李本 高菁蔚｜国际替代性贸易结算体系的构成研究——以欧盟对伊朗的“贸易结算支持机制”为切入点
上海大学法学院教授
高菁蔚上海大学法学院硕士研究生
要目
一、美国实施金融制裁的法律体系及其国际法合法性考量二、欧盟对伊朗贸易结算支持机制（INSTEX）的实证研究
三、国际替代性贸易结算体系的构成设想
在美国对外大行金融制裁并不断升级制裁手段的国际背景之下，欧洲各国呼吁构建一个能够绕过美元的贸易结算支持机制，INSTEX机制应运而生。2019年6月29日，INSTEX机制迎来了第一次扩容，根据对当前INSTEX机制发展过程中各种因素的考量，可以预测INSTEX机制的走向有两种可能：一是将INSTEX机制的成员限定在欧盟国家之内；另一种可能是发展成一种多边性的机制，向欧盟以外的国家开放。由于欧盟对于INSTEX机制走向的态度并不明确，因此我国需要在借鉴欧盟对伊朗的贸易结算支持机制基础上，做好不同预案，包括构建相应的国际结算体系，甚至倡议全球性的替代性贸易结算体系。
近年来，全球贸易摩擦不断，美国利用金融霸权对他国实施金融制裁的手段与频率愈演愈烈。2018年美国退出《伊核协议》后，恢复对伊朗的严厉制裁。面对美国越来越强硬蛮横的做法，各国奋起抗击。2019年1月31日，德、法、英三国正式宣布建立欧盟对伊朗的替代性贸易结算支持机制（简称INSTEX机制），旨在绕过美国，促进非美元和非SWIFT交易，以便捷方式达成欧洲经济体与伊朗之间的合法贸易结算渠道。INSTEX机制一经建立便得到包括中国在内的多个国家的支持。但由于欧盟对于INSTEX机制走向的态度并不明确，虽然经过欧盟内部扩容，但今后是否会向全球扩容还需要倚仗欧盟与美国、欧盟与世界其他各国的国际政治、经贸关系走向等多重因素。若INSTEX机制始终在欧盟范围内运行，中国便难以加入其中。面对可能存在的美国金融制裁的威胁，为了保障我国在国际贸易领域的合法利益，我国需要做好不同预案，包括构建相应的替代性国际结算体系，甚至倡议全球性的替代性贸易结算体系。
一、美国实施金融制裁的法律体系及其国际法合法性考量
经济制裁通常包括金融制裁和贸易制裁。近年来，金融制裁因其低成本和大威力而成为美国频繁使用的制裁方式。金融制裁与其他的传统经济制裁手段相比，直接面向市场主体，美国依靠其强大的金融权力，凭借自身在国际金融市场上的国际结算核心地位，“得心应手”地借金融制裁实现霸权主义。美国实施金融制裁主要通过限制、阻碍被制裁方的资金融通活动，使受制裁国承受经济和政治压力，迫使被制裁方停止相关行为并最终接受制裁条件。美国实施金融制裁的措施主要有以下四种：第一，冻结或罚没被制裁对象在美资产；第二，限制被制裁国在美国金融市场投融资；第三，切断被制裁国美元获取和使用美元渠道；第四，禁止其他金融机构与被制裁对象交易。
美国作为金融制裁的发起国，不断颁布各类关于金融制裁的法律法规，到目前为止已经形成了一套较为完备的金融制裁法律体系。美国的金融制裁法律体系主要由两部分构成，一部分是授权金融制裁的核心法律，包括国际紧急经济权力法和国家紧急状态法；另一部分是其他会引发金融制裁的法律，如爱国者法案和国防授权法等。
在美国的整个关于金融制裁的法律体系中，直接对金融制裁行为进行授权的法律有两部，分别是国际紧急经济权力法和国家紧急状态法。根据这两部法律，美国总统有权决定是否进行金融制裁，美国财政部负责金融制裁的具体执行，也就是将金融制裁的决定权和执行权分别授予了美国总统和财政部。当美国总统认为国际社会出现了威胁到美国国家安全、经济安全的情势或事件时，可以根据上述两部法律的授权经国会同意后宣布进入紧急状态，进而可以在紧急状态下对威胁到美国经济安全的国家、实体、组织或个人采取金融制裁措施。在金融制裁的执行方面，美国财政部通过专门的外国资产管理办公室（Office of Foreign Assets Control，简称OFAC）进行。
除了授权金融制裁的两部核心法律之外，美国国内还颁布了其他会引起金融制裁的法律法规，作为对金融制裁核心法律之外的补充。例如美国“9·11”事件后的爱国者法案和美国政府每年年末会颁布的针对下一年度的国防授权法。爱国者法案设立之初以防止恐怖主义为目的，对美国财政部长的权限予以扩张，授予其控制和管理金融流通的权力，尤其在针对域外与政治实体有关的金融活动方面。根据爱国者法案，美国总统享有在认定国家遭受恐怖主义袭击时没收、冻结有关人员金融资产、限制其金融活动的权力。爱国者法案因此成为美国金融制裁核心法律之外的延伸。
此外，美国还针对具体国家或事件制定特定的法律作为金融制裁的法律依据。例如美国曾在制裁古巴时出台赫尔姆斯——伯顿法，制裁叙利亚时出台叙利亚责任与黎巴嫩主权法。
伊朗是美国制裁较多的国家，美国为制裁伊朗，先后出台了多部法律，包括1996年伊朗制裁法、2010年伊朗综合制裁、问责和撤资法、2012年减除伊朗危险和叙利亚人权法以及2012年伊朗自由和反扩散法等等。
美国金融制裁的运作机构主要可分为三类，其一是负责金融制裁决策的总统和国会；其二是负责监督制裁执行的财政部外国资产管理办公室等行政机构；其三是负责具体执行金融制裁的银行等金融机构。目前，作出金融制裁决策的是美国总统和国会。美国总统决定金融制裁需先经过国会参、众两院的一致通过，最后由总统签署同意，颁布金融制裁的行政命令并付诸实施。在执行上，美国财政部负责金融制裁的施行，隶属于财政部的美国外国资产管理办公室发挥核心作用，主要职责包括：拟定被制裁者名单、审查和批转各类许可申请和监督制裁实施并处罚违反制裁规定者。在金融制裁实施后，如果存在例外情况需要动用被冻结的资产或者为被制裁者提供必要的金融服务，则由OFAC来审批，决定是否予以许可或豁免。金融制裁作出后，若有违反制裁规定的情形发生，OFAC有权根据法律法规对违规者进行处罚。
除了OFAC，银行等金融机构也在金融制裁的具体实施上发挥着重要作用。一方面，银行等金融机构是金融制裁落实到位的具体实施者，冻结被制裁国在美资产、限制或禁止被制裁国的金融交易往来等措施都需要通过银行或其他金融机构执行；另一方面，银行和其他金融机构受OFAC的监管，需要配合OFAC根据制裁名单进行金融制裁措施，否则将面临OFAC的违规处罚。
美国实施金融制裁能具有域外效力，自然有其内部逻辑。不仅因为这是美国强大的金融实力所带来的间接效果，还因为美国的金融制裁立法构成一个内部性较为完备的体系。首先，美元霸权为美国的金融制裁提供了强大的依托，当前世界各国的银行开展国际业务都很难离开美元和美国的金融机构。其次，美国官方和部分学者认为美国法律体系域外管辖符合国际法上的管辖依据，并不违反国际法。美国所主张的域外管辖权有两方面含义，一是指美国有关法律明确规定了对境外当事人或行为具有法律效力；二是指美国法院根据相关的法律或判例，对外国被告所主张的法院管辖。但实际上美国基于扩张管辖权并借助保护管辖原则和普遍管辖原则推行金融制裁，违反了国际法基本原则。
联合国框架下和经济制裁相关的国际条约包括不扩散核武器条约、禁止生物武器公约、化学武器公约、武器贸易条约等。鉴于核武器、化学武器和生物武器及其运载工具的扩散对国际和平与安全构成威胁，联合国安全理事会于2004年4月28日通过了第1540号决议，该决议要求各国应采取和实施相关法律及其他有效措施，以防止这些武器及其运载工具扩散，特别是为恐怖主义目的。2020年9月21日，美国总统特朗普发布行政令，打着“恢复联合国对伊朗制裁”的旗号，宣布对27个支持伊朗核导弹和常规武器项目的相关实体与个人实施制裁和出口管制。美国宣称以联合国安理会第2231号决议中的“快速恢复制裁”机制对伊朗实施制裁，而美国早已于2018年5月退出了第2231号决议所核准的联合全面行动计划（又称伊核协议），所以美国不再具有启动“快速恢复制裁”机制的资格。美国强行“代表”安理会的行为招致多国强烈反对，伊核协议参与方和欧盟纷纷致函安理会主席，就美国的荒谬行为表明反对立场。美国这一行为再次凸显了其对于国际法“合则用、不合则弃”的傲慢态度，肆意将一国的利益凌驾于国际法之上，是美国单边霸权主义的例证。
二、欧盟对伊朗贸易结算支持机制（INSTEX）的实证研究
2018年美国单方面退出伊核协议并恢复对伊朗的严厉制裁，这意味着美国对伊朗的经济制裁拉开帷幕。同年，美国又宣称帮助伊朗开发核武器或者进口伊朗原油的国家，一律将受到美国的二级制裁。美国的严厉制裁措施使得很多企业迫于美国的威慑无法与伊朗继续开展贸易。2018年11月5日，环球同业银行金融电讯协会（简称SWIFT）表示，将遵守美国相关次级制裁的规定，暂时禁止某些伊朗银行使用SWIFT的跨境支付网络。这一举动意味着，即使一些欧盟企业希望继续开展伊朗业务，也可能无法获得业务所必须的金融服务，欧盟与伊朗间的正常贸易往来难以继续。在欧洲，许多企业依赖于伊朗的石油资源，而且在伊朗境内有大量的投资，如果迫于美国的制裁压力切断所有贸易往来，这些企业将面临巨大的损失。因此，欧洲各国呼吁构建一个能够绕过美元的贸易结算支持机制，INSTEX机制应运而生。
2019年1月31日，德、法、英三国正式宣布建立欧盟对伊朗的贸易结算支持机制，旨在促进非美元和非SWIFT交易，目的在于绕过美国的制裁，简化欧洲经济体与伊朗之间的合法财物汇款。INSTEX机制一经建立便得到包括中国在内的多个国家的支持。INSTEX机制建立之初，欧盟方面对该机制的未来发展持较开放的态度，表示可能会向非欧洲国家开放这一机制的使用。欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼表示，布鲁塞尔将继续为欧洲国家尽快启动INSTEX机制保驾护航，未来也可能向非欧洲国家开放这一商业结算机制。
建立约半年后，INSTEX机制正式投入使用，但面临贸易范围和运行资金有限的难题。2019年6月底，欧洲官员宣布，INSTEX机制正式开始投入运行，但贸易范围和投入的资金都很有限，出于对美国霸权的妥协，INSTEX机制只在食品和药品领域进行人道主义贸易。国际危机小组伊朗项目负责人Ali Vaez表示，要让德黑兰恢复2015年核协议条款，INSTEX机制还需要促进价值数十亿欧元的双边贸易。正式投入使用之后，2019年6月29日，INSTEX机制迎来了第一次扩容，加入了比利时、丹麦、芬兰、荷兰、挪威、瑞典六位新成员。其时，欧盟呼吁伊朗“立即恢复并完全遵守核协议的条款和规定。”随后，伊朗方面在对该机制的态度上释放出积极的信号，开始呼吁推动INSTEX机制的发展和壮大。2019年12月1日，伊朗方面表示，希望新国家的加入能为INSTEX机制注入活力，使其向正式运营更进一步。2020年3月31日，德、法、英三国首次通过绕开美国制裁的INSTEX机制与伊朗进行了交易。第一笔交易的开展给欧盟和伊朗带来了信心，双方表示将通过INSTEX机制开展更多的进出口贸易。
在运作方式上，欧盟的INSTEX机制与美国的SWIFT系统有所不同。INSTEX机制的运行方式是一种以物易物的“易货交易”模式。根据INSTEX机制的“易货交易”模式，欧盟与伊朗的企业在开展国际贸易时，只有货物流转，而不涉及资金往来，资金的流转分别只在各国境内进行。在具体的运作流程上，欧盟出口商向伊朗进口商出口货物，欧盟进口商向伊朗出口商进口货物。欧盟进、出口商分别向INSTEX机制提供交易数据，伊朗进口商、出口商分别向伊朗对应实体提供交易数据，INSTEX机制和伊朗对应实体就交易数据进行沟通协调，INSTEX机制将根据交易数据，协调欧盟进口商通过其在欧盟的银行账户向欧盟出口商支付货款，而无需向伊朗出口商支付货款，伊朗对应实体也采取类似的操作。
根据当前INSTEX机制建立和发展过程中欧盟方面的态度，可以预测INSTEX机制的走向有两种可能：一种可能是将INSTEX机制的成员限定在欧盟国家之内；另一种可能是发展成一种多边性的机制，向欧盟以外的国家开放。由于欧盟对于INSTEX机制走向的态度并不明确，因此我国需要做好不同预案。
INSTEX机制走向的第一种可能是始终在欧盟成员国内运行。从目前INSTEX机制的发展情况来看，INSTEX机制由德、英、法三国主导建立，第一次扩容加入的比利时、丹麦、芬兰、荷兰、挪威、瑞典六国也都是欧盟的成员国。可以推测，目前欧盟的态度可能是暂时将INSTEX机制的成员限定在欧盟范围之内。今后是否会向欧盟以外的国家扩容还需要结合届时欧盟与美国、欧盟与世界其他各国的国际关系来判断。若INSTEX机制始终在欧盟范围内运行，中国便难以加入其中。面对可能存在的美国金融制裁的威胁，为了保障我国在国际贸易领域的合法利益，有必要做好应对的准备，包括构建相应的国际结算体系，来保障中国与伊朗之间的贸易联系不被切断。从保障国际金融秩序长期良好稳定运行的角度，甚至可以倡议全球性的替代性贸易结算体系。
INSTEX机制走向的第二种可能是向欧盟以外的国家开放。在INSTEX机制设立之初，欧盟就曾表示，未来有可能欢迎欧盟以外的国家加入，如俄罗斯和中国。伊朗对于新国家加入INSTEX机制也持十分积极的态度。对于美国滥用美元霸权肆意制裁别国的举动，各国都颇为不满。俄国就曾表态，若SWIFT系统不能保持中立，逐渐沦为美国推行霸权主义的工具，那么全球“去美元化”的潮流势不可挡。从这一角度来看，若各国联合起来推动“去美元化”的发展，INSTEX机制也有可能发展成多边性机制，向更多欧盟以外的国家开放。届时，中国可以根据当时的国际形势进行判断，必要时可以加入
INSTEX机制，来保障我国的国际贸易安全。对于INSTEX机制的多边性走向，中国和中国企业应该随时做好加入的预案。从国家的宏观层面上来说，应当随时跟进INSTEX机制的运行状态，并结合中美之间的关系走向，充分考虑到加入INSTEX机制后可能造成的中美之间的紧张态势和不利后果，对加入后的一系列连锁反应做好应对准备。具体到相关的中国企业，如与伊朗贸易密切的中国石油企业，应提前做好中国加入INSTEX机制的预案，从内部制度调整、人才选拔、流程优化等方面做好积极准备，协助政府开展有关工作，为促进在伊朗业务的健康发展创造有利条件。
三、国际替代性贸易结算体系的构成设想
若INSTEX机制始终在欧盟范围内运行，中国难以加入其中，则一方面必须和伊朗构建相应的替代性结算体系，来保障中国与伊朗之间的贸易联系不被切断；另一方面也可以考虑由中国主导建立具有广泛意义的替代性的国际贸易结算机制作为长期抗衡的一种制度储备。
欧盟对伊朗的贸易结算支持机制对中国构建国际替代性贸易结算体系具有重要的借鉴意义，不仅从构建思路上带给我们启发，同时也为中国构建国际替代性贸易结算体系提供了整体框架上的示范。
国际替代性贸易结算体系，顾名思义，宗旨是保障成员国企业免受美国金融制裁的波及，在美国挥舞金融制裁“大棒”的不利影响下可以继续对外进行正常的国际贸易，为成员国在国际贸易结算上提供一种美国主导的SWIFT系统以外的合法的替代性方案。
在国际替代性贸易结算体系宗旨的设立上，主要应当明确以下两点：第一，国际替代性贸易结算体系不是要取代SWIFT系统，而是作为一种替代性方案使用；第二，国际替代性贸易结算体系的设立宗旨是保障成员国企业在合法的框架内正常开展国际贸易，根本上是在保障成员国企业在国际贸易领域的正当权益。
在机构设置上，国际替代性贸易结算体系应当设立秘书处、执行部门和监事部门三大主体机构。秘书处来负责日常事务的运作和信息的发布；执行部门负责国际替代性贸易结算体系的具体运作，如登记各国通过国际替代性贸易结算体系进行贸易的交易额，并协调各国之间的进出口交易额以保持平衡；监事部门主要负责监察国际替代性贸易结算体系运行的合法合规和保障资金流向透明，如在股东投注资金的使用、各国交易量的登记等方面履行监察的职能。三大机构的人员构成可以分别从创始国遴选，由各创始国推荐本国代表。
在成员国的加入上，初始阶段可以选择RECP成员国作为国际替代性贸易结算体系的创始国，共同主导国际替代性贸易结算体系的建立。随着RECP的签署，基于地缘政治和亚洲命运共同体的考量，东北亚各国在自然环境、区位优势、基础设施建设和历史人文等方面相对更加具备地区一体化合作的基础：韩国方面，2019年12月，文在寅在中、日、韩领导人会晤时指出中、日、韩三国是经济命运共同体，三个国家有着不同的技术和优势，依靠经济价值链紧密相连，贸易保护主义、气候变化和第四次工业革命等时代巨变，要求中、日、韩三国加深合作。日本对中国以及对东北亚地区合作的态度在最近几年来也发生了较大的转变，曾经日本对中国的“一带一路”战略十分冷淡，但2017年之后，日本开始支持国内企业参与“一带一路”建设。这可以看作日本合作意愿增强的一个较为明显的信号。美国的霸权主义和强权政治一定程度上为中、日、韩三国的合作提供了契机。中国领导人也在很多场合提及东北亚地区要互利共赢，加强区域合作，以保障东北亚地区的和平与发展。
在运作模式上，欧盟对伊朗的贸易结算支持机制也为我们提供了一个绕过美元结算的范本，即采用“易货交易”模式来运作。在设计国际替代性贸易结算体系时，在建设初期我们也可以先采用“以物换物”的模式运作。具体而言，在国际替代性贸易结算体系成员国与被制裁国之间进行交易时，双方不用货币进行结算，而是将交易额在国际替代性贸易结算体系内“记账”，货币的结算分别只在交易双方内部进行，即由本国的进口商和出口商之间进行涉及资金的结算，然后由国际替代性贸易结算体系中的执行部门来对双方进出口的贸易额进行协调和调整，来保证平衡。随着人民币国际化的不断推进，中国银行从事跨境人民币业务的基础设施建设越来越齐备，“去美元化”也将是替代性贸易结算体系越来越清晰的路径。
席卷全球的新冠疫情使许多问题显现出来，疫情危机凸显了美元主导的国际金融体系的脆弱性。美国超级宽松的货币政策对全球金融稳定的影响将持续较长的时间，并且可能触发一些国家的“资产泡沫生成和破裂周期”。在宽松货币政策的影响下，恐慌情绪的减退将使投资者不再追逐美元，很可能转而大量流向世界其他地区，特别是新兴市场经济体。目前全球金融稳定的保障体系缺口显著，金融安全网将面临新的整合。与之相对的是，外汇储备在各国的分布极为不均，中央银行之间的货币互换覆盖非常有限，而区域性金融安排的约束较多。这意味着疫后改善全球金融安全网的努力将会持续，且会在建立多边互换、金融机构合作及治理结构调整等方面加大探索力度，对于中国来说，更意味着推行人民币国际化有了一个重要时间窗口。
而对欧盟来说，应对脆弱的美元体系而做的必然选择，就是构筑美元、欧元、亚洲货币区“稳定性三岛”，支持人民币和欧元的同步举措也是欧盟的利益所在。欧盟委员会发布一份关于促进欧元全球作用的文件，这份文件阐述了英国退欧后，欧盟如何减少对欧洲最大金融中心伦敦金融城的依赖。该报告建议更好地执行欧盟制裁，并使以欧盟为基础的金融市场不那么容易受到第三国单方面制裁的影响。中国推行的国际替代性贸易结算体系建成之后，无论从短期还是长期来看，对美元霸权的制衡都要相对INSTEX机制发挥的作用更进一步，而且不排除未来和INSTEX机制联合的可能。
从短期来看，对美国金融制裁效力的削减将相较INSTEX机制更进一步。目前INSTEX机制的成员国数量有限，且都是欧盟地区国家。在世界各国应对美国金融制裁的格局上，仅仅欧洲有限的几国企业在与伊朗的交易中有可以逃脱美元霸权制裁的替代性方案——使用INSTEX机制进行交易。国际替代性贸易结算体系建立以后，相当于在东北亚地区，为亚洲企业也提供了一种替代性方案来对抗美国金融制裁的威慑。在对抗美国霸权、金融制裁方面，扩大了国际替代性贸易结算机制的适用范围，在全世界更广的范围内削弱了美国金融制裁的效力。
从长期来看，国际替代性贸易结算体系的建立助燃了世界“去美元化”的导火索，可能会遏制美国霸权主义的进一步扩张。世界各国对美元霸权的不满已久，美国凭借自己在金融领域的强势地位，肆意制裁别国，将本该保持中立地位的SWIFT系统用作政治武器，每每为了“美国利益至上”的诉求随意践踏他国的合法权益。国际替代性贸易结算体系的建立，顺应了世界反霸权主义的大势，在世界各极力量对比格局中壮大了对抗美元霸权的力量，有利于促进世界朝着多极化的方向均衡发展。
国际替代性贸易结算体系建立的宗旨是帮助成员国绕开美国的金融制裁，正常与伊朗等被制裁国开展贸易，但客观上将会挑战美元霸权的地位，削弱美国制裁的效力。因此，可以预见，国际替代性贸易结算体系建立之后必将招致美国的不满和反击。面对中美在中国建立国际替代性贸易结算体系上可能存在的分歧，中国可以从其他领域与美国展开合作，以此达到“倡导合作”兼“斗而不破”的模式。选择持续稳步开放金融市场作为与美国斡旋的筹码，是一个双赢的选择。一方面，对于缓和中美在构建国际替代性贸易结算体系上的矛盾来说，中国金融市场的开放是一个很好的谈判筹码，我国金融市场对于美国有着很强的吸引力；另一方面，金融开放也是我国改革开放求发展的重要一步，有利于中国将外资金融机构“引进来”和中资机构“走出去”，从而在加深中美金融领域开放与合作的同时，做好国际替代性贸易结算体系制度储备以资达到对美国霸权的制衡效果。
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