赵莹｜从银行法视角探究数字人民币流通中的法律风险

赵莹

天津财经大学法学院硕士研究生

要目

一、引言二、分析数字人民币的法理基础三、传统货币法律体系下数字人民币流通面临的法律问题四、完善银行法等货币法律制度的几点思考结语

随着数字人民币进入试点阶段，我国大规模发行数字人民币已经不再遥远。面对市场中各类数字货币层出不穷，甚至出现以货币为噱头、扰乱金融秩序的违法犯罪情况，从法律层面解读数字人民币十分必要。在经济职能上数字人民币和传统的纸钞、硬币相同，但是传统货币法律制度难以完全覆盖这一新兴法定货币种类。正值中国人民银行法修订之际，通过厘清数字人民币的法律概念和属性，立足于数字人民币和现行货币法律制度的适应性，探讨数字人民币流通产生的法律问题和应对措施，平衡金融稳定与效率，以期为数字人民币大规模推广预防潜在法律风险。

一、引言

伴随着区块链、分布式记账技术的逐渐成熟以及各类诸如比特币、以太币等虚拟货币相继投入运营的刺激下，据统计2020年全球至少有36个国家启动了本国央行数字货币发展计划。近期我国数字人民币在深圳首次完成系统试点预约登记，可谓是迈出了数字人民币计划落地过程中的第一步，同时我国“十四五”规划中也正式确认将为数字货币的研发提供持续的政策支持。从主观条件上，各类移动支付、网上银行等在线支付手段的全民普及，电子支付在我国当下城市生活中根深蒂固地成为大部分人的支付习惯。可以说，无论是客观环境还是国民可接受度，法定数字货币都将成为国内外未来货币发展的普遍趋势，如何为这一新兴货币种类提供法律保障将是金融法等部门法领域研究的重中之重。

数字人民币作为中国人民银行发行的法定数字货币，具有不同于其他各类数字货币的法律地位，也拥有不同于支付宝等网络支付工具的法律属性。在物权法等民事法律中数字人民币和央行发行的纸钞、硬币除了存在形式不同外，在本质属性上理论研究丰富、共识性成果较多。但是数字人民币在技术手段和储存方式上创新了货币流通中的各个环节，使得以中国人民银行法、《人民币管理条例》为代表的传统货币法律制度难以全面覆盖。因此，如何在数字人民币流通后完善金融市场的交易关系与货币法律关系，防范化解金融风险，也是当下银行法等配套制度修改时需要考虑的问题。在此背景下，通过比较数字人民币与其他数字货币、法定货币、支付工具的特殊性从而厘清数字人民币的法律概念和法律属性，在以中国人民银行法为代表的传统货币法律体系下分析未来大规模流通数字人民币时可能产生的诸多挑战，希冀进一步强化数字人民币的法律制度设计。

二、分析数字人民币的法理基础

在成文法国家法律概念的界定有着重要意义，不同的法律概念将会产生不同法律关系，形成不同主体间内容不同的权利义务关系。随着技术的发展各种名目的数字货币相继推出，也形成了围绕这些数字货币进行交易的市场“币圈”。行业的炒作进一步刺激了投资者的热情，其中不乏打着货币的旗号、贩卖各种概念，利用投资者的错误认知进行诈骗、洗钱等违法犯罪行为。此种情况下更有必要在法律层面解读“数字货币”与“货币”的概念，厘清数字人民币的法律地位。

厘清数字货币与法定数字货币的法律概念

在历史维度中货币曾经是贝壳、石头，也可以是金银等贵金属，无论承担货币职能的媒介客体自身价值如何，在其成为货币后的特定阶段都具有其他物体难以匹敌的流通性，即社会大众普遍承认货币所承载的信用价值。纵观货币发展史表现在经济学上就是信用，“物质货币代表其客体承载的直接信用，符号货币是由其发行主体担保的间接信用”，任何充当交易媒介的客体没有信用价值就不能实现广泛流通。因此，货币关键依赖于背后的信用，即国家或社会对用于进行商品交换的一般等价物的法律承认或社会承认，当货币得到国家的法律承认并被强制使用时，属于一国的法定货币。

数字货币并非是法律概念，我们对货币的命名经常以其所发挥的经济职能为标准，只要能固定充当流通媒介或承担经济职能就统称为货币。当下所谓“币圈”中所指的“币”实质上广泛涵盖各类由区块链和分布式记账技术为基础的加密数字货币。虽然不同类型的数字货币采用的技术、运作方式存有一定差异，但是这些数字货币在法律上以发行主体作为分类依据时，只能分为约定数字货币或法定数字货币。约定数字货币的信用基础是个人之间的信任，法定数字货币的信用基础是国家信用，并且在主权国家往往通过法律形式垄断一国货币发行权。在法律意义上凭借私人信用的约定数字货币其实并不属于国家货币体系中的货币。譬如，在我国法律不承认比特币为法定货币，将交易比特币视为互联网上进行买卖的普通商品，涉及比特币交易遵循民法基本原则自愿平等的基础上一般不做过多干涉，除非涉及违法犯罪或金融服务；又或是在网络服务中常见的Q币等非国家发行的虚拟货币虽然也可以在一定领域充当交易媒介、具有货币的经济属性，但其法律性质属于通过私人约定在特定领域流通的约定数字货币。此类货币在价值稳定性上主要依靠发行主体的影响力和经济实力，且难以实现用相对固定的标准和途径兑换法定货币。

基于此，国内学者通常将法定数字货币定义为由一国中央银行发行的，法定货币的数字化形态。在我国法定数字货币是正在试点的数字人民币，客观上数字人民币属于我国法定货币体系内，只是法定货币存在的另一种形式。数字人民币和实物货币纸钞、硬币二者具有同等法律地位，流通不受任何额外限制，且任何个人和机构不应对数字人民币的使用加收额外费用。从严格意义上讲，我国在深圳等地区先行试点的数字人民币目前只具有法定货币的部分职能，有限制地用于消费只是数字人民币发展的第一阶段，其未来能够实现同纸钞和硬币一样存款、购买、投资的各类用途。

比较数字人民币与实物货币、银行存款、支付工具的不同属性

虽然数字人民币、纸钞、硬币从发行依据上看同属于法定货币，在法律地位上都是相同的，但是基于存在形式上的不同，也会产生具体的差别，给传统的货币法律制度带来冲击。首先，从存在形式上看纸钞、硬币等法定货币的存在形式是实物形态，数字人民币的存在形式则是一系列加密数字符号组成的记账货币。其次，客观存在也决定了不同的流通方式，纸钞等实物货币以交付为主要流通形式，数字人民币的流通则需要存储工具进行接收，在银行数据库内通过电子信息的方式记载货币所有权的归属以及转移。最后，不同的流通方式使得监管发生了转变，我国对纸钞、硬币的监管主要从现金的质量、现金的使用、流通中的不当行为进行规制，譬如《现金管理暂行条例》《反洗钱法》《国家货币出入境管理办法》等，而数字人民币的发行到流通程序较为复杂，对其监管的重点在于货币的网络流通系统。以数字人民币的具体流通过程为例，从中国人民银行统一发行给商业银行负责投放基础货币，其意在构建“一币两库三中心”的法定数字货币体系（如图1），本身不涉及残币的问题，同时制作这一类的假币存在技术壁垒、主要以信息网络的方式，完全不同于对实物形态货币的伪造、变造行为。

图1 采取“一币两库三中心”的法定人民币发行模式图

数字人民币和第三方支付工具所使用的电子货币存在相似性，二者都不需要使用实物现金进行现实交付。但是二者也有本质区别，电子货币仍不能完全脱离实物货币，而数字人民币与实物货币并非是依附关系。现在常见使用的支付宝、微信钱包等在绑定银行账户后里面的电子货币实质上属于银行存款账户的信息化，未能完全脱离以纸币为基础的交付方式，其基础关系还是银行账户中所存入的实物货币。因此无论是在第三方支付机构钱包中的电子货币还是通过绑定银行账户存款进行转账，银行存款和电子货币实质上是个人享有对银行或第三方的债权，通过债权实现对货币的所有权。数字人民币的权属关系不同于银行存款以及第三方支付平台中的电子货币，数字人民币的流转规则和现金一样应当适用占有即所有规则，个人通过设置的私钥和私人数字人民币钱包可以实现对货币独占、排他的所有权。同时数字人民币的流转既支持线上操作也支持离线操作，保持数字人民币交易的最终性和确定性这也减少了现实中流转不畅所产生的所有权权属纠纷。

数字人民币在公法与私法层面的法律属性

根据上述一系列对比和分析，可以归纳出数字人民币表现在私法与公法层面中的属性，以便明确定位其在货币法律制度中的地位和适用规范：

首先，数字人民币属于种类物。数字人民币每单位货币都可互相替代，这种高度可替代性不会因为其属于加密货币具有特殊编码或绑定身份信息而消失，这种特定化只表现在后台公权力通过发行库进行追踪时，在货币流通时则不会表现出来。同样的每一张纸钞也具有专属编码，不妨碍民法上一般适用种类物的相关规范。

其次，适用占有即所有的流转规则。如前述“可控匿名”的追踪技术提升了数字人民币的特定化程度，但并未改变其种类物的本质，其仍然适用占有即所有的所有权流转原则。同时从技术层面系统应当能够确保数字人民币具有所有权转移法律上的最终性，即当事人所期望交易具有稳定性、在法律上具有确定性。

再次，数字人民币具有法偿性，这是法定货币的根本属性。根据2020年10月发布的中国人民银行法（征求意见稿）中第18条人民币法偿性的直接效力体现在中国境内禁止拒收以人民币支付的公共债务或私人债务之行为。并且人民币法偿性的间接效力表现为中国人民银行法（征求意见稿）第22条中禁止数字代币的私人发行，即禁止与数字人民币职能相同的私人发行的约定数字货币的制作和流通。一方面法律绝对禁止与数字人民币形制相同的假币出现，另一方面法律同样禁止与数字人民币具有高度相似性、会导致社会大众混淆的私人支付工具或约定数字货币的制作和使用。同时该草案在修改第19条时增加了人民币包括两种形式，即实物形式和数字形式。

最后，数字人民币还具有身份属性，是国家强制力对数字人民币进行监管的体现，这也将数字人民币明显地和提倡“去中心化”的比特币等其他数字货币区别开来。一方面，中国人民银行通过后台数据库可追踪交易信息和个人信息，有效遏制了“去中心化”带来的金融风险。另一方面，除非中国人民银行和被授权的主体，第三方无权查阅、使用各类信息。

三、传统货币法律体系下数字人民币流通面临的法律问题

通过对数字人民币私法与公法属性的分析，可以发现数字人民币和传统法定货币在私法属性上区别较少，但是在公法属性上二者具有差异，特别是数字人民币所具有的身份属性。从深圳罗湖的试点经验看，数字人民币通过手机号码进行身份验证，在经济职能上只承担用于小额消费的功能，且未能实现足够便利的离线支付功能和完全普及、无壁垒的支付环境，同时网络上存在仿造的假冒App和对数字人民币发行政策的误读。基于数字人民币非物质化的客观形态、不同的法律属性以及实践经验，以中国人民银行法为代表的我国货币发行制度和现金管理制度不应仅仅将传统货币与数字货币完全等同起来，而应当对数字人民币采用区别于传统货币的法律规范。鉴于法学理论对数字人民币这一新兴事物仍缺乏框架性的讨论，为完善数字人民币从特定区域试点到真正面向社会投放的顶层设计，必须厘清流通中的数字人民币可能面临的法律问题，即数字人民币在传统货币法律体系内是否会出现法律难以解释的情况或法律的真空地带。

数字人民币流通时的法偿性效力存在争议

我国明确人民币发行依据的法律主要体现在中国人民银行法，其中以专章的形式对人民币发行进行了概括性规定，并通过《人民币管理条例》进行了进一步补充。在新发布的中国人民银行法（征求意见稿）中以扩大解释的方法将数字人民币纳入人民币的法律范畴，将其统称为人民币的数字形态。这样修改虽然是减少立法成本的最佳路径，也明确了数字人民币的法偿性地位和法律强制性，任何人不得拒收数字人民币，但是也面临着争议，即数字人民在未能得到广泛普及时法偿性出现实践与法律不一致的情况。部分学者认为基于数字人民币的流通依赖于互联网和智能设备，立法应基于推广数字人民币的现实条件设置针对数字人民币法偿性的例外条款。也有学者认为基于技术等客观条件的限制以及不同地区的国民可接受度不同，如果确立了任何人不能拒收数字人民币，实际情况下却未得到较好的履行，那么将有违法律的权威性。

相反意见则认为了确保法定货币的权威性和维护立法的稳定性，并不适合另行设置数字人民币法偿性的例外条款。在国内较发达城市展开的相关调研中可以发现，在日常经营与消费领域发生的交易行为越频繁，人民币的拒收情况越普遍。部分商家或机构以非现金化、便捷支付、智慧支付等名义歧视或拒收实物货币，这些无一不挑战着人民币的法律地位。再加之，现金等实物货币是一国中央银行根据经济运行情况来调整货币政策的指向性工具，支付宝、微信钱包等非银行支付服务的大量使用切断了中央银行和社会大众唯一的直接交互方式，这使得中国人民银行监控货币供给的难度增加，极易催生系统性金融风险。数字人民币作为人民币的另一形态，在无现金化支付的发展趋势下不失为央行维护人民币法偿性地位的一大举措。

数字人民币流通中的各方主体权利义务关系尚待明晰

数字人民币尚缺以法律形式规范各方主体在流通过程中承担的权利与义务。运营数字人民币不仅涉及中国人民银行这一主要发行主体，在流通过程中商业银行和第三方支付工具在法定货币体系中都承担着重要角色。从2020年10月中国人民银行最新发布的商业银行法（征求意见稿）以及相关起草说明中可以看到在此次修改中数字人民币的相关内容并未成为商业银行法的修改方向。而中国人民银行法（修改建议稿）中反应数字人民币的最新内容也仅限于人民币的解释、人民银行作为发行主体的职责和监管等宏观性概念。

虽然数字人民币仍采用同实物人民币一样的“双层运营”模式，并不会突破当下货币投放路径和体系，即中国人民银行委托各大商业银行向社会公众提供数字人民币的使用和服务。商业银行作为维护人民币流通体系不可或缺的重要角色，数字人民币由中国人民银行发行到商业银行的银行库，商业银行也是数字人民币数据存储的中心汇集点。但是数字人民币在流通过程中还涉及个人数字钱包账户的建设、银行存储设备和数据库的管理及维护，因此基于数字人民币的流通而产生的各类权利与义务在商业银行与人民银行、商业银行之间的划分有待进一步明确。此外，数字人民币具有特别的身份属性，立法需细化各方主体对保障消费者财产权和隐私权的主体责任，譬如维护数字钱包的支付环境和对个人信息的保障义务。因此，立法仍需要进一步明确人民银行、商业银行和第三方支付机构在数字人民币流转中的法律地位和法律责任。

数字人民币造成传统货币法律制度监管空白

在立法监管数字人民币流通的问题上，数字人民币的客观形态使得传统现金管理制度难以适用。《人民币管理条例》主要规范纸钞和硬币的印制、回收和保护规范，具体条文无一不体现着实物形态的人民币所具有的特点。譬如，第二章人民币的设计和印制，第四章流通和保护人民币中大部分条款不能适用在无实物形态的数字人民币的技术领域，譬如伪造、变造以及毁损人民币的行为方式都难以规范到针对数字人民币的违法行为。未来立法需要注意数字人民币的技术壁垒一方面提高了造假的技术成本，另一方面针对破坏数字人民币的网络系统和数据库，泄露或盗用个人掌握的私钥以及妨碍数字人民币的流通等等违法行为需要明确列举其行为模式和法律后果，以便将潜在法律风险纳入可控的监管范围。

在金融犯罪的监管方面，与实物货币一样，数字人民币同样会成为洗钱等违法犯罪行为的客体，甚至因为技术支持而更加容易隐藏。以区块链技术为支持的比特币等数字货币为例，去中心化的特征使得其没有银行等第三方机构作为交易媒介进行监管，在跨境流转时通过匿名转账和对冲洗钱等方式进行违法犯罪。同时，其可以无限制进行“一国法定货币-数字货币-另一国法定货币”兑换，这也造成国家外汇管理失效。因此，即使数字人民币具有身份属性、可追踪性，其是否需要遵守大额现金管理以及其他货币监管的法律法规问题上仍需要提高警惕、防止被滥用。

四、完善银行法等货币法律制度的几点思考

逐步推进数字人民币的法偿性

中国人民银行法（征求意见稿）的修改在法律层面已经确定数字人民币的法偿性，但也引起了是否需要对其另行规定的争议。至于我国立法是否需要对于数字人民币法偿性设置另行规定或例外条款，还需要探究数字人民币发行的政策背景。在防疫期间部分机构也提倡优先采用电子支付来替代实物现金的接收，针对现实中频频出现实物现金被拒收等情况以及政府部门对此问题态度不一的现象，可以说我国发行数字人民币在一定程度上也顺应了支付便捷化的发展趋势，成为维护人民币整体法偿性的一大举措。同时我国发行的数字人民币不仅承担着未来构建以区块链为基础技术的跨境数字人民币流通平台，而且也是人民币国际化进程中打破美元主导的世界货币体系的关键基础。据此，想要成功发行以国家信用背书的数字人民币离不开强大的信用基础，法偿性则是信用的具体表现，如果数字人民币设置了较为宽松的例外条款可以被随意拒收，则一定程度上代表了主权信用的缺失，难以推进数字人民币普及化、国际化，也不符合我国发行数字人民币的初衷。

当然数字人民币的法偿性关键还是强大的信用担保，不仅需要国家等权威机构的推进，还需要社会上的无障碍流通以及个人对货币价值的稳定性预估。因此，正如中国人民银行法（征求意见稿）中应当明确其法偿性的法律属性，不需要设置例外条款。从数字人民币试点到真正推广的实践中可以以鼓励使用代替强制使用，以短期激励使用代替行政处罚，形成中国人民银行和商业银行、支付机构共同合作的运营模式，向社会公众加大宣传力度，逐步形成数字人民币与传统货币并存的法定货币体系。

细化数字人民币的运营规范

从中国人民银行法以及其他货币法律制度所具有的公法属性看，国家通过对货币的宏观调控实现币值稳定、经济增长以及防范金融风险，因此在货币的相关法律法规中较多地以强制性规范体现了国家的干预。在公权力机关遵循法无授权不可为的原则下，数字人民币的发行到回笼的全过程必须以法律明文规定的方式确立发行机关的主体责任。基于数字人民币所采取的发行程序和流通方式在各个方面均不同于传统货币，其本身可以构成独立的系统性法律规范，因此以中国人民银行法和《商业银行法》为代表的银行法必须对数字人民币的各个发行环节和流通过程进行完善，其中以《数字人民币法》另行立法也不失为一种可行方法。

首先，从商业银行承担的功能看，根据人民银行和政府部门的公开文件可知发行和运营数字人民币采用二元模式。据此，商业银行起到连接私人数字钱包和中国人民银行发行库的中介作用，商业银行设立专门存放数字人民币的数据库，该数据库用于接收私人兑换数字人民币的申请并进行发放，因此立法有必要进一步完善商业银行在数字人民币和存款、现金之间实现无障碍转换的法律责任。其次，从第三方支付机构承担的功能看，第三方支付机构开展的业务结算方式属于商业银行存款货币结算，第三方支付仍以商业银行账户中的现金为依托。如果对二者实际运作进行比较，数字人民币是“钱或货币”，移动支付则是“收取钱的方式”，发行数字人民币并非能够取代第三方支付，只是为消费者进行支付时提供了一种便捷的选择。其中需要注意的是，为保护数字人民币的法偿性，第三方支付机构对持有数字人民币的消费者有不阻碍其兑换、消费的法律责任。

在数字人民币的流通过程中，中国人民银行并不直接参与有关数字人民币的金融服务，但是通过“三个中心”的建设（如图1）可以收集所有使用数字钱包的用户个人信息以及交易情况，实现以人民银行为中心的统一管理，而参与业务经办的商业银行或其他机构只能获得与经办业务有关的个人信息和交易信息。这一特点有利于打破大型互联网公司对用户信息的数据垄断和泄露，促进公平竞争。但是无形之中也增加了人民银行的保密义务和监管责任，在未来《人民银行法》还需细化查阅交易信息和个人账户的权限、流程与手续等相关规范，增加针对数字钱包账户与司法执行的衔接程序，防止经办机构滥用权力，实现私人交易的安全和可靠。

构建审慎的数字人民币监管模式

对流通中的数字人民币进行监管不仅要思考既有法律能否实现有效规制的问题，譬如《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国刑法》等相关规定，还涉及是否需要创新监管模式，预防潜在的法律风险，对数字人民币进行特殊或例外规定。

在规制假币的问题上，如前述《人民币管理条例》《货币鉴别及假币收缴、鉴定管理办法》等需要重塑数字人民币假币的概念和相应的处理流程，或另行专门解释或规范。值得注意的是，在数字人民币试点消息成为新闻热点后，不少造假数字人民币的违法行为也有借法律漏洞逃脱监管之嫌。虽然伪造真正可交易的数字人民币目前还尚未发现，但是近期已经出现以数字人民币为噱头利用应用市场吸引消费者下载客户端但实质是与数字人民币无关的假App，伪造央行独家发行权的数字人民币App（数字人民币钱包）是否属于制造假币的概念范畴需要法律进一步明确。这也体现出通过法律构建安全数字人民币交易环境的问题亟待解决，必须着力消除数字人民币法律监管的真空地带。

在大额现金管理及反洗钱、反逃税等法律法规监管数字人民币的问题上，商业银行同样负有监管责任，数字人民币和其他法定货币同等接受监管。以《反洗钱法》《税收征收管理法》为例，为防止数字人民币的滥用，《反洗钱法》《税收征收管理法》都应规定利用数字人民币洗钱、逃税的违法犯罪问题，不能基于数字人民币具有可追踪的信息技术就放宽管制。特别是在2020年5月人民银行发布的《关于开展大额现金管理试点的通知》，规范试点地区的大额存取现业务预约和登记程序，建立个人大额现金交易或大额收入的报告制度，该规范同样应适用于数字人民币，在商业银行等金融机构发现客户涉及数字人民币的大额交易及可疑交易时应当向人民银行提交可疑交易报告，对该客户进行风险标注，并且落实后续跟踪，保留交易记录备查。

结语

从前期研究成果到深圳试点经验总结来看，数字人民币在经济学层面意味着流通中的现金，在法学层面定位为法定数字货币，其凭借国家信用发行，具有其他各类虚拟货币难以实现的法偿性和价值稳定性。但是数字人民币是数字形态化的现金，基于客观形态上的差异也会带来与货币相关法律制度的变革。一方面，对于数字人民币的发行需要采取循序渐进的方法，审慎评估可能对货币政策和金融稳定带来的影响。另一方面，立法需要解决数字人民币流通中的法律问题，调整数字人民币与现行法中不相适应的规范，防范和化解潜在的法律风险。当下数字人民币的试点范围不断扩大，伴随数字人民币的功能不断完善，立法还需及时总结经验，调整法律与实践不相符合的内容。数字人民币的便捷性是获得市场普遍接受的不可或缺的因素，而未来如何保持数字人民币的安全性是货币体系能够长久健康运行的基础。

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