王仁富：长三角区域劳动立法协作面临的挑战与应对

王仁富  上海工会管理职业学院教授，教学部副部长，法学博士后。

内容摘要

基于区域人才合理流动和和谐劳动关系建设对劳动保障方面的需要，探索长三角劳动立法协作模式对于推进长三角协同发展具有重要意义。文章首先分析了目前推进长三角劳动立法协作所面临的挑战，借鉴欧盟立法协作的实践做法，结合长三角区域发展实际，建议长三角劳动立法协作应采用“合作协议与统一立法”相结合的模式。

关键词：长三角  立法协作  劳动立法

一、问题的提出

当前要推进长三角“经济一体化”，需要消除法律制度方面的障碍。我国当前有关区域合作的规范依据主要依赖于党和国家的政策、政府间的行政协议等软法规范。区域合作的急迫性和软法规制的先天不足，亟须建立区域合作的硬法规范体系，而通过区域内的法制协调，特别是制度化的立法协调，提升区域合作功能和效率，是破解长三角协调发展难题的有效之举。

此外，区域法治发展与区域社会治理现代化乃是同一时代进程中的有机组成部分，构成了当代中国国家治理现代化的强劲动力，也是区域经济社会发展的前进方向与基本保障。

从学理而言，区域立法协作涵盖于区域法治建设之列，其中推动区域劳动立法协调，在劳动制度方面实现一体化，化解区域内劳动法规冲突是推进长三角经济一体化及社会治理现代化的重要保障。

在全面依法治国和全面深化改革背景下，脱胎于区域经济社会一体化发展和治理实践的区域法治竞争，逐渐获得了法治与改革双重意义，成为地方法治竞争的一种有益升级。地方立法协调是区域法治建设与竞争的基本内容之一，具体包括根据立法的协调和关于立法的协调两种类型。

目前，长三角各地劳动用工制度的不协调，影响了区域内人才的合理流动，造成劳动者在长三角不同地区的权利义务不一致，甚至会因缺失异地协查机制而造成劳动者合法权益难以保障的现象。比如2010年在南京发生一起“单位不缴社保却难以维权”的案例。

案情是：2010年1月，陈某应聘到一家总部设在上海的服装企业当销售员，但其工作地点在南京分店，陈某入职时与公司签了劳动合同后，公司一直未给她办理社会保险。南京分店认为，陈某是和上海总公司签的劳动合同，社保要在上海办理。后来，陈某辞职后，将服装店投诉到南京劳动监察部门，讨要在职期间的社保费。劳动部门没有受理，其原因在于陈某是和上海总公司签的劳动合同，陈某必须向上海劳动监察部门投诉。对此陈某无法理解。

本案实际上关涉到区域劳动立法协作问题，依据长三角四省市劳动保障监察的相关规定，劳动部门的劳动监察权仅限于本行政区域内行使，若劳动者和外地企业签订劳动合同后，只有企业注册地的劳动部门才拥有对单位不缴社保的调查和监察权。因此本案中南京劳动部门无法受理这样的投诉，劳动者出于成本考虑也很少会跑到异地去维权，致使其合法的劳动权益难以得到保障。这种因地方劳动立法不协调产生的劳权保护问题将导致人力资源走向失衡，影响长三角地区经济社会的均衡发展，阻碍该区域经济一体化和社会治理现代化的发展。因此，基于区域和谐劳动关系建设以及人员合理流动对劳动保障方面的需要，探索长三角区域劳动立法协作模式对于推进该区域协同发展具有重要意义。本文就长三角地区劳动立法协作中的问题进行梳理分析，并试图找出应对之策。

二、长三角区域劳动立法协作面临的挑战

长三角区域劳动立法协作基本处于松散状态，即各地劳动立法精神基本一致，但对具体的劳动立法事项、调整对象及规制方式的要求不统一。并且长三角三省一市参与劳动立法协作中的立法主体众多，主体之间互不隶属，管辖区域不同，立法程序、立法内容也存在差异。

（一）区域劳动立法协作主体方面

1.劳动立法主体数量大、层级多

长三角区域协作立法依托各省市地方立法权，而长三角区域拥有立法权的主体包括四省市及其行政区划内较大的市，设区的市在特定事项上也拥有立法权。由此区域立法协作中具有立法权的主体繁杂，层级众多。然而，立法协作既有横向协作又有纵向协作。首先，当省级立法主体经过横向协作后，由于下级立法主体对立法精神存在理解偏差，这样也会在其区划内市级立法的差异。其次，省级以下立法机关要进行跨省协作立法时往往要通过上级批准，由上级进行协商、协作后再由下级进行立法，致使一个立法事项需要经过多层审批才能完成。在如此高数量、多层次的立法主体下，区域协作立法的难度大，影响协作的积极性和协作效果。长三角区域劳动立法协作自然也会存在这些问题。

2.劳动立法协作主体过于单一

长三角区域协作立法集中体现在省市级政府主体层面，人大的立法协作尽管存在会商机制，但由于缺乏常态化，合作方式松散且随意，其立法成果也屈指可数。而作为协作立法的主力，区域政府间的协作往往更加受政治、经济、文化等因素影响，导致相关立法协议及政策的约束力不足，并且政府协作的持久性也会因工作重心转移而受到影响。如考察长三角区域已经形成的社会保障立法协作机制时，协作形式主要表现为行政契约。从内容来看，这些契约往往具有较强的原则性和纲领性，不会具体明确行政相对人的权利义务，缺乏可操作性。可见，行政契约类的区域协作仍属于较低层次，对推进和保障区域现代化进程作用有限。

这种单一化的协作立法还会因为人大与政府间的权责不清而导致协作立法中政府承担过多责任，影响区域立法质量。这些问题也同样反映在劳动立法协作层面。

（二）区域劳动立法协作程序方面

长三角区域劳动立法协作缺少统一的程序规范，程序的不规范会严重影响劳动立法质量。为此，可以从立法程序的三个阶段进行说明：

首先，在立法准备阶段，协作立法涉及到对劳动立法项目的研究、提出及立法信息的交流等。若立法主体缺少分工与合作，就会导致劳动立法进程缓慢，立法成果单薄；

其次，在地方立法阶段上，通常地方立法存在法定的立法程序，而作为区域协作立法中的地方立法程序则有更高的要求，协作立法过程缺少统一程序更容易导致劳动立法内容上的偏差；

再次，在立法的后续阶段中，由于协作立法成果备案与评估制度的缺失，对劳动法律在区域实施情况缺乏整体了解，也会影响劳动立法协作质量。

此外，地方立法协作程序中缺少相应的冲突解决机制，也会导致区域内各地劳动保障的差异现象。

因此，如何从程序上保障劳动立法协作的正当性及合法性是维护区域劳动法制统一的必要前提，务必从立法的协商、起草、审议、表决到公布，均需谨慎为之。

（三）区域劳动立法协作内容方面

长三角区域存在大量拥有立法权的地方立法主体，从而形成了众多的不同阶位、不同层次的规范性文件，其立法内容难免会存在冲突或不协调。在劳动法规上，长三角三省一市均颁布了各自的劳动合同条例和劳动争议处理规定，但在劳动合同的适用范围、订立形式、试用期限、试用期报酬及先合同义务方面，在经济补偿是否作为竞业限制条款生效的必要条件方面，以及在无固定劳动合同签订方面的规定均存在差异。如上海和浙江对劳动者保守用人单位商业秘密的经济补偿均无强制性规定，而江苏和安徽对用人单位要求劳动者保守商业秘密的，应当约定经济补偿。

长三角不同省市对用人单位在保守秘密方面的补偿要求的不同，导致劳动者择业权的保护也不一致。这样不仅会对各地人才流动及社会运行成本造成不公平影响，也造成了用人单位的权利义务的不均衡。这些存在冲突的地方性法规、规章的实施会给各地方主体带来了大量既得利益，要打破这些既得利益进行协作立法就必然存在阻力。

（四）劳动立法协作中的地方利益协调方面

长三角地区均以汽车、石化、电子主导第二产业，产业结构的同质化大大增加了地区间的利益竞争，为了保障自己行政区划内的发展，这种竞争逐渐从企业间的竞争就上升为政府间的较量。在现实中就演化为包括劳动用工、社会保障等方面的地方保护现象，地方政府就会利用地方政府规章和地方性法规保护地方利益，阻碍了区域内的合作，最终导致区域整体利益的损害。以社会保险转移为例，我国养老和医疗制度采用“社会统筹与个人账户”相结合的形式，个人账户具有可转移性，而社会统筹部分往往不能随劳动者自由转移。各地缴费标准差异造成各地社会统筹部分的不同，而社会统筹部分是被纳入地方社保基金中的。基于地方利益，各地社保法规对社会统筹账户转移很少涉及，这正是导致长三角区域社保立法不一致的主要原因。要从区域整体上改变这种利益冲突，就必须对区域内各方利益进行调整，区域劳动立法协作也是各方利益博弈的过程，这种利益往往关涉经济、政治、环境、文化等层面，如何在劳动立法协作中破除地方法律保护、合理分配地方利益是区域劳动领域协作立法需要考虑的现实难题。三、欧盟成员国立法协作机制的借鉴与启示

地方性立法冲突现象不仅在中国存在，许多国家和地区也会面临这样的问题。为协调地区间的立法冲突，欧盟积极探索并形成了合理的立法协作机制，这些为构建我国区域立法协作机制提供了可资借鉴的经验。以下就欧盟社会保障立法协作为例进行简要分析。

基于欧盟各国经济发展不平衡、属地化的社保制度以及社保立法体系，欧盟各国的社保制度仅适用于居住或工作在本国领土上的人（含外派人员），这些人如果离开该国领土，其在该国享有的社会保障权利就不再存在，即“国籍”成为享有社保权利的关键因素。可见，在欧盟社保立法协作机制建立前，欧盟实行的属地化社保制度是以国籍为基础的。这与长三角区域实行以户籍为基础的属地化社保制度十分相似。

为了消除不同社保制度在适用中的地域束缚，保障劳动者在不同成员国工作期间公平地获得福利，欧盟主要采取了“统一”和“协调”相结合的解决模式。

一方面采用统一实体法形式将成员国经过谈判所达成的有关保证自由流动的劳动者社保权利的共识，明确固定在欧盟一些基本条约之中。欧盟各国在社保问题上达成的这些原则性共识，为具体立法提供法律依据。

另一方面，采用冲突规范的方式，为跨国劳动者解决社保问题明确应当适用的准据法，这些规定往往以条例、指令、决定等形式颁行的。

鉴于长三角区域同样具有经济发展不平衡、社会保障制度属地化等特性，所以欧盟所采用的“统一实体法和冲突规范相结合”的协调模式，对推动长三角社会保障立法协作具有借鉴和启示意义。

四、长三角区域劳动立法协作原则及模式

（一）长三角区域劳动立法协作原则

1.合法原则。合法原则是立法协作的首要原则。区域立法依托于地方立法，我国虽然没有明确规定区域立法的法律地位，也没有规范区域立法程序，但是长三角区域在依据区域社会发展实际进行劳动立法协作时，其立法主体必须具有相应立法权，立法程序要符合法定要求，立法结果不能违背上位法。长三角区域劳动立法协作只有坚持合法原则，立足地方立法权限，才能化解区域劳动立法冲突、有效保障国家劳动法律法规在本地区的贯彻落实，切实维护国家劳动法制统一和尊严。

2.共赢原则。长三角区域协作立法涉及三省一市，各主体均存在自身的利益需求，甚至可能会存在利益冲突。地方劳动立法是对地方劳动领域利益关系的反映，为解决因地区差异在区域劳动立法协作中产生的矛盾，有必要从宏观上兼顾三省一市的各自劳动关系现状，在协商基础上寻求最大公约数，推动区域劳动立法协作共赢。对于无法兼顾或受到损失的省市要建立必要的利益补偿机制，这是推动区域劳动立法协作有效实施、平稳发展的保障。

3.合作原则。无论是从长三角区域内劳动法规的制定还是立法成果实施的角度，区域劳动立法协作要依赖于四省市的通力合作，主体间合作需要更有效地整合劳动立法资源、提高劳动立法效率、完善劳动立法机制。通过先易后难、单向突破的合作方式，推进区域劳动立法协作逐步深化，对区域内的人才流动问题、流动人员的劳权保障问题以及违法用工企业信息共享问题进行先行立法，坚持问题导向，积极融合，求同存异，推进劳动区域立法协作的务实、有序发展。

（二）长三角区域劳动立法协作模式

依据相互间协作的紧密程度，可将区域立法协作分为紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作三种模式。而分散型协作则是目前适用最多的一种模式，因为此模式可以根据本地实际而独立立法，这与我国政治、立法体制相吻合，也无须另行建立凌驾于省市之上、与我国现行立法体制相冲突的立法机构。但此模式可能会缺乏明确的权利义务规范，缺乏强制性保障措施，缺乏责任惩处和实时跟踪机制，直接制约着合作协议的实效，故需要与区域合作统一立法相配合、相协调。

鉴于此，长三角区域劳动立法协作过程中，可以借鉴欧盟成员国立法协作的经验，采用区域“合作协议与统一立法相结合”的协作模式，其中，立法合作协议包含战略合作协议、具体合作协议、备忘录等形式，主要体现在分散型的立法协作中；区域统一立法会关涉到立法协作机构、立法协作规划、协作立法体系、立法协作机制以及立法协作方式等方面，主要体现在紧密型的立法协作中。具体而言，该模式主要涵盖以下内容：

1.进一步完善劳动立法合作协议，增强其约束力。目前，长三角四省市社保厅（局）采用联席会议形式先后审议并通过了就业创业工作合作协议、人社系统人力资源协作工作协议、区域劳动人事争议调解仲裁战略合作协议、地区劳动保障监察合作协议、地区工伤保险和劳动能力鉴定合作备忘录等文件，将合作成果固化形成长效机制。为提升这些协议和备忘录的实施效果，在现有协议基础上，还应进一步细化内容，尤其要明确协议主体的违约责任，以增强其约束性和可操作性。

2.建立区域劳动立法协作机构。组建长三角区域立法协作委员会，该委员会成员可以由立法、司法、行政执法部门的业务负责人及法律专家担任。协作委员会下设劳动立法协作小组，负责区域劳动立法协作工作。通过对长三角各地现行劳动法规及政策的认真梳理，并组织劳动领域的专家学者通过研讨或论坛形式提出合理的修改建议。

3.制定区域劳动领域协作立法规划。为避免劳动领域的重复立法和立法冲突，长三角各地方人大和政府需联合制定区域劳动领域协作立法规划，将涉及三省一市劳动领域共性的事项纳入立法规划，并交由立法协作委员会进行劳动立法。在劳动立法规划的设计方面，按照长三角劳动关系治理一体化的发展要求，优先安排并全力推动关涉区域一体化发展的劳动立法项目。同时建立区域劳动领域的立法体系，避免各地的劳动立法缺失。

4.完善区域劳动立法协作机制。主要包括：区域劳动立法资料、劳动用工、劳动保护以及违法用工等信息通报和反馈机制；区域发展关联性高的劳动立法草案共同研究论证机制；地方劳动立法草案相互征求意见以及颁行后的相互通报机制；地方劳动法规规章相互借鉴机制；地方劳动立法协作的理论研讨或工作交流机制；区域劳动立法评估预测机制等。

5.采取灵活的劳动立法协作方式。可以采取“一方起草、三方配合”的方式，也可以采取“联合起草、协同修改”的方式，还可以采取“商定原则、分别起草”的方式。通过开展“三同步”活动（同步调研、同步论证、同步修改），对涉及区域劳动领域的重难点及焦点问题，开展联合攻关，将区域劳动立法协作的精神、原则和制度体现并落实于各自的地方性劳动法规中。

总之，长三角区域的劳动就业政策法规的协作，需要四省市的专家学者在梳理劳动立法冲突的基础上，通过建立劳动立法协作机构，聚焦区域经济一体化和社会治理现代化，扫除长三角区域的劳动就业和社会保障法规中的冲突障碍，为推动区域劳动力市场规则的完善和区域和谐劳资关系的构建，促进区域人才的合理流动提供强有力的法制支撑和保障。

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来源：《上海法学研究》集刊2019年第15卷（劳动法研究会卷）。转引转载请注明出处。

责任编辑：袁书文    王柯心

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