程慧聪：轻微醉驾案件附条件不起诉问题探析
关键词：醉驾 危险驾驶 罪附条件不起诉 轻罪立法
一、醉酒驾驶案件的基本现状
2019年7月，最高人民法院公布了上半年全国法院审判执行数据，在审结的刑事案件中，危险驾驶罪首次超越盗窃罪，排在了第一位。危险驾驶罪案件数量的大幅增长，给基层司法机关增加了办案压力，产生了案多人少、过度消耗有限的司法资源等一系列的问题。而醉驾案件作为法定最高刑为拘役的轻微刑事犯罪，数量一直居高不下的原因与近年来机动车驾驶人数量的增加、公安机关打击醉驾力度的增大、检察机关的起诉率过高、相对不起诉适用不充分等多种因素相关。比如，公安部《关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见》中规定：“从严掌握立案标准。经检验驾驶人血液酒精含量达到醉酒驾驶机动车标准的，一律以涉嫌危险驾驶罪立案侦查。”如果司法上缺少出罪途径，那么大多数醉驾案件都会被起诉进入司法程序，案件数量就会日益庞大，挤占司法资源。而考虑实体出罪的难度较大，就醉驾案件的出罪途径主要依靠程序出罪，综合现有的相对不起诉适用的不充分和存在的问题，贯彻宽严相济的政策，结合轻罪立法的推进方向，尝试构建醉驾案件附条件不起诉制度，以解决现有的案多人少的矛盾，实现教育和惩戒的双重目的。
二、醉驾案件附条件不起诉的必要性
（一）避免司法资源的浪费
数据显示，2019年全国检察机关共办理审查起诉案件1413742件，经审查，提起公诉1818808人，其中起诉人数最多的罪名是危险驾驶罪，有322041人，占17.7%。在危险驾驶罪案件中，酒驾类案件占据多数，虽然醉驾案件一般来说案件事实清楚、证据确凿充分，但这种案件大量涌入司法机关，也需要严格按照刑事诉讼的程序一一办理，需要大量的人力物力，挤占基层司法机关有限的司法资源，造成了司法资源的过度浪费，还给司法人员增加了沉重的案件负担，产生了案多人少的矛盾。通过构建醉驾案件的附条件不起诉制度，可以将这类轻微犯罪刑事案件从程序中分流出去，将司法机关办案人员的精力更多地放在那些案情重大、复杂的刑事案件中，以实现司法资源的合理化配置，保证司法公正。
（二）符合刑法的谦抑性
刑法的谦抑性，是指刑法应依据一定的规则控制处罚范围与处罚程度，即凡是使用其他法律足以抑制某种违法活动、足以保护合法权益时，就不要将其规定为犯罪；凡是使用较轻的制裁方法足以抑制某种犯罪行为、足以保护合法权益时，就不要规定较重的制裁方法。刑法的谦抑性表现出“非刑罚化”“轻刑化”的特点，而随着对醉驾打击的力度增大，“刑法万能论”“刑法工具主义”的趋势上升，有的观点认为只要加大刑法对酒驾的处罚力度就会抑制酒驾案件的发生，而慢慢偏离刑法的谦抑性。而对于醉驾案件中多数的轻微刑事案件，醉驾者大多数心存侥幸心理，主观危害性和人身危害性较小，并没有造成实际上的损害，如果对于所有的醉驾案件一律定罪处罚，惩罚过于严苛，有违刑法的谦抑性。通过构建醉驾案件的附条件不起诉制度，具体应对不同犯罪程度的醉驾案件，做到宽严相济，能更好地体现刑法的谦抑精神。
（三）刑罚产生的附随后果
醉驾案件中的犯罪嫌疑人一旦被判处刑罚，即使是适用缓刑，也会留下刑事犯罪记录，被贴上犯罪的标签，不但使酒驾者的社会地位和人格尊严受损，还给自己和家人未来的工作生活带来极大的负面影响，不利于醉驾者重返社会，还会导致社会的不稳定。按照现行法律规定，受过刑事处罚的人不能担任法官、公务员等多种职业；律师、医生将被吊销职业资格证书；公职人员会被开除党籍；醉驾者的子女受牵连，参军、入党等政审时会受到限制；还有公民办理出国签证都会受到影响等等。例如，依据《行政机关公务员处分条例》第17条第2款的规定：“行政机关公务依法被判处刑罚的，给予开除处分。”很多人会因为刑罚导致就业受限、饭碗不保等问题，而与危险驾驶罪的法定最高刑拘役相比，醉驾者因醉驾判刑所产生的附随后果比醉驾本身受到的刑事处罚还要严重，这与立法本身的初衷并不相符，长此以往，也不利于社会的稳定、国家的长治久安。通过建立轻微醉驾案件附条件不起诉制度来出罪，能够有效地避免标签效应给醉驾者所带来的负面影响，减少社会中的不稳定因素。
（四）短期自由刑的弊端
危险驾驶罪是法定最高刑为拘役的轻微犯罪之一，拘役是短期剥夺犯罪人自由，就近拘禁并强制劳动的刑罚。拘役的期限为1个月以上6个月以下，刑期较短，对酒驾者的威慑力不强，一般预防的作用差。并且将醉驾者与其他罪犯进行混合关押，容易导致罪犯之间的恶习交叉感染，对醉驾者的教育和惩戒目的都无法得到很好地实现。通过建立附条件不起诉制度，给予醉驾者一定期限的考验期，通过考验期的表现，来决定起诉与否，能够促使行为人改过自新，真诚悔过，以实现教育和惩戒的双重目的。
（五）轻罪立法的推进
近年来，刑事立法开始向构建轻罪体系转变，《刑法修正案八》中新增的危险驾驶罪就是轻罪立法的代表之一，刑法体系构造上出现从“厉而不严”到“严而不厉”的转变趋势，逐渐走向刑法的现代化。要实现“严而不厉”的转变，一方面需要降低犯罪门槛，构建严密的刑事法网；另一方面需要为轻罪立法配备相应的“轻刑化”“非刑罚化”的刑罚处罚方法。而现在司法实践中呈现出的局面是“又严又厉”，一味的追求轻罪立法，却忽视了建立与之相适应的配套机制，使得降低犯罪门槛与“轻刑化”“非刑罚化”的刑罚处罚方法之间脱节。未来，在我国构建起一套以“刑罚处罚为顶、轻犯罪法处罚居中、治安管理处罚为底”的违法犯罪行为治理体系是社会发展的必然要求，轻罪治理的总体思路应在于“用成文法典予以规定，以轻刑化和灵活多元的执行方法进行处罚”。构建醉驾案件的附条件不起诉制度，丰富单一的轻罪刑罚种类，用非刑罚化措施来替代刑罚，以帮助进一步实现刑法的现代化推进。
（六）相对不起诉存在的问题
继2018年《刑事诉讼法》修改之后，我国的不起诉种类包括法定不起诉、相对不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉以及特殊情况下的不起诉五种类型。在醉驾案件中适用最多应当是相对不起诉，根据新修改的《刑事诉讼法》第177条第2款规定：“对于情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以做出不起诉决定。”而相对不起诉在适用的时候，存在诸多问题。一方面是相对不起诉的法条规定较为模糊，“情节轻微”“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”没有具体的规定情形，检察机关在适用时无法准确拿捏，致使相对不起诉适用的几率不高。另一方面，缺乏对犯罪嫌疑人相对不起诉的后续监督措施，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第409条规定了相对不起诉的后续措施：“人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过，赔礼道歉，赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分的，人民检察院应当提出检察建议，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。”对被不起诉人的后续监督没有强制执行力，也没有规定相关的教育矫治内容，并不能对酒驾者起到很好的教育惩戒作用。
三、醉驾案件附条件不起诉的可行性
（一）立法基础
《刑法》总则第13条“但书”条款中规定：“一切危害国家主权、领土完整和安全……依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪，但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。”该条款应对刑法分则中的具体犯罪具有指导和制约作用，可以当作醉酒型危险驾驶罪的出罪途径之一。虽然《刑法修正案八》并未对酒驾的情节严重程度作出规定，但并不是只要达到醉酒标准就一律构成犯罪。2017年《最高人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见（二）（试行）》（以下简称《指导意见》）中规定：“对于醉酒驾驶机动车的被告人，应当综合考虑被告人的醉酒程度、机动车类型、车辆行驶道路、行车速度、是否造成实际损害以及认罪悔罪等情况，准确定罪量刑。对于情节显著轻微危害不大的，不予定罪处罚；犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。”由此可以看出，《指导意见》的规定确定了“但书”条款在危险驾驶罪中的适用。不同的酒驾案件需要综合考虑具体的情节轻重来决定是否定罪处罚，将一些“情节显著轻微”的案件排除入罪的范围，而不是所有达到醉驾标准都要定罪处罚。《陕西省办理醉驾刑事案件适用法律若干问题的意见的实施细则》中对“情节轻微”做出了一定的解释：“以下情形可以认定为醉酒驾驶机动车情节轻微或者显著轻微，但应当从严掌握：（一）在深夜或凌晨人稀车少的时段或者偏僻路段驾驶的，醉驾持续的时间和行驶的距离较短的；（二）醉酒程度刚超过80毫克醉酒标准的；（三）醉驾摩托车的；（四）醉驾的目的是为了挪动车位或救治病人的；（五）饮酒后隔较长时间醉驾的；（六）醉驾尚未驶入道路的。”“但书”条款和《指导意见》为建立轻微醉驾案件的附条件不起诉制度的适用范围起到了一定的立法基础。
（二）制度基础
目前，我国附条件不起诉制度适用范围有限，只适用于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的案件。有点学者担忧为醉驾行为出罪会降低对酒驾的打击力度，与当初酒驾入刑的立法目的相冲突，而附条件不起诉制度并不是直接对犯罪嫌疑人作出不起诉决定，而是通过其在一定期限内的考验期的具体表现，最后由检察院决定是否作出不起诉决定，这种起诉的威慑性、风险性以及考验期促使犯罪嫌疑人真诚悔过，积极接受矫治教育的作用最大限度的挽救、改造、教育了未成年人，帮助其顺利的回归社会。未成年附条件不起诉制度涉及的范围和内容较广，除了检察院、法院、公安机关等，还需要司法矫正机关、社区等多方共同参与，包含了考验期的监督、诉讼程序、权益保护等多种环节，经过了近些年的实践，在具体的操作方面积累了大量的数据和案例，形成了比较全面的体系，为构建轻微醉驾案件附条件不起诉制度奠定了良好的制度基础。
（三）实践基础
在司法实践中，浙江省瑞安市的经验最为成功。2017年浙江省瑞安市出台了《关于“醉驾”案件实行购买公益服务落实不起诉的意见》，成功探索了全国首例“公益服务换取醉驾不起诉”案件，案件中的醉驾当事人血液酒精含量达到了139mg/100ml的醉驾立案标准，但其后积极履行相关义务，避免严重后果，检察机关认为其符合浙江省关于醉驾的会议纪要内容要求，适用不起诉的决定，但需要当事人接受一定条件的帮教和考察。通过专业社会公益组织的帮教工作后，瑞安市检察院最终作出不起诉决定。瑞安市的醉驾案件的附条件不起诉摸索出一道适合自己的道路，弥补了原来相对不起诉的教育惩戒的空白，采取了“公益服务换取醉驾不起诉”的创新形式，在减轻基层司法机关工作负担的同时还对醉驾当事人进行了教育惩戒，取得了良好的效果，为其他地区建立醉驾案件的附条件不起诉提供了宝贵的经验。
四、醉驾案件附条件不起诉制度的配套措施
（一）X区检察院实践的基本情况
为贯彻宽严相济的刑事政策，缓解司法机关办案压力，结合辖区实际情况，X区检察院联合交警大队制定了《关于对拟不起诉的危险驾驶案件犯罪嫌疑人参与公益服务进行帮助教育工作的实施意见》（以下简称《意见》），并在2018年开始试行。以下是2018年到现阶段实施醉驾案件附条件不起诉所取得的实践数据：
通过实践数据可以看出，自实施醉驾案件的附条件不起诉制度以来，2018年到2020年不起诉率分别为54.4%、62.3%、52.1%，不起诉案件占据案件人数总数多半，一定程度上减轻了办案机关的案件负担，醉驾者也通过参与公益服务和学习得到了教育矫治和惩戒，顺利回归社会，提高了自身的守法意识，减少了再犯的可能性。
（二）具体措施建议
醉酒驾驶案件中酒精含量在160mg/100ml以下，无法定从重情节，符合取保候审条件，自愿认罪认罚，签署具结书的犯罪嫌疑人适用。2.考察内容醉驾属于特殊的犯罪行为，需要具有针对性的教育内容，主要采取参加安全教育学习和义务参与辅助交通秩序管理活动等方式。符合条件的犯罪嫌疑人参加交通安全教育学习，时长不少于五日，每天学时不得少于３小时，采取到课登记和统一考试方式进行管理。参与辅助主要交通道口、地铁周边、大型活动场所周边行人、非机动车的疏导与劝阻工作的犯罪嫌疑人，其血液中乙醇含量在80mg/100ml以上120mg/100ml以下的，服务总时长不低于30小时；血液中乙醇含量在120mg/100ml以上160mg/100ml以下的，服务总时长不低于40小时。3.考察期限附条件不起诉制度的考察期限为6个月，由于醉驾行为法定最高刑为拘役，所以考验期设置时间不宜过长，太长不利于保障犯罪嫌疑人的人权，太短也不会对犯罪嫌疑人起到威慑作用，6个月的时间同时还能够保证犯罪嫌疑人有足够的时间去履行义务，得到更好的教育矫治，减少再犯的可能性。4.事后处理自危险驾驶案件立案后，对符合条件的犯罪嫌疑人即可采取帮教措施，交警部门应明确责任民警，并以填写服务表格或摄像、录像等方式进行监督，同时保障被帮教人员的自身安全。学习签到表和试卷统一封存，帮教工作结束时，交警部门对犯罪嫌疑人出具考察评价表，检察机关受理审查起诉时，对符合条件的案件帮教执行情况进行审查。对于案件侦查终结后因时限等原因未能完成帮教的，可以在审查起诉时限内继续进行。对参与帮教的犯罪嫌疑人不影响对其相应的行政处罚，对于积极参与、切实完成帮教项目的犯罪嫌疑人，认定为犯罪情节轻微，且认罪态度较好，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，人民检察院可以作出不起诉决定。通过参与公益服务这一帮教创新措施，使那些情节轻微、认罪态度好、依照刑法不需要判处刑罚或者免除刑罚的犯罪嫌疑人进一步认识到自身行为的危害性，了解到交通安全的重要性。检察院依据其帮教表现最终做出起诉或者不起诉的决定，也使不起诉决定依据更充分，达到法律效果、社会效果、教育效果的有机统一。
将轻微醉驾案件扩大到附条件不起诉制度中，在缓解基层司法机关的办案压力、节省司法资源的同时，还能够起到教育与惩戒醉驾者的作用，符合宽严相济的刑事政策，为刑法体系向现代化发展提供了良好的方向。在现有的立法基础、制度基础、实践基础的综合作用下，在本区域探索出一条具体详细的醉驾案件附条件不起诉配套措施，希望为附条件不起诉的扩大适用提供一些浅显的建议。
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责任编辑：魏广萍 王柯心