殷海峰｜教育行政执法体制改革的协同性机理

殷海峰

华东政法大学刑事法学院硕士研究生

要目

一、问题的提出二、教育行政执法与协同性的概念界定三、教育行政执法体制内在协同性的表现形式四、教育行政执法协同性机理形成的制约因素五、教育行政执法协同性机理形成的实践逻辑

推进国家治理体系和治理能力现代化是一项系统性工程，贯穿于经济发展、社会生活的诸多方面。在新时代教育事业蓬勃发展的背景下，教育治理体系和治理能力的建设也显得愈发重要。其中，构建教育行政执法的协同机制是教育治理顶层设计的现实要求，具有协同实践的时代特征，对于教育治理的推进和教育事业的发展具有深刻的行动意义。应当准确理解协同性机制的基本内涵，深入分析协同性机制的表现形式，同时明确协同性机理形成的制约因素，进而在此基础上探索教育行政执法体制改革的实践逻辑和协同模式。

2019年，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将国家治理体系和治理能力建设作为一项重要任务持续推进。而治理体系和治理能力又富有着丰富内涵，应当在历史和现实两个维度认识这一丰富性。一方面，教育治理体系和治理能力现代化在国家治理体系和治理能力现代化当中具有举足轻重的作用，是国家治理体系现代化的重要组成部分。另一方面，进入改革与发展的新的历史阶段，推进教育治理体系和治理能力现代化，又有着深刻的时代特征，并提出了许多新问题与新挑战，这其中就包括教育行政执法体制改革。要想阐释、理解和把握好教育治理这一新的时代命题，必须创新治理思维、改革治理模式，探寻治理措施间的相互关系与作用逻辑，不断释放各项具体措施的体系性优势，发挥体制改革的系统性效能。

一、问题的提出

治理与规范总是相辅相成，密不可分的。规范为治理提供着行动依据，而治理又会成为规范的理论实践，并为其不断注入深刻的经验价值。教育治理同样如此，教育法规范在治理过程中扮演着重要角色。同时，教育行政执法贯穿着法规范的理解与实施，是规范治理效能形成与发生的一体两面，应当作为教育治理行为的关键一环，进行重点把握。中国特色社会主义进入新时代，教育治理也呈现出新的历史特征，主要表现为教育资源的供求关系、治理手段的目的机制以及改革落地的实施环境，这些都为教育行政执法体制改革带来了新的挑战。应当正确认识这些挑战所应注意的问题，准确把握问题解决过程中的深刻意义和经验价值，并将其运用到教育治理的全局。

顶层设计的现实要求

作为规范理解与适用的两面，执法行为一边扎根于教育治理的丰富实践，一边又联系着教育治理的改革设计，为其不断注入理论、经验的源泉。这一过程充分展示了理论指导实践，又源于实践的生动过程。其实，教育行政执法体制改革的实践一直在进行，从2014年教育部发布的《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》，到2016年教育部颁布的《依法治教实施纲要（2016-2020年）》，再到2019年教育部发布的《关于加强教育行政执法工作的意见》，已经对执法权力配置、执法机构设置、执法机制建设等方面提出了基本的政策要求和方向性指引。但同时，教育事业发展进入新时期，还会不断出现新的问题和挑战，例如对教育主体和教育活动的监管，对教育秩序的维护等。在改革过程中，教育行政执法体制改革应当适应发展带来的新变化和新需求，以问题为导向，化挑战为机遇，从而为实现教育事业的长久发展提供坚实的制度保障。

协同实践的时代特征

教育行政执法体制改革的实践根植于社会主义现代化建设的发展现实。要想正确认识教育行政执法体制改革的时代内涵，充分发挥改革所蕴含的强大治理效能，必须要理解教育行政执法的基本概念以及实施过程的基本逻辑，进而思考如何正确开展行政执法活动，为教育行政执法体制改革提供基本遵循。而这一要求的核心内容是处理好执法体制改革过程中的协同性问题，厘清不同主体间、行政主体内部的组织协同性，理解不同体制机制、手段方式之间的作用协调性，以及发挥不同目的导向、价值指引过程的方向协同性。

二、教育行政执法与协同性的概念界定

改革最重要的问题是明确改什么、怎么改。教育行政执法体制改革的内容是发生在教育活动中的行政执法行为，而促进形成行政执法的协同性机理则是改革的价值方向和行动逻辑。同时，任何改革事项的认识过程中，都具备概念上的基本元素，在逐一认识改革内容和改革方向时，离不开对构成的元素进行窥析。

教育行政执法的概念与元素

1.概念阐释

理解教育行政执法的概念，首先应当明确其性质上属于一种社会活动，其他元素均依附于这一属性。进而，现行理论认为教育行政执法是指国家行政机关及其所属工作人员在现实生活中实施教育法规的活动，通过有关行政机关及其工作人员依据法定职权和程序，进而实施的直接影响公民、社会组织或其它社会力量有关教育的权利和义务，或者对其教育权利与义务的行使和履行开展管理、监督的一项具体行政行为。从概念上看，教育行政执法活动具有教育管理服务和行政执法行为的双重性质，涵盖两个部门的工作内容，这又具有一定的复杂性。

2.元素剖析

从内涵上看，教育行政执法活动具体涵盖执法主体、执法对象、执法的规范依据、执法的职权和程序和执法所产生的效力等五个具体的构成元素。执法主体除了教育主管部门，其中又有政府专门部门（如教育局）和政府直属机构（如教育督导办公室），还包括委托授权进行开展相关行政行为的社会组织。例如，上海市浦东新区将民办非学历教育的部分管理和执法事务以政府“委托管理”的方式交由成人教育协会承担。执法对象指执法主体的相对人，包括教育活动的各参与方，即受教育的学生、提供教育活动的学校、其他教育公共服务组织。规范和依据主要包括调整教育活动的法规范，需注意的是除了包括教育法律、法规、规章，还包括调整教育活动中一些财产刑、人身性的法规范，如审计法、治安管理处罚法等。职权和程序则是指实施行政执法活动的权力范围以及法定程序，规范了执法主体的行为，保障了执法对象的权益。执法效力是教育行政执法行为作出后所产生的效果，这是评价行为价值的参考标准。

改革协同性机理之基本内涵

1.协同性要义

改革是一件全局性事项，由各项措施组成一个系统性的行动集合。如果把改革看作是一个整体，那么具体措施就是整体中的部分。整体与部分之间相互作用，二者之间的关系处理与最终的系统效能密切联系。教育行政执法体制改革中，涉及到众多主体、主体间的行为以及行为间的程序和规范。只有发挥好各部分自身和之间的协同性，才能处理好各部分内外的关系，进而更好地为改革全局发挥作用。协同性是改革措施之间的桥梁纽带，也是措施自身的灵活处理。一旦形成，将为教育行政执法体制改革的实施注入新的活力。

2.协同的机理协同

是系统内部各要素或各子系统相互作用和有机整合的过程。协同的机理表现为，系统整体从无序向有序演化，这一系统内各部分进行的自组织过程。在此过程之中，协同作用体现为系统内各部分之间实现差异互补和协同合作，进而达到差异与协同的辩证统一。协同的机理犹如各部分自身和之间发生“反应”所留下来的“痕迹”，为改革中类型化事项提供轨迹指引，也帮助形成改革的行动逻辑。这也体现出，教育行政执法协同性的形成和功能发挥是一项复杂的系统性工程，要充分分析影响协同机制的各种因素，确立科学合理的改革进路。

三、教育行政执法体制内在协同性的表现形式

实现教育行政执法体制改革，对于促进教育事业健康、向好发展具有重要意义。探索构建教育行政执法的协同性机制的手段方式，必须要充分理解教育行政执法机制的双重性。一方面，是行政执法行为上的协同。行政协同是指协调、调整行政系统与外部环境之间，行政系统内部纵横向之间的各种关系，使之分工合作、权责清晰，相互配合，有效地实现行政目标和提高整体效能的过程。另一方面，是教育行政活动上的协同。具体指教育行政执法权的优化配置、执法力量间的通力协作，以及教育行政执法行为的机制畅通。必须处理好行政行为与教育活动之间的关系，实现“1+1〉2”的协同效果。可见，教育行政执法体制的协同性首先就表现为其双重属性的协同，进而展开具体构成要素间的协同。

教育行政执法主体的协同

教育行政执法主体作为具体行政活动的参与者、监管者，在协同性机制的形成过程中扮演着重要角色。实际上，教育行政执法活动的目标实现和效果发挥，需要教育行政执法各主体内部、之间形成有效的行动配合和传导机制。首先，应注意教育行政执法主体内部的协同性，发挥秩序的内生作用。相反，若执法主体内部没有形成良好工作机制，会严重影响对外执法行为的有效性和科学性。这种协同表现为教育系统各部门内部、各部门间的协作行动，叠加执法活动的规范效能。其次，上文提及教育行政执法主体包括教育主管部门和委托授权的第三方组织，这些执法主体的权力范围、行使程序和方式存在差异，有时需要进行跨机构协同执法，相互配合，从而构建起教育行政执法协作机制，例如被授权的组织只有文书处理、调查取证等程序性权能，处理决定的作出和发布仍应有授权部门完成，这属于程序上的配合。最后，随着教育治理推向纵深，执法重心下移的理念得到落实。这是将执法权保留在原有部门，通过交办、委托、协办等形式将执法行为的具体执行下沉。这样将执行者前移至问题面前，改善了执法权在一些基层事项管理上混乱的情况。例如，创新教育管理综合执法模式，把教育行政执法工作一同纳入执法范畴，在执法工作下沉过程中，发挥执法效能的辐射效应。

教育行政执法目的的协同

教育行政执法具有双重属性，既是行政行为，又依附于教育活动。同时，行政执法行为的开展是为了保障教育活动的有序实施，促进教育事业的向好发展。从全局看，这一实施过程也体现了教育行政执法的系统性目的，其中又包括执法活动的各项具体目的，可以分为主动性目的和限制性目的。一方面，教育主管部门为了维护教育活动的正常发展，组织实施积极的行政执法行为，督促、指导教育活动各参与主体有序开展教育活动，营造良好的教育事业发展氛围，例如关于拓展教育资源，提升教育质量，维护教育公平等方面的措施。另一方面，主管部门还会在全责范围内作出必要的限制性行政执法行为，对扰乱教育活动秩序的行为进行警示纠正，对违法违规行为作出行政处罚。例如针对课后辅导乱象、校外非法办学等问题的治理。教育行政执法行为的各目的间具有密切联系，这种关系呈现出层次递进、并行配合、上下一贯等多种样态。必须理顺各具体目的之间的关系，这不仅是发挥行政执法措施效能的基础条件，也是构建教育行政执法机制协同性的必然要求。

教育行政执法方式的协同

教育行政执法方式的协同是增强执法能力和效能的重要基础。协同性的形成是教育行政体制机制创新的重要表现。通过执法方式之间的协同，全面落实教育活动的全方位保障和全流程监管，改善执法体系多头管理、执法方式独立单一的不利局面，进而实现教育行政执法体制的优化。可见，妥善处理教育行政执法方式之间的协同关系问题，是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要一环。应逐步丰富教育行政执法的职能和方式，转变以教育行政处罚、行政许可等刚性执法方式为主的执法状况。积极探索和运用行政合同、行政调解、行政指导、行政奖励等柔性执法方式，促进教育管理方式的创新和优化。逐步探索通过社会中介组织的培育、教育服务行政职能的委托等方式实施教育行政执法职能。

四、教育行政执法协同性机理形成的制约因素

实践当中，教育主管部门的行政执法依据不完善，执法意识欠缺，执法经验不足，都成为制约教育行政执法体制改革的重要因素。这些问题成为推进教育治理体系和治理能力现代化进程的阻碍，需要全面、深入厘清问题为何、问题所在，并处理好制约改革发展的关系、因素，加快形成权属明晰、分工明确的执法工作模式，加快构建权责统一、务实高效的教育行政执法机制。

执法依据有待完善

完善的执法依据是治理水平提升的必要条件。教育行政执法体制改革需要依靠系统完备的法律规范以保障实施。虽然近30年来，教育规制热潮席卷世界，其表现为教育立法活动十分频繁，立法规模空前庞大，政府在教育领域的主导作用愈发明显。但是目前，在提高教育行政执法协同性方面，仍存在较为突出的规范障碍。例如，提高行政机构执法效率，发挥执法效果，一般需要赋予作出行政处罚的主体行使行政强制措施的权力。根据行政强制法规定行政强制措施权不得委托，而行政处罚法中并没有对行政处罚权的委托做出限制。这就造成了受委托行使行政处罚权的事业单位可能无法同时行使行政强制措施权。

执法程序亟须规范

执法程序是执法依据实施适用的具体过程和表现形式。只有合理科学的执法依据，欠缺合法公正的执法程序，也无法顺利建立起有效的教育行政执法协同机制。在执法实践当中，长久以来，一些地区或多或少地存在程序上的合法性、公正性失范问题，这是行政活动中可能存在的共性问题，但不能因此就被简化、忽视。教育行政执法活动与教育活动的正常开展紧密联系，必须建立起行之有效、公正合理的执法程序。执法程序的失范问题具体表现为执法活动开展过程中的流程性不当现象。例如，当民办教育机构违反规定开展教学活动时，教育主管部门调查核实后会向其作出行政处罚的决定，责令其停止办学、招生，而对于被处罚的民办教育机构在行政行为做出过程中的取证、申辩、听证等程序性权利则重视不足。行政机关在行政执法过程中要加强程序意识，严格按照明确的执法流程规范执法，保障实体正义的实现。

执法力量存在不足

教育行政执法力量是协同性机制的参与构建者，也是各项协同创新措施的具体实践者。协同性机理的形成需要一支组织完备、素质过硬的执法队伍力量。当前，教育行政执法力量的构成复杂多元，有待进一步优化提升。一方面，执法机关编制不足，这是行政系统普遍存在的组织性问题。同时，执法队伍数量不足，没有通过委托或者购买社会服务的方式充实执法队伍力量，导致对于一些教育活动、事项没有得到全面、有效的管理。另一方面，执法主体的执法水平也有进一步提高的空间，这不利于执法过程中减少摩擦对立，以及促进相关政策的阐释实施。而且，不同执法水平下作出的执法决定所取得的执法效果也有所不同。

执法机制尚未健全

教育行政执法机制的划分方式有很多，从利于协同性机制理解的角度出发，可根据执法主体的类型进行归类，分别为部门内部协同机制与跨部门协同机制。目前，教育行政执法机制尚未健全主要基于两个原因，一是教育行政执法机制所依托的行政行为作出机制本身存在一定弊端，导致教育领域的执法机制出现一定问题；二是作出行政执法行为的主体也存在队伍和水平上的不足，执法机制的不健全一定程度上是执法力量不足的一种延伸。

五、教育行政执法协同性机理形成的实践逻辑

教育治理的现代化实践离不开对各项教育活动的改革与创新。协同机制作为教育行政执法体制改革的关键一环，不断为执法活动提供创新思路与实践活力。在促进协同性机理的形成过程中，必须运用系统思维，树立问题意识，重视发挥协同机制效能作用的可持续性。同时，教育行政执法体制改革整体思路的明确和具体措施的开展，还要突出价值导向，动态评估协同效果，不断调整和完善思路、措施，使协同性的内涵更具深刻性，更符合新时代教育事业的实践，更好地体现社会效益和经济效益的统一。

牢固树立教育行政执法的协同性逻辑

蕴含协同性机理的执法体制实际上是协同性逻辑的外化表现，同时，协同性逻辑也是实现体制机制协同的内在形式。有学者指出，系统能否发挥协同效应，是由系统内部多个子系统自身的功能以及子系统间的相互关系决定的。虽然不同种类的执法机制有着各具特殊性的制度价值和制度功能，但在实际中，某一协同机制功能的发挥往往需要融入特定的协同机制群或协同机制体系之中。在教育行政执法体制协同性的构建过程中，应当准确认识这一协同性机理背后的形成逻辑，充分把握协同逻辑形成的内在规律，这不仅有利于促进协同性机制的建立，而且可以增加这一机制的科学性和有效性，实现机制的可持续发展。此外，还要注意协同逻辑指导下的各具体机制措施间的互补性，利用不同机制间的优势，提升协同机制发展的整体性，在实践中彰显协同性的制度价值。

加快完善教育行政执法规范依据体系

前文提及，完善的执法规范关系到执法系统的协同运行。同时，建立完备的规范体系，把握好规范间的适用关系，也有利于厘清执法机制间的协同作用。一方面，教育法规范是教育行政执法的基本依据，调节着教育活动的方方面面，既包括权利性规范，也包括义务性规范。我国目前已经颁布并实施了一系列涵盖各项教育活动、规制各类教育主体的教育法规范，具体有被称为中国教育工作根本大法的教育法、保证义务教育的实施义务教育法、保障教师各项基本权益的教师法等，基本建立起教育法规范体系。但随着教育事业的发展，教育法规范也面临适应新的发展现实和需求的问题，应当通过对教育法律法规执行情况的监督、指导，保证教育法律法规的全面实施，从而推进教育事业发展。另一方面，教育行政执法活动的开展还需要遵守相关行政法规范的规定。例如，处理好上文所说的行政处罚和行政强制措施之间的协同性问题，使行政执法于法有据，适法有节。

全面提高教育行政执法人员业务水平

无论是整体层面的教育行政执法体制的改革，还是具体视角下的教育行政执法活动的开展，都离不开教育行政执法人员的参与和实施。执法体制的改革需要一线执法人员提供改革方向，以解决好改什么的问题；改革措施的落实、执法活动的开展也需要执法人员的具体实施，以解决好怎么改的问题。教育行政执法人员连接着协同体制的规划设计和协同性机理的顺利实现，其自身的执法素质和集聚形成的执法力量有着重要的协同价值。执法业务水平的提高主要应关注执法人员法律素质、程序意识的形成，同时加强执法业务能力的学习。而且，行政执法人员自身执法水平的提高还关系着个体间协同意识的产生，进而帮助形成具有协同性的行政执法队伍。需要特别指出的是，行政部门提升执法水平属于主体法治水平建设的一部分，提高教育主管部门法治专业化水准也要纳入主体建设当中，并起到从源头上减少教育行政违法行为，从而减轻行政执法的压力。具体教育主管部门应当扩展法治教师的专业法律知识。完善法治教师培训制度，形成系统的法治教师培训计划，提高法治教师课堂讲授、组织法律实践活动的专业能力。

努力加强执法主体间信息的共享互通

当下经济社会的各领域创新发展都需要丰富的数据信息作为行动支撑。教育行政执法体制改革的制度设计、思路创新、措施决策也应当以实践中的现实情况和实际需要提供价值指引。当前，我国大多数行政部门内部已经建立起系统、庞大的电子信息网络，但是涉及到跨部门间的数据共享体系比较少。教育行政执法活动的各主体间也面临着数据信息共享互通的问题，这阻碍着跨部门间的行政执法协作。应在教育行政执法活动实际需要的基础上，充分考虑各部门数据共享的可行性和范围，加快建立针对教育行政执法活动协同开展的共享平台。可以依托电子政务网络，建立与法制部门和相关行政执法部门相衔接的教育行政执法平台，实现教育行政处罚工作的公开透明、规范运行。积极推进教育行业信用情况基本信息录入系统，及时公示有关信息，加大信息公开力度。

建立健全教育行政执法改革配套机制

提升教育行政执法体制的协同性，是一项系统性改革事项，不仅需要注重主体措施的稳步推进，还应当在改革过程中建立配套机制，促进协同性体制的逐步形成和稳定发展。这种配套机制涉及协同性机制的过程中和事后监管，可以称为一种协同性保持机制。

1.实施执法检查机制

改革是对现行社会活动的调整和完善，那么对于改革本身所创设的各项机制也需要设置合理有效的纠偏制度。协同性执法体制作为复杂社会发展现实下的创新模式，它的建立阶段，以及建立后的保持过程都需要进行同步评估，一旦出现不适应自身逻辑或者发展实际的情况，就必须进行体制纠偏。这一过程本身也体现了协同性机制的内在价值，表现为协同性形成过程和结果的协同。这种纠偏制度应当由教育主管部门自身或者主管部门与相关行政部门联合实施，即教育执法检查制度。具体形式可以是综合执法检查，也可以针对某一活动或主体开展专项检查。一方面，落实执法检查的运行程序，既要发挥执法检查的体制机制优势，又要兼顾检查程序的合法和正当。另一方面，明确执法检查的对象内容，做到上下贯通、点面结合，深入排查教育活动以及执法活动中的不合理现象，排除协同性机制建立的具体障碍。同时，还要注重评估执法检查的后续成果，建立检查监督机制，从而形成执法检查的持续性监督效能。

2.完善社会监督体制

在我国，一直以来，社会监督在各领域治理活动中都扮演着重要的角色。教育行政执法体制改革也需要引入社会监督机制，从而保障执法协同性的形成和巩固。社会监督力量作为教育行政执法监督力量的有力补充，对执法事项的科学决策、执法活动的合理监督具有重要意义。例如，执法主体迫于公众舆论的压力，意识必须及时解决某一具体教育执法问题，往往会主动寻求部门间的协同执法，尽快妥善解决所反映的问题，避免产生舆论的进一步升级。一些教育行政执法部门也会主动作为，聘任家长和教师代表、人大代表、政协委员，以及新闻工作者等担任社会监督员，对教育主管部门、其他相关行政部门和教育活动主体进行必要的社会监督，定期开展走访、调查和座谈，指出各受监督主体的问题和不足，从而督促其提升行政执法水平，也将促进其提高行政执法活动的协同性。从而帮助行政执法体制改革中协同性机理的形成。

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