状，收回集体经营性建设用地使用权。仅两年未缴纳使用费本身并不构成根本违约的事由，在两年未缴纳费用且拒绝一次性缴纳所有费用或者相对方表明不再按期缴纳费用的，方可解除合同，收回集体经营性建设用地使用权。
结语
党的二十大报告首次指出了中国式农业与乡村现代化发展的基本目标。现阶段，城乡建设用地一体化是实现此种目标的关键路径。但法律层面，集体经营性建设用地与国有建设用地仍然未能做到一体化规范。为此，本文从城乡融合的视角出发，重点梳理了以下几个方面的内容：其一，性质上，通过协议收回的定性，厘清了协议收回与强制收回、协议退出、提前收回、期满收回以及因转换而收回之间的区别；其二，体系上，通过协议收回的定位，明晰了其在农村土地使用权收回制度的类型谱中所处的位置及存在的结构性关联；其三，适用上，通过协议收回的定型，揭示了其调整规则所涉公法与私法、法定与自治以及政府与个人（集体、农户和其他主体）之间的博弈。
以上研究立足于城乡建设用地的一体化规范，进一步释明《土地管理法》第66条第3款所确立的协议收回规范的主要内容。这不仅对于集体经营性建设用地入市中权利的自治运行起到了积极的促进作用，也有利于农村土地改革的整体协同推进。当然，从历史来看，农村土地使用权的收回制度最早规定在1998年《土地管理法》第65条，2004年的修订未变更其内容。该条仅明确了集体经济组织在法定情形中可经审批强制收回土地使用权。在新修订的《土地管理法》确定协议收回后，此种收回成为农村土地使用权收回制度的重要组成部分。可见，协议收回与强制收回均是收回制度整体的构成部分，至于两者如何构成整体收回制度以及整体制度构建的问题，尚待进一步研究。
责任编辑：徐菁菁
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