陈武略｜论行政侵权精神损害赔偿范围的扩张——以《关于国家精神损害赔偿的解释》为背景展开
东南大学法学院硕士研究生
要目
一、行政侵权精神损害赔偿范围的扩张背景及其内涵二、民法中关于精神损害赔偿范围的启示三、反思与借鉴：民事与行政侵权精神损害赔偿范围确定之比较四、行政侵权精神损害赔偿范围的应然取向结语最高人民法院于2021年3月25日正式公布《关于国家精神损害赔偿的解释》对我国国家赔偿法引入精神损害赔偿制度以来在适用中出现的问题予以回应。然而，行政侵权精神损害赔偿范围过窄的问题依然没有得到有效解决。我国的民事精神损害赔偿制度拥有较为丰富的理论与实践基础，民法典对侵权精神损害赔偿又进行了完善，扩充了其可请求赔偿的主体范围和权利内容范围。可以基于民事精神损害赔偿制度内容进行反思和借鉴，结合行政活动特点，从主体和内容方面两方面寻求行政侵权精神损害应然的范围扩张，以充分保障行政相对人的精神权益。
我国国家赔偿法于2010年修改时增加了精神损害赔偿条款，实现了国家精神损害赔偿制度从无到有的建设，是我国国家赔偿制度的重大发展。但精神损害赔偿条款实施以来，因缺乏较为明确的规范意见，在实践中对于该条款的适用存在一定争议，学术界也以实践经验为基础，对该制度中存在的问题各抒己见。经过深入调研、听取各方声音，最高人民法院于2021年3月25日正式公布《最高人民法院关于审理国家赔偿案件确定精神损害赔偿责任适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），对这一制度中曾经存在的一些关键适用问题作出了及时有效的司法回应。但是，通过对《解释》的内容进行更深入的分析，可以发现其对行政侵权精神损害赔偿范围的问题并未能有力回应，这一问题值得我们进一步讨论。
本次最高法《解释》充分展现了我国法治建设中尊重与保障公民权利的要求，在制定过程中认真听取和吸收了社会各界对于我国国家赔偿中精神损害赔偿制度建设的多方意见。总体来看，新最高法《解释》有针对性地回应理论界与实务界提出的诸多问题：
1.《解释》第2条明确了人民法院有提醒和阐明原告有请求精神损害赔偿的义务。这一规定再次体现了践行我国司法为民宗旨，树立了国家积极保障公民精神权益的主导向，力求实现公民受到侵害后整体诉求得到一次性解决。
2.《解释》第3条规定了在有人身损害的前提下可以同时认定存在精神损害，行政机关若认为不存在精神损害需采取举证责任倒置。这一规定重新设置了国家赔偿诉讼中的举证责任规定，从公民的最大利益保障原则出发，默认公民人身损害伴生精神损害，符合实践经验，减轻了受害人在国家赔偿诉讼中的举证成本。
3.《解释》第4条至第6条强化了非财产责任方式的适用。规定了消除影响、恢复名誉或者赔礼道歉等方式既可同时适用也可单独适用，同时明确了其承担范围，具体方式的协商以及决定等内容。这种多元化责任承担方式的规定为解决对受害人精神抚慰提供了新的思路。
4.《解释》第7条至第11条确定分档损害后果并适当调整了抚慰金额标准。自2010年将精神损害赔偿引入国家赔偿范围后，“造成严重后果”的判断标准不明与抚慰金额标准过低两个问题屡次被学界提出。本次《解释》在第7条以列举的形式较为明确地规定了“造成严重后果”的客观情形，并提出了对应的抚慰金赔偿计算标准、提高了精神抚慰金的最低金额。结合来看，这种明确和调整充分考虑了我国司法实践中经验和社会发展现状，便于保障司法适用的统一，也兼顾了个案的差异与公平。
在当代行政管理模式由消极行政转向积极行政的背景下，国家行政活动在更多层次、更广领域展开。与此不相对应的是，单纯追求行政效率的功利主义行政思想尚未能完全转变，加之行政负担过大、资源严重不足，行政机关在实践中时有违法侵权行为。同时，公民与日俱增的权利意识和逐渐成熟的法治思维，使行政相对人对国家产生了保障其权益的更多诉求。作为行政侵权行为的后果之一，行政侵权精神损害也开始呈现一定的多样性与广泛性，受害人对行政侵权精神损害赔偿范围扩张的需求逐步展现。但现有司法经验表明，当前行政侵权精神损害赔偿在实践层面仍十分欠缺。对这一问题，当前的立法、司法层面尚未进行有效的回应。有学者称：“实践证明，只有依靠完善的国家赔偿制度，以损害赔偿责任倒逼权力运行责任，公权力才能真正得到限制，公民权利才能真正得到保护，个人与国家的怨怼才能真正获得消解，国家治理体系的现代性才能真正建立起来。”在《解释》回应了现存诸多问题的背景下，扩张行政侵权精神损害赔偿范围是完善国家精神损害赔偿制度建设更进一步要求。
对“精神损害”这一概念通常有狭义和广义两种理解，二者的主要区别在于精神损害是否确定需以精神、肉体等可感知性载体为必要。在狭义上，精神损害只限于由侵害带来的精神痛苦与肉体痛苦，如因人身自由被长时间限制而导致的精神痛苦；而在广义上，精神损害还包括不以生理基础为必要的抽象性精神利益减损，如法人、非法人组织等名誉贬损。诚如上述，行政活动的日益广泛意味着违法行政行为可能侵害的主体、内容均有增多。从充分保护行政相对人的权益出发，行政侵权精神损害的认定更应当采取广义说，即认为精神损害应当指行政相对人精神利益的减损。
在确认此概念的基础上，行政侵权精神损害赔偿范围扩张的内容也就相应确定，主要讨论两方面问题。
一方面是行政侵权精神损害赔偿的请求主体范围。根据我国国家赔偿法第35条的规定，当前得以请求行政侵权精神损害赔偿的主体依旧限制于被侵权的自然人。然而，在行政实践中受到精神损害的并不止于此，还包括法人、非法人组织以及因行政行为致伤、致死者的近亲属等。现实中出现的各类行政侵权案件，显示出当前受行政行为影响的主体范围逐步扩大，进而应当考虑将行政侵权精神损害赔偿的请求主体进行适当扩张。
另一方面是行政侵权精神损害赔偿的内容范围。对此我国国家赔偿法35条的规定表现出，国家精神损害赔偿需要以受害人的生命健康权、身体权及人身自由权等被侵犯为基础。这样的范围限制显著缺失了对行政相对人至少两方面权利保障：一是缺少对行政相对人精神性人格权的保障，如名誉权、荣誉权、隐私权等；二是缺少对行政相对人身份权利的保障，如亲属权、亲权、配偶权等；三是缺少对行政相对人财产权的保障。然而，这三方面权利正是相对人在行政活动中容易被侵犯的。特别是在具有强制性的行政处罚与行政强制行为中，行政机关首先保障行政目标的实现，违法侵犯相对人上述权利的可能性更大。
但是，结合域外立法来看，目前也没有一个国家明确规定政府机关应该对所有的精神权益进行赔偿。尽管精神损害赔偿制度已经被国际世界所普遍认同，但是不同国家关于其可作为申请依据的权利范围的规定都不尽相同。国家赔偿制度最早是从民事侵权赔偿制度中分离出来形成一套相对独立的制度，其对民事侵权赔偿制度中的基本原则、赔偿范围、责任承担方式等做出了适应性调整和发展，两种损害赔偿制度之间本身即存在一定的内在连通关系。也就是说，民事侵权赔偿制度的发展深刻影响着国家侵权赔偿制度的发展。在英美法系国家，没有明确的公法与私法区分，国家对公民精神权益造成损害应当同普通民事主体一样承担损害赔偿责任，展现出充分的实践灵活性。因此，在讨论行政侵权精神损害赔偿范围时，对已经相对成熟的民事精神损害赔偿制度进行借鉴，不失为一种可以参考的路径。
二、民法中关于精神损害赔偿范围的启示
在我国民法领域首次出现“精神损害赔偿”的表述还要追溯到1993年最高人民法院公布的《关于审理名誉权案件若干问题的解答》。而将“精神损害赔偿”正式确定为法律概念则是在2009年颁布的侵权责任法中。此后伴随着我国愈来愈注重的公民权益保护理念，精神损害赔偿制度也在不断充实和发展。2020年5月民法典通过，民事精神损害赔偿制度在总结了之前制度完善经验的基础上，又本着充分保障公民合法权益的理念对制度内容进行了进一步发展和扩充。结合其他相关法律规范中对精神损害赔偿范围的规定，当前民法精神损害赔偿范围的规定可划分为违约精神损害赔偿范围和侵权精神损害赔偿范围两方面。
关于违约行为能否请求精神损害赔偿，民法学界一直存在争论。以王利明为代表支持否定说的学者们认为，由于精神损害的不确定性以及赔偿数额的难以计算，与合同订立的可预见性相违背。况且适用侵权法已经可以实现对精神损害的救济；以崔建远为代表支持肯定说的学者们认为，因违约导致合同目的不能实现是可以在订立合同时预见的。违约从广义上说也是侵权的一种形式，同样会造成合同相对人的精神利益损失。现实中，司法审判实践已经出现了对因违约造成精神损害赔偿请求予以支持的实例。
我国民法典于第996条对违约精神损害赔偿制度进行了确立，从立法上表明构建这一制度的积极态度。但是，立法也同样将可请求违约精神损害赔偿的情形严格限制在“严重精神损害”条件下，表现了制度初建的审慎。而从行政角度来看，目前的国家精神损害赔偿制度是建立在侵权责任之上的，尚不触及违约责任，因此目前民法上的违约精神损害赔偿制度具有较弱的参考意义。
总结民法中对侵权行为精神损害赔偿范围的规定，依然需要从具有重要地位的民法典入手。其第1183条通过2款，分别规定了被侵权人在被侵害“人身权益”或“具有人身意义的特定物”时，可请求精神损害赔偿。以民法典为中心，结合相关法律规范，可以对侵权精神损害赔偿范围进行以下两方面的分类：
1.可请求精神损害赔偿的主体范围首先是被侵权人，还包括被侵权致死的亲近之人。精神损害在最基本的范畴中指“受害人主要在人格权或其他权利受到侵害以后，而遭受的生理疼痛、精神痛苦以及不良情绪”。因此被侵犯人身权益者即为精神损害赔偿的首要请求人。但是，可请求精神损害赔偿主体不止于此。如若被侵权人的生命权遭到严重侵害致死、权利能力丧失，再探讨其请求赔偿的能力已无意义。对此，分别于2001年和2003年公布的《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（以下简称《精神损害赔偿解释》）第7条与《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《人身损害赔偿解释》）第18条将侵权死亡精神损害赔偿制度确立下来，允许死者近亲属向侵害人请求精神损害赔偿。也有学者指出，此处的可请求主体不应限制在近亲属，某些在事实上形成了与死者十分密切的共同生活关系和精神依赖关系的人，同样应属于请求权人的范围。
关于法人及非法人组织等是否属于可请求精神损害赔偿的主体，目前我国民法中尚无明确规定，学界对此也看法不一。否认法人精神损害赔偿请求权利的学者主要以“法人无法产生精神痛苦”这一观点为出发点展开论证，如此看来，对这一问题的争论还是需要归结于对“精神损害”内涵的理解。诚如前文所述，将精神痛苦的感知能力作为判断是否存在精神损害的基本要求，并不利于充分保障被侵权主体权益。换言之，如果仅因为被侵权人无感知精神痛苦的能力而剥夺其请求精神损害赔偿的权利，也有违公平正义之理念。在这样的考量下，应当坚持精神利益受损为精神损害的内在含义。不论是自然人还是法人、非法人组织等均拥有精神利益，也同样可能因为利益受到侵害而遭受人格权益和身份权益的丧失和减损。进而，法人、非法人组织等就理应同自然人一样拥有精神损害赔偿请求权。
2.精神损害赔偿的内容范围，依据民法典第1183条规定，包括被侵权人的人身权利以及部分财产权利。其中，人身权利应当理解为人格权与身份权两方面：人格权既包含被侵权人的生命权健康权、自由权等物质性人格权，又包括其名誉权、荣誉权、隐私权等精神性人格权；而基于身份权要求的精神赔偿，目前从相关规定上主要是以近亲属依被侵权者死亡请求的精神损害赔偿为限。可见，民法典中直接使用“人身权利”这样一个内涵较为丰富的概念，扩大对被侵权人自身及其近亲属权益保障的范围，得以在适用时灵活面对实践中出现的各种情况，充分体现了民法典在切实保障公民各项权益方面的考量。
关于侵犯他人财产权利能否产生精神损害赔偿的诉求，目前我国立法上仍然采取相对较为保守的规定。诚然，社会的快速发展带动了财产权内容的丰富，表现为财产权利的多样性。传统的人格与物二元分立已经逐渐向融合式发展。公民的姓名权、肖像权等可被用来获取经济收益，表现出人格的财产化；公民的部分所属物除了具备财产经济价值外，还承载着特殊的人格利益和精神价值，展现出财产的人格化。在这样的背景下，我国民法典吸收了《精神损害赔偿司法解释》第4条关于“侵害具有人格象征意义的特定纪念物品可请求赔偿”的规定，并在条文中将这类物进一步规范为“具有人身意义的特定物”，从而建立起对人格物的保护制度。这一制度体现出了关于侵犯财产权益可请求精神损害赔偿的制度建设趋势，但目前而言立法和司法上针对此种保护的范围限制依旧较为严格。
三、反思与借鉴：民事与行政侵权精神损害赔偿范围确定之比较
通过我国民法中精神损害赔偿范围规定来完善行政侵权精神损害赔偿范围的界定，存在合理性、可行性与必要性。
首先，赔偿的基本功能在于弥补受害人被侵犯的权益，以法定方式进行利益的重新平衡。从这一角度看，行政侵权精神损害赔偿制度与民事精神损害赔偿制度目的都是实现矫正正义，有着共同的法哲学基础。这一共同基础是两种制度能够相互借鉴的起点。其次，从域外立法与司法经验角度，国际上的诸多国家特别是英美法系国家，除法律另行规定外，精神损害赔偿规定的适用并不因侵权主体的不同而泾渭分明，侵权主体不论是国家行政机关还是普通民众，均适用相同的精神损害赔偿制度。这也说明了两种制度在调整多方精神利益平衡方面确有相互借鉴的可行性。回到我国自身国家精神损害赔偿制度的建设，从2010年4月十一届全国人大常委会修订的国家赔偿法首次通过立法将精神损害赔偿引入国家赔偿范围，到2012年10月再次完善国家赔偿法中的精神损害赔偿制度，最高人民法院也分别在2014年、2021年公布了关于国家精神损害赔偿制度的司法解释。可以说，不论是立法层面还是司法层面均展现出对国家精神损害赔偿制度建设的重视态度。行政侵权精神损害赔偿是国家精神损害赔偿中的重要组成部分，通过反思与借鉴我国民法上精神损害赔偿制度建设的本土化经验来进一步完善我国行政精神损害赔偿制度，不仅仅是从物质上体现出国家对个人的精神抚慰，更重要的是表明国家法治建设的价值取向，符合我国法治政府建设的要求。
综合上述三方面的分析，要讨论我国行政侵权精神损害赔偿范围的扩张，需要先从对我国民法上相关立法与司法经验入手，反思其中的可借鉴性。
单纯就精神损害赔偿而言，这是提供给受害人的一种损害救济途径。民事与行政侵权精神损害赔偿制度只是在此基础上存在不同的被请求赔偿对象定位：民事侵权精神损害赔偿，强调平等民事主体之间精神侵害、请求赔偿与被请求赔偿的关系；行政侵权精神损害赔偿中的主体之间不相对等，体现为国家公权力对个人精神利益的损害。但在将这两种请求关系抽象化后可以发现，二者的抽象法律行为模式均是一主体对另一主体精神利益的损害，实则相同。
因此从发生的法律行为模式上看，民事与行政精神损害行为有相通之处，因此也存在救济制度相借鉴的可行性。
进一步而言，行政机关行使国家公权力较民事权利的行使更具手段强制性、效果威慑性，因此违法行政行为对相对人造成的精神利益损害可能较民事侵权更为严重；行政机关与行政相对人的法律地位本身存在不对等性，受侵害相对人提出精神损害赔偿诉求的成本也会更高。与此不相对应的是，现实中，尽管国家侵权比民事侵权所造成的后果要严重，行政侵权精神损害的额度却比一般民事侵权的精神损害赔偿额度要低很多，行政侵权精神损害赔偿的范围也要比民事侵权精神损害赔偿的范围更为狭窄。这种现状实则与国家赔偿法的立法理念不相符合：国家赔偿法“承担着具体落实宪法尊重和保障人权原则的重要使命，是一种向受害者、向弱势群体倾斜的利益分配制度，是一种社会公平正义的重配、矫正和归复的机制”，结合分析，要体现这一价值定位，当前应当将行政侵权精神损害赔偿的范围进一步扩大。
1991年发布的《最高人民法院关于审理涉外海上人身伤亡案件损害赔偿的具体规定（试行）》第3条第3项、第4条第3项中的“安抚费”被认为是新中国有关精神损害赔偿最早的实质性规定。此处虽未采用“精神损害赔偿”的表述，但该规定明确将其表述为对伤残者或死者遗属的精神损失给予的补偿，实质上就是对精神损害赔偿进行的规定。由此可以看出，我国精神损害赔偿制度最初尝试建立时还是以“安抚”这一功能为基本功能导向。如前问所述，我国的精神损害赔偿制度最早是在民法领域逐步建立起来的。民法典虽然使用了“精神损害赔偿”的表述，但没有明确赔偿的具体功能。至今，民事精神损害赔偿的功能已经从最初的“安抚”逐渐发展，拥有了丰富的内涵，较为典型的包括补偿功能说、抚慰功能说和惩罚功能说。其中补偿功能说为大陆法系各国通说，强调民法应该以补偿受害人的损害为己任。民法对于损害赔偿的一般原理就在于填补损害，精神损害赔偿作为民事责任的一种形式，应当首先发挥着补偿损害的作用。然而，随着社会的不断发展进步，需要通过法律平衡多方利益的情形越发复杂，人们开始逐步接受多功能说，即民事精神损害赔偿不再发挥固定而单一的作用，而是同时拥有补偿、抚慰、惩罚等多项功能。这种多功能的同时存在也并不妨碍各功能独立发挥效力。
与民事精神损害赔偿发挥的多功能效果相比，国家精神损害赔偿制度在最初建立时对自身功能定位采取了较为固定和保守的做法。国家赔偿中的赔偿，强调损害的现实存在性，也明确了国家不支付惩戒性赔偿金、不赔偿可得利益，而是以对损害填平补齐为限；国家赔偿法第35条使用的“精神抚慰金”的表述，也表明了国家精神损害赔偿选择了适用抚慰性赔偿原则，并不以填补损失为基本功能。国家赔偿制度设立的初衷是对公民遭受损害的权利进行补偿，是国家对尊重并维护公民自身权益的担当，有助于公民对国家法律的信任。赔偿的抚慰性功能定位并不能完全体现这一初衷，它首先意味着行政精神损害赔偿可能无法完整填平相对人受到的精神利益损害，也意味着以金钱形式进行赔偿时，其数额要低于民事精神损害赔偿。概言之，抚慰性的赔偿标准定位令受害人只能得到的最基本的权利救济，相对于以多功能原则为指导的民事精神损害赔偿，行政侵权精神损害赔偿，无法充分保障受害人的权利，弥补精神痛苦。不过，从制度发展的角度来说，一项制度总是由简单到复杂、由存在缺陷到不断完善发展起来的。我国的国家精神损害赔偿制度建设刚刚起步，其基本功能定位也会从适应社会发展的角度出发不断改变，在未来也有可能朝向民事精神赔偿制度那样的多功能发展。原则提供了导向，功能定位的稍显不足和些许差异不影响具体制度的借鉴。
完善制度需要结合现实实践中出现的各种问题进行综合考量。民事与行政侵权精神损害赔偿制度的基本目的是保障受精神利益损害主体的权益。现实中，民事活动与行政活动进行中的主体、可能被侵害的精神权益均具有一定的相同或相似之处。
一方面，从主体来看，民事侵权行为侵害的对象是民事主体，包括自然人、法人和非法人组织等；行政侵权行为的侵害对象是行政相对人，同样包括上述范围。二者侵害的主体在客观上并无不同。这是因为行政侵权精神损害虽然发生在公私主体之间，但现实中是由代表行政机关行使公权力的公务人员进行行政执法，侵害对象是行政相对人还是民事主体，这种差别只是因为公民或组织在不同法律关系中被赋予不同主体身份而已。另一方面，从两种行为损害的精神权益内容来看，均包括因侵犯人身权、财产权造成的精神损害。
如此看来，无论是民事侵权行为还是行政侵权行为，二者在客观上可能侵犯的主体范围、侵犯的精神权益内容并无明显的差异，进而二者的赔偿范围理论上也不应当存在显著差异。行政行为中公权力的运用，使得其侵权行为较民事侵权行为更为严苛，在制度保障方面本应当给予行政相对人更多的救济途径。但是，在这样的情形下行政侵权精神损害赔偿范围较民事侵权精神损害赔偿范围明显狭窄。这种赔偿范围的狭窄直接导致现实中受害人无法寻求有效的精神损害救济。例如，2009年11月发生在海口的“农夫山泉砷超标事件”，海口市工商局因执法程序存在严重失误，发布了内容存在错误的消费警示，造成农夫山泉和统一企业“十亿元经济损失和品牌形象损失”，后两企业花费大量成本重新树立消费者的品牌信任。此二者明显存在因违法行政行为导致名誉权被侵害的情况，但依据法律规范法人并不能成为精神损害赔偿的请求主体，名誉权被侵害也并非引起精神损害赔偿请求的基础；2019年11月，在“代学会与洛阳市公安局安乐分局行政赔偿案”，受害人在诉求中称“家中老人本来身体健康却因申冤无望，郁闷致死”。本案中的受害人象征性获得了1000元精神抚慰金，与其多年来寻求救济无门以致家破人亡的损失远不相符；实践中，也存在诸多因违法行政征收行为破坏他人墓碑、破坏他人坟地、导致他人人格物被掩埋遗失等案件，受害人精神损害赔偿的诉求均被法院以“赔偿请求于法无据”为由驳回等。由此看来，行政侵权精神赔偿范围的狭窄已经与现实中各类案件中受害相对人对精神损害赔偿诉求相矛盾，存在扩张的迫切需求。
诚如上述，行政侵权精神损害赔偿的范围可以通过对民事侵权精神损害赔偿范围进行一定的反思与借鉴。从精神损害赔偿制度的建设方面，二者具有相通性，但行政行为也拥有其本身的特点：行政机关需要追求执法的及时性、高效性；行政相对人在配合行政机关执法的基础上，也需要制度保障来维护自身合法权益不被行政机关的违法行为所侵害。这其中的利益平衡问题决定了行政侵权精神损害赔偿范围的扩张是否存在一定的边界和限制同样是一个需要思考的问题。特别是对于民事精神损害赔偿制度中尚存争议、尚未被立法明确规定下来的精神损害赔偿基础权益，能否纳入行政侵权精神损害赔偿的范围，需要进一步讨论。对此有学者认为，“任何一个针对特定人的违法行政行为都是对受害人产生精神上的损害。从公平原则出发，受害人应该有获得精神损害赔偿的权利（这里姑且不论赔偿方式、数额），否则，我们每一个人都可能是下一个违法行政行为精神损害的受害人。”这种观点充分考虑了国家对公民合法权益的保障问题，但属应然的角度，提供了较为宏观的意见。面对立法与司法现实需求，需要从制度建设的合理性方面进行进一步考虑，否则容易造成精神损害赔偿泛滥的问题。
依据前文的分类方法，行政侵权精神损害赔偿范围的扩张主要分为可请求精神损害赔偿主体范围的扩张与精神损害赔偿内容范围的扩张。此二者中，与民事精神损害赔偿制度相比，一方面现阶段可请求赔偿主体方面的立法空白相对较少，主要是未能明确受侵害导致死亡的相对人近亲属以及法人、非法人组织等能否请求精神损害赔偿。前者存在的争议较少，而后者目前来看尚无定论。结合民事相关制度建设来看，能否将这类主体纳入可请求范围仍需要继续在实践中积累经验。
另一方面是精神损害赔偿内容范围的扩张边界问题。目前行政精神损害赔偿制度中缺失对精神性人格权、身份权和财产权的保护规定。其中，对身份权的保障问题不存在过多争议，常见结合两种情况，一是以死者近亲属的身份进行的精神损害赔偿请求权，二是因特定人格物等毁损导致的精神损害赔偿请求权问题。当前行政侵权精神损害赔偿制度缺失对精神性人格权的保护规定，这在民事领域已有较为成熟的立法和实践经验。最需要关注的是行政机关侵犯相对人财产权的赔偿范围问题。民法中目前为止仅承认了他人侵犯人格物且造成严重精神损害的行为可被请求精神损害赔偿，可以看出相对于保护因侵害人身权造成精神利益损失，民法中对侵犯财产权造成精神利益损失的保护态度较为保守和审慎，原因在于财产权利的广泛性、复杂性以及认定侵犯财产权造成精神损害的难度较高。这种考虑同样适用于行政侵权精神损害赔偿问题。即在相关社会条件、制度基础以及实践经验尚未成熟的情况下，行政上对侵害财产权造成的精神损害保护至少不宜超越民法上的对应范围。
四、行政侵权精神损害赔偿范围的应然取向
通过对民事侵权精神损害赔偿范围的整体梳理，再从行政角度对行政侵权精神损害赔偿范围进行反思。扩张的整体分类、内容、边界等问题得以初步清晰。纵观世界各国精神损害赔偿制度的演变，大体上也都经过了诸多实践需求的提出与理论争议的展开，也都经历了从无法救济到法定救济、从非物质赔偿到物质赔偿的过程，赔偿范围也逐步由物质性人格权发展到精神性人格权、由人身权利扩张到财产权利。这一制度的变迁体现着社会经济及制度进步、民主观念增长、权利意识增强，对传统行政理念的反思与检讨，是社会不断发展带来的问题。发展中的问题就要用发展的眼光来看待和处理，行政侵权精神损害赔偿范围应当结合社会发展需求进行进一步扩张，以适应社会不断提高的物质文化水平和公民不断进步的法治意识和权利意识。具体而言，行政侵权精神损害赔偿应当在以下方面进行适当扩张。
当前制度中对于主体范围的扩张争议相对较少，主要在于缺少明确受侵害导致死亡的相对人近亲属以及法人、非法人组织等能否请求精神损害赔偿的规定。关于侵害导致死亡相对人近亲属的请求权问题，公权力对相对人生命权的违法剥夺无疑是最严重的，亲近之人也是旁眼关注受害人遭受侵犯致死最直接的主体。这种失亲之痛加之对违法行政结果造成的恐惧而导致的精神痛苦是令人难以承受的。民事精神损害赔偿制度中最早确认死者近亲属拥有精神损害赔偿请求权也是出于对这一主体经历亲人生离死别痛苦而给予的保护。因此，这一范围扩张更能够展现法理与情理的融合，能够体现国家对伦理情感的重视。应当进一步明确侵害导致死亡相对人的近亲属拥有精神损害赔偿请求权。
关于法人、非法人组织等是否应当纳入行政侵权精神损害赔偿的请求主体范围，当前依然需要考虑以下问题：一是需要对“精神损害”概念更加深入的探讨，争议焦点是精神损害是否以精神痛苦为必要。法人、非法人组织等作为法律拟制独立主体，其本身不能产生精神痛苦，但又确实存在精神利益的损害。从充分保障社会主体权益的角度考虑，应当采精神利益损害说较为适当；二是行政机关的违法行为侵犯法人、非法人组织等的名誉权、荣誉权、名称权等，法人、非法人组织等可就因此受到的财产损失要求赔偿，是否还有将这些权利损害纳入可请求精神损害赔偿的必要？诚然，法人、非法人组织等是社会经济活动的重要组成主体，但其中也存在公益法人等不以盈利为目的的组织存在。这部分组织的上述权益受到侵害，无法用单纯的财产损失进行衡量。换言之，否认法人、非法人组织等的精神损害赔偿请求权有可能造成其中部分主体的权益保护覆盖范围不全面；三是法人、非法人组织等作为行政活动中较为重要和普遍的角色，将其纳入可请求精神损害赔偿的主体范围是否会超出国家负担的问题；就目前来看，相对于民事侵权行为而言，行政违法侵权行为在数量上要更少，赔偿金额的总数量也不致使国家难以负担。因此。综合对上述三个问题的考虑，在行政侵权精神损害赔偿制度的完善中应当逐步将法人、非法人组织等纳入可请求赔偿的主体范围。
行政侵权精神损害赔偿制度中对赔偿内容范围规定狭窄程度较为明显。当前虽然新的最高法《解释》表现了更有利于行政相对人精神权利救济的导向，但属于在原有范围内部进行的构建，赔偿范围狭窄的问题没有得到解决。国家赔偿的救济本位，应当在法律解释和法律适用过程中贯彻“有利于受害人”原则，当前仅基于生命健康权、身体权和人身自由权而进行的精神损害赔偿明显不能满足保障相对人合法权益的需求，需要进一步将保护的内容范围进行扩张。
首先，要将侵犯精神性人格权精神损害赔偿纳入赔偿范围。我国经济文化发展迅速，在物质层面得到满足后，公众的目光自然而然就聚集到了个人荣辱、人格尊严层面。公民对保护自身名誉权、荣誉权、隐私权等权利的意识越来越强，但行政机关在执法中往往因为缺乏法律规范的规定而忽视公民的此类权利。因此，精神性人格权的纳入不但是国家进一步全面保障公民权益的宏观要求，也是顺应社会发展现状的需要。其次是对侵犯财产权造成的精神损害纳入赔偿范围。同时要注意严格限制保护范围，在尚无充分理论与实践经验的情况下，可先借鉴民事精神损害赔偿制度，首先着重对具有人身意义特定物的保护，以待后续制度的进一步完善。最后，对以身份权为基础的精神利益损害目前常见情况主要体现在两方面，一是因违法行政行为死亡的近亲属之精神利益损害，二是因具有人身意义的特定物遭受违法行政行为毁损导致的精神利益损害。这两种情况的精神损害赔偿分别可以通过对主体、内容范围的扩张得以请求。
徒法不足以自行，一项制度的完善需要立法、执法、司法方面以及公众方面的多方努力。行政侵权精神损害赔偿范围的扩张，不但需要从立法层面进行确认，更需要从司法层面予以支持。因为相对于确定的法律规范，司法实践接触的现实情况更为复杂多样，能为制度建设提供的现实经验也就更丰富。国家赔偿制度作为一项救济制度，公民在公民个人在赔偿案件中提出要求的动因更加强烈，以个案推动制度完善的可能也更大。因此应当给予司法裁判一定的空间，以灵活适应多变的现实情况，更好地保障行政相对人地精神权益。
这种保留空间可以体现在两方面，一方面是在立法完善时，选择在传统限定模式的基础上增加兜底条款，以应对出现新的赔偿请求而于法无据的情况；另一方面是在立法语句中进行相对宽泛的表述，如民法典中吸收之前司法解释内容时将“具有人格象征意义的特定纪念物品”修改为“具有人身意义的特定物”，实则扩大了该类物品的法律保护范围。在司法实践中，何为“具有人身意义的特定物”、案中物是否确实寄托了受侵害人的精神价值，需要法官通过证据、习惯和社会伦理等进行事实判断和价值判断。前述司法裁判案件举例中被破坏的家族墓碑、传家物品等等，即需要法官进一步定夺，不致得不到充分的保护。
结语
“国家赔偿制度作为我国的一项重要的救济制度，彰显着国家在法治国家建设中不断扩大的责任胸怀和对人民的关怀保护。”行政侵权精神损害赔偿范围的扩张是在国家精神赔偿制度已经步入正轨的基础上，寻求对公众精神利益进一步保护的必然选择。从制度建设的层面来说，这种扩张是法定基础上的横向发展，属于制度的进一步探索和创新。这一制度的完善，对制度内部可以带动对相关问题的进一步探讨和完善，如精神损害赔偿适用情形的行政主体是否还限于行使侦查、检查、审判权的行政机关，以及看守所、监狱管理的行政机关及其工作人员；对外仍需要结合国家法治建设、社会发展、国家财政状况进行综合考量，使这一制度的完善展现出对公众的人文主义关怀、展现出对建设法治政府的坚定决心。
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