刘鑫瑶：美丽乡村建设中的环境健康风险治理

刘鑫瑶  伊犁师范大学法学院讲师。

内容摘要

美丽乡村建设作为我国乡村发展与建设的美好构想，是国家实施乡村振兴计划的重要内容，也是国家构建城乡统筹发展的重要举措，乡村污染不但关乎环境保护问题，更会危及村民的健康。本文通过认真分析美丽乡村的基本概念及相关理论，探讨美丽乡村建设中环境污染与环境风险健康问题，构建乡村环境健康风险治理的法律机制。

关键词：美丽乡村  环境健康  风险治理

“美丽乡村建设”是在2013年国家一号文件中提出的，“加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村”，这是社会主义新农村建设的延伸，是国家实施乡村振兴计划的重要内容，也是国家构建新型城乡关系一脉相承的重要举措。“美丽乡村建设”与环境保护紧密相连，有生态保护型和环境整治型等模式，直接反映了随着生活水平提高，农民作为美丽乡村建设的主体，对优美居住环境的诉求。近年随着农村经济发展加速，农民生活水平提高，农村生活环境整体也趋于改善，但乡村环境问题并没有得到根本解决，集中表现为农民对优美环境的渴求与现实还存在一定的差距，当前的各项环境治理与环境保障制度，并不能满足美丽乡村建设中环境保护与治理发展的需要，正是由于乡村环境治理不到位产生的污染，导致乡村环境健康风险加大。环境健康是研究自然环境和生活环境与人群健康的关系，揭示环境因素对人群健康影响的发生、发展规律，为充分利用环境有益因素和控制环境有害因素提出卫生要求和预防对策，增进人体健康，提高整体人群健康水平的科学。
在法治社会背景下，针对美丽乡村建设视角下的环境健康风险问题，我们必须要从环境法角度进行思考，因地制宜，建立系统完善的环境健康风险预防治理机制，实现经济环境双向发展的美丽乡村建设愿景。
一、美丽乡村建设理论分析

（一）美丽乡村概念辨析

1.美丽乡村与农村。美丽乡村的建设对象是乡村，目标是乡村环境的改善与发展，但“乡村”并不等同于传统意义上农村的概念。我国统计部门曾将农村定义为城镇以外范围的地区，即指在空间范围上是农民聚居的非城镇地方，在经济结构上主要是从事第一产业的人群。然而，在实际区域规划中城镇地区也被划入到了农村区域范围中。因此，对农村的概念界定是存在一定争议的。美丽乡村建设中的“乡村”范围比较固定，则是以政府规划为准。因此，农村的概念都与美丽乡村的概念是有根本区别的。
2.美丽乡村与新农村。新农村是社会主义背景下，对新型农村构建的设想，是与当时的农村相对应的新型概念，是对当时农村社会发展的一种新型解说。社会主义新农村不仅强调脱贫奔小康，提高农民生活水平，实现经济生活富裕转变，逐步提高农村社会的文明水平，还包括农村发展机制的改革。这种在社会主义背景下的新农村发展境况，是符合我国基本国情的。然而，社会主义新农村与美丽乡村存在本质上的区别：新农村不仅要推动农村向小康阶段的发展，还要推动其向更高的发展层次迈进，但还远未达到美丽乡村要实现的高度。3.美丽乡村的内涵。美丽乡村，顾名思义，就是要把乡村建设成为空气更加清新、环境更加优美、更适宜人居住的地方。新时代有新要求，与以往的概念相比，其具有先进性：“乡村”一词语义范围更为明确。美丽乡村不再使用颇有争议的农村概念，而是明确将乡镇等都包含在乡村之中，明确了该群体的划分范围。在美丽乡村发展规划下，对乡村的村容、乡风、规划、创业以及社会等五个方面都进行详细的规定。尤为重要的是，美丽乡村中融合了大量有关乡村生态文明建设方面的概念，并将其刻画在基本内涵之中。可以想象，美丽乡村建成时，我们置身的是环境优美、风景宜人的乡村社会，人们生活是富裕的，乡风是文明的，特别是整体生态环境分外的良好，这才是我们真正向往的美丽乡村。

（二）美丽乡村理论基础分析

不论是美丽乡村，还是新农村等概念的提出，都是为了推进农村的发展，最终目的是消除城乡二元发展带来的种种弊端。关于城乡发展不一致的问题，并不是新近产生的，而是早而有之，这些问题在我国近代社会中表现的也是尤为明显，至今由该问题所引发的一系列社会现象并未能消除。研究美丽乡村建设的基础理论，才更好指导实践，解决建设中产生的种种问题。

1.城乡统筹发展理论。城乡统筹理论，是由空想社会主义学家傅立叶提出，随着社会发展理论的不断发展，逐渐形成比较成熟的理论体系。城乡统筹发展理论中，较有创新性的就是英国学者提出的“城乡一体化”，这个观点是建立在发现城市与乡村发展差异的根源基础上的，并致力于弥补二者之间的发展差异。还有恩格斯提出的“城乡融合”理论，又被称为社会主义背景下的新型城乡发展关系，该观点的创新之处在于，在实现城乡二者之间地位平等基础上，提出发展平等说。而在新中国成立后的一段时间内，急于实现工业的飞速发展，忽视农业对经济发展的重要性，造成城市乡村发展存在巨大的差别。从20世纪50、60年代起，城乡差距化才引起很多学者关注，针对我国城乡发展差别巨大的现象展开了一系列讨论与研究，并揭示出造成城乡差距的原因在于重工轻农，对农业发展不够重视。2.乡村建设实践理论。上个世纪初，我国学界已经开始就如何发展农村社会展开研究，出现了一些颇有成就的学者，比较著名的有梁漱溟、晏阳初等。两人在理论研究中都提出，不管是古代，还是当代或者将来，农村社会的发展境遇对于我国发展具有至关重要的作用。但是，两位学者在观点上也有差异，最大的不同在于对农村建设思想的切入点不同：梁漱溟认为在农村建设中，应该将切入点放在乡村与经济、政治的融合发展上；而晏阳初则认为应该将农村发展的切入点应放在农民发展与建设上。实践上，新中国成立后，我们党和政府十分重视农村农业农民的发展，在不同时期，根据社会实际制定了不同的发展路线和措施。然而，我国农村发展建设之路并不是一帆风顺，经历了不少的困惑与迷茫，直到改革开放之后，我国乡村发展理论研究不断深化，在国内外理论指导下，结合实践经验的基础上，才逐渐形成社会主义特色的新农村发展建设之路。

（三）美丽乡村建设基本原则分析

美丽乡村建设是庞大而宏伟的工程，不仅关系到我国农村生产发展、农民生活提高，更关系到我国城乡统筹发展进程和人民健康安全。美丽乡村建设对农村景观环境提出更高的要求，但无论农民还是政府都存在对农村生态建设理论认识不足的问题，实践中缺少理论指导而产生一系列问题。理清美丽新农村建设的原则，将有助于我们更好实施环境保护。

1.以人为本原则。这里的“人”首先是生活在农村的主体——农民。新农村建设要顺利实施，收获目标效应，就必须得到农民的认可，激发农民的建设积极性和热情，以推动美丽乡村建设的发展，达到事半功倍的效果。以人为本、以农民为本的原则要贯穿到美丽乡村建设的始终，所有的发展与建设活动的展开，都应紧紧围绕农民的切身利益，使农民得实惠，切实提高人居环境。其次，美丽乡村建设中以人为本中的“人”，还包括除农民之外的所有人。毕竟，美丽乡村建设，仅仅依靠农民群体并不能取得最后的成功，它还需要全社会的支持。再者，美丽乡村建设的最终受益群体并不仅限于农民，农民只是直接受益者，最终美丽乡村产生的效益将惠及社会上的每一个人。我们在对以人为本原则进行解读中，应该从“人”的这两个方面深刻理解和体会。2.因地制宜原则。中国幅员辽阔，人口众多，地域特色鲜明，各地农村在地理环境、风土民情方面也各具特色。从产业发展上来说，有些地区适宜耕种，农业就比较发达，有些地区可能旅游产业比较发达，有些地区可能手工业与其他服务业比较发达，应该充分重视与尊重这些差异性。比如，在东北部地区，虽然都是平原地区，两个村庄相隔几里路，就很可能存在以种玉米等为主的旱田，与以种水稻为主的水田之间的差别；南方地区的这种差异性表现的更加明显，相隔一条河的两个村庄就有稻田与山地的区别，而且南方村庄建设的密度非常大，人口因素也存在巨大差异。因此，我们在美丽乡村建设中，一定要结合每个乡村所在地区的实际情况，寻找到当地的发展特色，才能最终设计出一套适合当地发展的战略规划，不能用一套制度适用到所有村庄的建设与发展中。3.生态健康优先原则。生态健康问题，既是美丽乡村建设中亟待解决的问题之一，也是在曾经的农村建设中极易被忽略的问题。美丽乡村建设涉及乡村建设的各个方面，可能会对当地环境产生正面影响，也可能会产生负面影响。负面环境影响极可能威胁环境中的人的健康状况，在尊重自然规律的前提下，不断调整经济社会发展与生态建设之间的平衡以减少对生态环境产生的负面影响，最大可能的发挥其正面效应，是让我们拥有美丽乡村和健康体魄的前提。所以，在美丽乡村建设的过程中，要将生态保护和环境健康要放在发展的第一位，合理开发资源，重视对乡村生态环境的保护。
二、乡村环境污染与环境健康风险

美丽乡村建设发展至今在理论和实践上都有了较为丰富的经验。理论方面，从发展原则，到建设目标，再到发展措施等都进行了明确的界定。实践方面，我国是农业大国，千百年来农村发展与建设的工作从未停止。这些都为美丽乡村建设打下了基础，但若要进一步推进美丽乡村建设取得更多的成果，减少环境健康风险。这就需要我们从乡村环境治理理论方面进行解析。

（一）乡村环境污染的原因分析

1.环境治理意识淡薄。与生态环境理念发展较发达的西方国家相比，我们国家人民环境治理的意识还比较淡薄，对环境保护不够重视。随着城市化进程发展，城市环境治理理念得到了长足的发展，但与之相对应的是乡村环境问题长期得不到重视，人们的乡村环境治理理念尤为淡薄。比如，我国大部分乡村地区的人们，对废水以及生活垃圾的处理还比较随意，早已养成了随处扔垃圾的习惯，没有专门的生活废弃物处理规划，即使一些有固定垃圾处理场所的乡村，设施也没有得到很好的维护，定点放置垃圾等措施执行不到位，大量的垃圾依然随意堆积，对乡村环境产生了不小的负面影响。2.当前生态环境保护制度无法满足美丽乡村建设的环境保护需要。在法治社会中，环境保护制度是生态环境的保护的前提和基础。习近平总书记曾在2018年5月全国生态环境保护大会上指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法制。只有实现最严格的制度、最严密的法制，才能为生态文明建设提供可靠保障。”在改革开放之前，我国环境保护制度发展没有得到重视，发展缓慢。随着国家改革开放的深入，在经济社会发展的激烈竞争中，环境方面的问题凸显，环境法律制度建设也随之引起人民的重视，环境法治建设实现了飞速发展。但当前我国环境相关法律制度的制定实施，主要以工业发展中的污染控制和城市生态环境保护问题为主，很少涉及农村发展中的生态环境保护问题。而农村与城市之间的发展差异决定了，二者在生态环境保护方面所遇到的问题并不一致，各具特色，不可能将环境法中对城市生态环境保护的内容直接套用到农村环境治理中。因此，我们国家当前美丽乡村建设中，环境治理方面存在的问题之一，就在于乡村生态环境相关立法不完善。3.环境治理成果难以维护。在美丽乡村建设中，有些地方越来越重视乡村生态建设和发展，对于发展中所涉及的各种环境问题，也给予了充分的重视，采取各种措施进行治理。比如，设置专门的垃圾处理人员，建造公共厕所，铺设排水及去污管道，以及其他环境保护设施。然而，这些只是个别乡村环境整治行为，缺少相关政策法规的规制，也没有在村民中形成环境保护的共识，这种情况下，乡村环境保护的成果很难得到维护，硬件设施加强的同时，需要软件配备也要到位才行

（二）乡村环境污染与环境健康风险

乡村环境治理不当导致各种污染事件频发，直接威胁着乡民的健康安全，目前乡村环境污染与以下特点：

一是化肥、农药、农膜和规模化禽畜养殖造成的面源污染。我国耕地面积占世界耕地面积约1/10，但化肥用量居世界首位，占世界化肥总用量的1/3，我国还是最大的农药使用国。因过量使用化肥，造成利用率不高，每年有近1500万吨的化肥流失田外，在雨水及灌溉水的作用下逐渐深入到地下，对地下水造成严重污染；或随地表流入河流、池塘，使江河湖泊及近海水域遭到污染，导致水体缺氧，水生生物死亡，影响水质生态系统的营养化。我国农药使用量是世界平均水平的2.5倍，而农药仅有0.1%左右作用于目标病虫，其余99.9%则进入生态系统，造成大量土壤污染。过量的使用化肥和农药，不仅严重污染土壤、水体，还会造成农作物农药残留超标，导致食品有害药物残留，威胁着人们的身体健康。二是秸秆垃圾焚烧、散煤、“散乱污”企业、庙会烧香、扬尘和非法成品油造成的大气污染。据有关资料显示，我国乡镇企业废水和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上。而且，近几年随着国家加大对城市环境综合治理力度，使得许多工业、企业逐渐转移到乡镇，工业、企业排放出的工业废水、废气、废物又都是直接排放，使农田、河流、湖泊、水库等遭受严重污染，在原有污染状态的情况下，更加剧了农村生态环境的污染，导致农村生态环境的进一步恶化。三是生活垃圾、废水污染。在乡村，除了一些地方安排了专门的垃圾处理人员外，很多地方并没有安排其他专门的环境维护工作人员，既没有环境监管人员，也没有环境管理规章制度，环境治理体制极不健全。于是造成在乡村发展与建设过程中，人们损害环境的行为得不到监管，一些对环境产生严重损害的行为得不到处罚，长此以往，相关行政部门和工作人员就“事不关己高高挂起”或“各扫门前雪”，造成乡村环境越来越差，村民对此怨声载道。而超标排放污水垃圾，我国法律规定此种行为不属于违法，而且对这种行为环保部门只能向排污单位加倍征收排污费，超低的违法成本造成了一些企业主宁可交罚款继续排放，也不愿意进行污染治理。导致环境污染恶性循环，无法从根本上遏制污染源。

乡村水污染、土壤污染、大气污染等通过食用水、食物等途径进入人体，在人体内不断积累，长时间会对人类健康造成极大危害。

一是水污染对人体健康的危害。水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性污染等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。据世界权威机构调查，在发展中国家，各类疾病有8%是因为饮用了不卫生的水而传播的，每年因饮用不卫生水至少造成全球2000万人死亡，因此，水污染被称作“世界头号杀手”。健康水污染后，通过饮水或食物链，污染物进入人体，使人急性或慢性中毒。不同种类的污染物会导致不同的疾病，会诱发癌症，或造成肾、骨骼病变，摄入硫酸镉20毫克，就会造成死亡，或引起贫血，神经错乱等症，已知伤寒、霍乱、胃肠炎、痢疾、传染性肝类是人类五大疾病，均由水的不洁引起。例如，1953年日本的水俣病就是因熊本县水俣镇一家氮肥公司排放的废水中含有汞，这些废水排入海湾后经过某些生物的转化，形成甲基汞。这些汞在海水、底泥和鱼类中富集，又经过食物链使人中毒。二是土壤污染对人体健康的危害。土壤污染是指土壤中混入有害物质，通过被污染的土壤中种植的植物或是流经土壤中的水被二次污染进入人体，对人体健康造成巨大危害。土壤中重金属或类金属污染对居民的危害是通过农作物和水进入人体的，如含镉的废水污染农田引起痛痛病就是一个典型的例子。农药污染的危害：农业生产中大量使用农药，首先使土壤受到污染，通过食物链进入人体，可引起急、慢性中毒致突变、致癌和致畸作用。生物性污染是当前土壤污染的重要危害，影响面广，可引起肠道传染病和寄生虫病；可引起钩端螺旋体病、炭疽病、破伤风及肉毒中毒等。三是大气污染对人体健康的危害。大气污染是指空气中污染物的浓度达到有害程度，以致破坏生态系统和人类正常生存和发展的条件，对生物造成危害的现象。人需要呼吸空气以维持生命。一个成年人每天呼吸大约2万多次，吸入空气达15立方米-20立方米。因此，被污染了的空气对人体健康有直接的影响。大气污染物对人体的危害是多方面的，主要表现是呼吸道疾病与生理机能障碍，以及眼鼻等粘膜组织受到刺激而患病。比如，英国伦敦发生的煤烟雾事件死亡4000人。人们把这个灾难的烟雾称为“杀人的烟雾”。据分析，这是因为那几天伦敦无风有雾，工厂烟囱和居民取暖排出的废气烟尘弥漫在伦敦市区经久不散。二氧化硫经过某种化学反应，生成硫酸液沫附着在烟尘上或凝聚在雾滴上，随呼吸进入器官，使人发病或加速慢性病患者的死亡。
三、乡村环境健康风险防治

（一）将乡村环境健康风险防治纳入环境保护法规

在生态文明理念的指引下，“建设美丽乡村，实现乡村生态环境的改善和提升”中就蕴含着环境健康保障内容，我们需要站在整个环境法治视角上，将农村的生态环境保护和环境健康风险问题纳入整个环境法体系之中。根据当前经济社会发展的实际情况，不断完善环境保护立法，使之能够满足美丽乡村建设的需要，更为重要的是对美丽乡村建设的基本主体——农民的环境健康权加以明确，确立保障机制，建立一系列环境保护措施：从增强环境保护监管制度，明确地方政府的主体责任，再到通过环境损害赔偿请求权实现农民环境权救济等。同时，在完善环境保护法中，要妥善处理公权力配置问题，对农村环境保护中涉及的各部门进行分级别、分类别的设置，尽可能地赋予农村基层自治组织更多的自治权，促进村民整体生态环境意识水平的提高，促使其更加积极主动的与侵害农村生态环境的行为作斗争。

（二）确立乡村环境健康风险评估与公开制度

环境健康风险评估是风险管理的主要内容，风险评估的结果可以综合政治、经济、法律等信息，制定相关政策，最大限度地保护公众健康，有效地降低环境污染对人群造成的健康风险，促进对环境与健康风险实施有效的管理。其结果也可以为媒体及公众进行风险交流提供数据支撑。在美丽乡村建设中设专章规定环境健康风险评价制度，将开展风险评价确定为相关部门的法定义务。可借鉴美国的“风险管理”策略，构建风险管理架构，明确健康风险的评价步骤，将其分为危害识别、剂量-反应关系、暴露评价和风险特征等四步骤。建立政府信息公开制度，在美丽乡村建设中凡涉对环境有影响的各项工程在进行环境影响评价时，均应开展环境健康风险评估，并将相应的信息对村民予以公布，保障村民的参与权。促进环境与健康风险信息在政府与村民等相关者之间进行交流，以保障公众知情权的方式稳定公众的情绪。同时，应将村民参与所享有的环境健康信息知情权、参与权和司法救济权等具体细化到相关法律中，通过公众参与，可以使公众充分表达不同的意见和建议，使政府能够充分了解美丽乡村建设的各行为对不同民众造成的影响，促进民众与公众之间的沟通与了解，推动政府做出更好的决策，政府与民众之间的信任，为民众支持美丽乡村建设提供群众基础，助力美丽乡村建设的实现。

（三）环境健康易感人群分级保护制度

易感人群分级保护制度最先在国外得到实施，例如，韩国的《环境健康法》第4条明确规定，“应当优先重视对暴露在环境风险因子中的易感人群例如儿童，以及在环境严重恶化地区的居民；易受环境危险因子影响的易感人群，应当被允许参加相关政策的决策过程，以获得包括风险信息在内的相关数据”等基本原则，以此来确保环境健康的有效实施。同时，韩国针对儿童这一易感人群还设立了“保护儿童健康”专章，严格规定了儿童活动区域的风险评价管理和儿童产品中有毒等风险物质的使用控制，并要求环境部建立与公布影响儿童健康的环境毒性因子的风险信息数据系统等。建立环境健康风险易感人群分级管理制度，能对不同人群精准施测，节约人力物力财力，做到事半功倍的效果，快速抑制健康风险的扩散，有效防治不良环境健康风险的发生。

（四）加强乡村医疗卫生建设

环境健康风险一旦发生多为突发公共安全事件，涉及范围广、影响人群多，对事发当地的公共卫生体系是巨大考验。例如，今年爆发的新型冠状病毒对各地的医疗水平提出的巨大的挑战，医疗人员充足、医疗设备齐全、医药库存齐全的地区能更好地控制病毒的蔓延，最大限度地减少病人的死亡率。以县级医疗卫生机构为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的农村医疗卫生服务体系，承担着为广大农村居民提供公共卫生和基本医疗服务的重要职责，为提高民众的健康保障，在美丽乡村建设中，应加大乡村卫生服务体系建设。一是加强医疗队伍建设，提升服务水平。健全农村住院医师和全科医生规范化培养制度。实施农村住院医师和全科医生培养计划，建立政府投入、基地自筹、社会支持的多元投入机制；吸引医疗卫生技术人才到基层服务。结合农村医疗卫生事业单位拟聘岗位和医学专业特点，采取考核方式，建立招聘高层次和紧缺人才的“绿色通道”；合理设置基层医疗卫生机构编制；推进薪酬制度改革，完善激励性收入分配机制；加大优质医疗资源下沉的力度；加强乡村医生学历教育和岗位培训。

（五）加大对农民环境健康权的宣传力度

农民应当具有环境健康权，而且其环境权的具体实施应该与农民传统的生活习惯相结合，不能仅从生态环境保护的角度出发，对农民的行为、生活习惯等进行统一的要求，而是应该根据不同的情况因地制宜。每个乡村地区，都应该结合美丽乡村建设的实际情况，制定符合自身发展特色的环境健康保护制度，将其纳入村民的法律宣传内容中，让村民知晓其应享有的参与权、知情权等具体权利内容，了解行使权利的步骤与程序等。

美丽乡村建设不但是乡村经济建设和环境保护的提升，其中更关乎乡民在优美乡村环境中的健康要求，“以人为本”的政府治理理念和环境保护原则必然要求将民众的健康诉求放在更重要的位置，将乡村环境健康风险纳入乡村环境保护与治理之中，建立完善的乡村环境健康风险防治体系，是实现美丽乡村建设目标的最佳途径，也是依法治国的必然选择。

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来源：《上海法学研究》集刊2020年第14卷（中国法学会环境资源法学研究会文集）。转引转载请注明出处。

责任编辑：尤娇娇    王柯心

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