孙伟军｜行政规范性文件工作智能模型构建：理论工具+运行原理

孙伟军

上海市司法局公职律师

要目

一、行政规范性文件工作智能模型构建设想的缘起：探索利用信息化手段推进行政规范性文件是国家层面明确的要求二、行政规范性文件工作现状及存在的问题：呼唤“价值精神”“技术理性”“规范合理”三、人工智能与行政规范性文件工作的契合：以“法理价值+立法技术+理性智能”为理论工具四、行政规范性文件工作智能模型构建：以“大数据应用-法律知识图谱构建-深度学习”为生成路径结语

行政规范性文件作为行政立法的延伸和细化，具有准立法性质，是法治政府建设的重要组成部分。然而，诸多行政主体制定的行政规范性文件质量参差不齐，在制定程序、实体内容、监督机制等方面存在一定问题。国家层面已在相关规划、文件等中明确要求探索利用信息化手段推进行政规范性文件工作。人工智能与法治工作存在内生契合性，已在执法、司法等领域得到应用。笔者尝试构建行政规范性文件工作智能模型，按照不同使用主体设计进入端口，服务于制定者、监督者、管理者以及公众。以“法理价值+立法技术+理性智能”为理论工具，将大数据应用、法律知识图谱构建、深度学习等嵌入模型中，并解释其运行原理。以期用技术辅助法治工作，提高行政规范文件工作能力。

2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开，本次会议最重要的成果是正式提出并系统阐述了习近平法治思想，习近平总书记强调的“十一个坚持”中明确，全面依法治国，法治政府建设要率先突破。建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程，制发行政规范性文件是行政机关履行职能的重要方式，其法治化程度高低直接影响法治政府建设进程。2018年，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（以下简称《通知》）《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（以下简称《意见》），对加强行政规范性文件工作提出了系列要求，其中，也对探索应用信息化手段辅助行政规范性文件提出了要求。各地结合实际，陆续出台了本地区行政规范性文件相关管理规定，建立了相关工作机制，取得了一定工作成效。

然而，诸多行政主体制定的行政规范性文件质量参差不齐，制发“违法”文件还不同程序存在。目前，人工智能已在司法、执法等领域得到应用，在行政规范性文件领域的应用还较少。人工智能对于行政规范性文件工作而言是新鲜事物，两者存在内生契合性。笔者尝试构建行政规范性文件工作智能模型，按照不同使用主体设计进入端口，服务于制定者、监督者、管理者以及公众包括市民、企业、行业协会等。鉴于法律逻辑、人工智能、认知科学具有学科跨越性，以“法理价值+立法技术+人工智能”为理论工具，作为学科间的衔接材料，将大数据应用、法律知识图谱构建、深度学习等嵌入模型中，以期为模型构建提供理论工具和运行逻辑。

一、行政规范性文件工作智能模型构建设想的缘起：

探索利用信息化手段推进行政规范性文件是国家层面明确的要求

行政规范性文件工作是法治政府建设的重要组成部分

中共十一届三中全会郑重地提出健全社会主义法制的伟大任务，为社会主义法制建设开启了崭新征程。从改革开放初期邓小平指出的“法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’”，到如今“中国特色社会主义法律体系已经基本形成”，我国立法工作取得巨大成就。以行政诉讼法颁布实施为标志，法院开始附带审查行政规范性文件。虽然，立法法没有将行政规范性文件纳入其调整范围，目前，也尚无行政规范性文件统一立法，但是不可否认，其具有准立法性质，对于保障依法行政、服务群众需求、支持改革创新发挥着重要作用。

制发行政规范性文件是贯彻落实法律法规的需要，是实施法律法规必不可少的内容，可以弥补法律法规的不足和滞后。是推进依法行政的需要，通过规范性文件的形式，约束政府职权。是开展行政管理的需要，通过发挥灵活性特点，适应社会的变化，服务于管理职能。行政规范性文件作为抽象行政行为与具体行政行为具有紧密联系，一个行政规范性文件可以产生无数个具体行政行为，一个个具体行政行为又与老百姓产生一次次联系。行政规范性文件一旦出现出错，其危害行为将远胜于一事一案的差错，将影响到不特定多数人的权益。因此，行政规范性文件作为行政机关依法行政的“源头”，加强行政规范性文件工作是全面依法治国的必然要求。

探索利用信息化手段推进行政规范性文件是国家层面明确的要求

2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（以下简称《实施纲要》），全文共提及行政规范性文件11次，将“加强行政规范性文件制定监督管理”作为三十五项任务之一；全文共提及信息化5次，坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。《实施纲要》还明确，建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台，2022年年底前实现现行有效的行政法规、部门规章、国务院及其部门行政规范性文件的统一公开查询；2023年年底前各省（自治区、直辖市）实现本地区现行有效地方性法规、规章、行政规范性文件统一公开查询。查询平台的建立将至少包括数据互通、内容更新、协调机制等元素，是智能化在该领域的初步应用，也将为推进行政规范性文件工作提供基础性、示范性作用。

此外，《通知》《意见》对探索利用信息化手段推进行政规范性文件工作也提出了要求。

《通知》第8条明确，县级以上各级人民政府要逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对文件的标准化、精细化、动态化管理。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，标准化、精细化、动态化管理是其内涵和外延应有之义，建立信息平台是技术辅助法治工作的重要载体。

《意见》第9条明确，要发挥审核管理信息平台作用。要积极探索利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，完善合法性审核管理信息平台，制定建设标准，统一格式、文本等各项管理要求，做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。建立合法性审核台账，对已审核的规范性文件实行动态化、精细化管理。建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。对行政规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的文件合法有效的重要措施，《意见》明确的平台衔接、动态管理、共享机制、数据分析等都对信息化应用提出了构想及要求。

目前，部分省市已建立了行政规范性文件相关系统，但还处于内容查询、文件报送、基础数据分析等弱人工智能功能应用上，且使用主体范围较小，未将公众等纳入，存在强化功能应用的空间。笔者尝试构建的智能化模型，将不同使用主体即制定者、监督者、管理者以及公众包括市民、企业、行业协会等通过不同端口设计登入，通过大数据应用、法律知识图谱构建、深度学习等强人工智能嵌入，在文件的起草、审核、审议决定、公布、备案、评估、清理、监督管理以及公众参与等环节进行全流程的功能设计。

二、行政规范性文件工作现状及存在的问题：呼唤“价值精神”“技术理性”“规范合理”

行政规范性文件工作现状

1.从“白皮书”角度看

2020年底，中央全面依法治国委员会办公室组建若干督察组赴八个相关省市开展党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责及法治政府建设实地督察；2021年3月，督察组向相关省市反馈了督察整见，指出了在行政规范性文件工作方面存在的相关问题。从最高人民法院发布的首批行政诉讼附带审查规范性文件典型案例看，规范性文件“任性”的情况还一定程序存在，对其审查是司法监督需重点关注的领域。行政规范性文件是行政行为的依据和源头，要纠正不当的行政行为，有必要正本清源。

2.从“蓝皮书”角度看

从近几年中国政法大学发布的中国法治政府评估报告看，地方行政法规制度体系不断完善，政府法治水平持续提升，行政体制改革逐步深化，行政争议的实质性解决得到重视，行政规范性文件工作日益提升。但是实体合法性、制发程序完备度等指标处于较低位置。因此，提升行政规范性文件工作质量依然需要努力。

行政规范性文件在制定程序、实体内容、监督机制方面等存在的问题

1.从制定程序看

《通知》明确了行政规范文件制发必须遵循的步骤和环节，对立项、起草、征求意见、审核、审议等环节作出了原则性规定。实践中，个别行政机关的领导干部及其工作人员程序意识淡薄，存在未听取相关部门和公众意见、未经合法性审核机构审核、未经专门会议集体讨论、未正确适用简化程序、未按规定向社会发布等程序问题，直接影响了行政规范性文件的执行力。

2.从实体内容看

确保行政规范性文件实体合法，是法治政府建设的底线性要求。部分行政规范性文件存在突破正当空间，在合法性或合理性层面出现问题，存在与上位法原则、精神不相一致、擅自增设相对人义务或限制相对人权利、擅自设定行政机关职权等现象。例如，某市规模生猪养殖场考核办法，规定了政府可以依据考核评分结果对规模养殖场予以关闭退养。分数考核结果并不等同于法律规定的关闭退养情形，其规定与行政许可法第8条第1款规定存在冲突。

3.从监督机制看

我国采取了司法审查、人大备案、行政备案、行政复议等多种监督方式，且都为事后监督机制。一方面，这些监督机制的实施主体涉及多方面，对于规范性文件定性、定位的认识存在差异，且运行机制处于完善的过程中，可能导致“同案不同判”。另一方面，这些监督机制间的工作衔接机制有待完善，工作合力需要磨合提升。

人的有限性

人具有有限性，存在的有限性，认识的有限性以及实践的有限性，在认知思维、专业能力等方面存在差异性。行政规范性文件工作是一项专业性极强的工作，面对浩如烟海的行政规范性文件、诸多专业领域，难免产生工作质量的差异化。例如，由于行政机关自身资源的稀缺性，能够开展信息整理和分析的人力有限，可能导致对于海量网络意见信息对制定科学性可能产生的积极作用发挥不全，也可能导致备案审查中的备而未能全面查的职能发挥不全。但是，这不是给差异化来寻找其产生的客观辩解，有限性恰恰说明了认识的过程是一个不断发展的动态过程。有限性可以更好地帮助我们理解真理的绝对性和相对性，以此，在认识实践再认识再实践的过程中，不断提升行政规范性文件工作效能。

对“价值精神”“技术理性”“规范合理”的要求

分析行政规范性文件制定程序、实体内容、监督机制等方面存在的问题，对于制定者、监督者、管理者都提出了“价值精神”“技术理性”“规范合理”的要求。即，制定行政规范性文件需要秉持法律人应有的价值判断，尊重和体现客观规律，坚持形式与实质的统一，广泛听取各方面意见和建议，合理运用“立法技术”经验、知识、方法等，力求用细与实的表达来避免风险和问题，健全工作机制，促进规范合理，达到“良法善治”。

三、人工智能与行政规范性文件工作的契合：以“法理价值+立法技术+理性智能”为理论工具

人工智能已成为新一轮发展的制高点

近年来，众多国家将人工智能作为国家战略进行部署，积极布局，抢占新一轮发展的制高点。英国是欧洲人工智能的领导者，拥有121家人工智能授权公司。俄罗斯总统签署命令，批准2030年前俄罗斯国家人工智能发展战略。日本政府为了协调推进人工智能产业的发展，专门成立了“人工智能战略委员会”，为企业推进人工智能产业的发展制定各项政策。联合国下属的世界知识产权组织（WIPO）公布的一份研究报告称，中美两国在全球人工智能领域的竞争中处于领先地位。

2017年，国务院印发《新一代人工智能发展规划》，对人工智能应用于行政管理等领域提出了展望和要求。2018年10月31日，中央政治局举行第九次集体学习，习近平总书记强调，要加强领导，做好规划，明确任务，夯实基础，促进人工智能同经济社会发展深度融合，推动我国新一代人工智能健康发展。2021年第6期《求是》杂志发表了习近平总书记重要文章《努力成为世界主要科学中心和创新高地》，要求密切跟踪关注科技创新发展最前沿和新趋势，带头学习新科技。从第一批全国法治政府建设示范地区和项目名单以及中央依法治国办关于党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责及法治政府建设实地督察发现的典型经验看，如上海市闵行区法治政府建设智慧建设项目、江苏省南通市“大数据+指挥中心+综合行政执法”新模式等，人工智能正逐步成为推进法治政府建设的重要力量。2021年7月，深圳市对全国首部地方性人工智能领域法规《深圳经济特区人工智能产业促进条例（草案）》公开征求意见，开启了人工智能领域立法的篇章。

人工智能与行政规范性文件工作的内生契合性

1.逻辑推理上的契合性

现代社会是一个知识融合的时代，不同的学科尽管具有不同的研究对象和方法，但在思维法则上具有相通性。人工智能，让机器与人类做同样的事情，模拟人类解析问题的方法，具有严密、科学、复杂的运行原理，设计者将强逻辑推理嵌入运算过程，构建了高维度的部分及整体的严密系统。法律推理、法律论证、法律解释等同样建立在缜密的逻辑判断基础上。行政规范性文件工作是专业性极强的法治工作，强逻辑推理贯穿起草、审核等各环节。人工智能与法律具有内生契合性，并已在执法、司法等领域得到应用，其应用存在拓展至行政规范性文件工作的可行性以及客观需求。

2.提升质效上的契合性

电子计算机擅长进行大量的、反复的信息处理和逻辑演算，人类擅长进行直觉的分析和判断，通过与环境的相互作用创造出主观的世界图像，并依此进行认识和预测。技术可以提升工作的效率，配合做一些统计、梳理、搜索等工作，对于一些地方存在的备案审查力量不足等问题具有纾解作用。技术应用还可以破解“数据孤岛”等问题，以《实施纲要》提及的“建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台”以及“省（自治区、直辖市）实现本地区现行有效地方性法规、规章、行政规范性文件统一公开查询”为例，其平台建立对各地学习互鉴、避免错误、提升质量等也将有助推作用。

3.信任制造上的契合性

行政规范性文件具有外部性，其内容涉及或者影响管理相对人的权利义务。其外部性产生的价格追求之一便是要加强信任制造，加强服务型政府建设。乱发文、出台“奇葩”文件侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。公众参与、征求意见、公开发布等环节都涉及到与相对人发生联系，体现的是互动理念下的治理模式。在行政规范性文件制定程序、实体内容等方面存在的问题影响了信任制造，而大数据、区块链等技术可以加强信任制造。通过及时的信息收集、反馈、研判等回应公众声音，增强信任指数。

表1 人工智能与行政规范性文件工作的内生契合性

人工智能辅助行政规范性文件工作中理论工具的建立

1.建立理论工具的必要性

立法是全面依法治国的前提和基础，其内涵既包括科学的逻辑也包含艺术的美感，行政规范性文件作为行政立法的延伸和细化，其对逻辑及美感具有同样的追求。鉴于法律逻辑、人工智能、认知科学具有较大的学科跨越度，相关理论如何解决好学科之间的链接问题，是实现行政规范性文件工作智能化构建的前提。

因此，只有先行建立理论基础、把握原理，才能为模型构建提供指引。从行政规范性文件制定程序、实体内容、监督机制等方面存在的问题看，需要回归法律思想和价值判断，跳出法律又回归法律，笔者提出以“法理价值+立法技术+理性智能”为理论工具。借助人工智能的模型作用发挥本质是以人为核心，发挥人工智能的优势长板，在操作过程中避免“智能依赖”“算法黑箱”等问题，从而服务于人的有限性。

2.法理价值

行政规范性文件是特定法律思想和价值判断所体现的实质内容与表达技术所组成的外在形式的高度统一。当前，中国特色社会主义法律体系已初步建成，行政规范性文件具有行政性、外部性、反复适用性等特征，具有准立法性质，是政府依法行政、加强制度供给的重要手段。立法是一场规范性的公共说理，在矛盾的焦点上砍一刀，对实然状态给予法律上的应然判断。法治不只是一种治理手段，也是一套规范价值。因此，推进行政规范性文件工作需要坚持法理价值，解决好“文本中的法”与“实际中的法”的衔接协调，坚持程序正义与实质正义的统一，推进依法行政。

3.立法技术

立法技术是立法过程中的经验、知识、技巧等，同样应当被运用于行政规范性文件工作中，主要包含三个维度：一是科学论证。对于行政规范性文件“立法”前、“立法”中、“立法”后的全过程，需要对有关问题进行充分论述与证明，对其制定的必要性、可能性以及形式的合理性和制定的可行性进行论证，为决策提供依据。二是表达技术。主要运用于起草过程中，通过选择最佳的文字表达，实现政策、意志、价值的具体化，服务于实质内容的生成。三是完善技术。包括解释、清理、审查、评估等方面，该技术与“科学论证”“表达技术”存在交叉重叠，其完善过程是法律思想和价值判断的再次体现。

4.理性智能

英国技术哲学家科林格里奇提出“科林格里奇困境”，即一项新技术所产生的社会后果不能在技术生命的早期被预料到。新办法可以解决旧问题，同时也会带来新问题。当新技术被应用于新领域时，首先需要解决的是技术的适当、合理应用。目前，对于人工智能与法治工作融合的研究还有限，人工智能领域立法规制也尚处空缺，其存在“科林格里奇困境”下的“两面性”。因此，理性智能要求应用智能化工具，但不陷入被动的“算法黑箱”。“算法黑箱”并不只意味着不能观察，还意味着即使计算机试图向我们作出解释，而我们却依法无法理解。具体的计算公式和参数权重是看不到的，除非穿透界面层，否则无法知晓黑箱内部的运作情况。这就要求，应用智能化的前提是对输入端和输出端关联关系的“可理解”性有一定的基础，而不仅仅是对人工智能内部的“可视化”，建立健全人工智能研制的规则和政策也是极其重要并非常紧迫的一项课题。

四、行政规范性文件工作智能模型构建：

以“大数据应用-法律知识图谱构建-深度学习”为生成路径

构建行政规范性文件工作智能模型是一个系统工程，离不开人、技术、制度、平台等子工程建设。该模型以“法理价值+立法技术+人工智能”为理论工具，架设起法治与科技间的链接，将大数据应用、法律知识图谱构建、深度学习输出等嵌入，服务于制定者、监督者、管理者以及公众包括市民、企业、行业协会等，提升行政规范性文件工作效能。

模型构建及其运行原理

行政规范性文件工作智能模型如图1所示，运行原理为：自动或由指令启动工作，通过网络爬虫等技术代替人们自动地在互联网等中进行数据信息的采集与整理，克服单纯靠人力进行信息采集的低效繁琐、高额成本。抓取信息平台、网络等载体中的法律法规、规范性文件以及公众意见其他数据信息。数据信息通过“元模型”经分类整理后成为“元数据”，再通过法律知识图谱技术即揭示信息之间关系的语义网络，将繁杂的信息以知识抽取、关系梳理、图像绘制的方式显示，转化为人工智能可以识别的描述实体、对象及其关联的“语言”即结构化数据。结构化数据通过深度学习即一种使用包含复杂结构或由多重非线性变换构成的多个处理层对数据进行高层抽象的算法，从原始输入中逐步提取为更高级别的特征，形成滚雪球效应，不断升级知识结构、运算能力，制造有价值的输出。

图1 行政规范性文件工作智能模型示意图

该模型构建的基本要求：一、建设标准。包括数据形式的统一化、文本更新管理要求、互联网与政务外网的数据交换标准等，确保输入和输出的可验证性、可解释性。二、技术理解。开发者可以驾驭技术，使用者需要对输入端和输出端关联关系实现可理解性，包括开发者公开算法、源代码、数据等。三、安全可控。通过修理、监督、预警、制度实现对技术的合理规制，确保系统的可信度以及信息的完整性、可用性、分类保密性。四、分类使用。按照不同使用主体，开设不同端口，合理划分权限。五、沟通反馈。及时互通意见建议，进行智能化分析，反馈意见建议采纳情况。

该模型可以实现以下功能：一是推送数据信息。将信息平台、网络等载体中的法律法规、规范性文件以及公众意见等其他数据信息，针对使用主体需求，采用特别提示的方式推送方式，为其提供参考。二是智能化分析。对各类信息如公众意见、不同行政机关制定的行政规范性文件进行深度智能分析，辅助制定者、监督者、管理者、公众等找到“矛盾焦点”“核心问题”。三是共同成长。该模型在深度学习过程中不断更新升级能力，同步推动“科技+法律”复合型人才的成长，提升对输入端和输出端关联关系的理解。例如，对行政规范性文件实施后，通过采集实施情况、科学运算、模型分析，进行全面、准确、合理评估，推动制定者、监督者、管理者等共同成长。四是多元主体端口设计。针对多元主体设计进入端口，在权限划分的设计体系下构建专门的信息化参与渠道，同时，辅以建立主体间的沟通协调机制、标准协同机制、具体项目协作机制、意见反馈机制等。

多元主体的具体应用

1.对于制定者、监督者、管理者

以合法性审核为例，建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制，是做好合法性审核工作的重要保证。起草部门制定过程中通过应用模型，利用大数据技术和资源加强对审核数据的统计分析，对该领域横向、纵向已有文件进行学习借鉴，模型本身按需求指令推送提示信息，重点包括：该文件需要解决的主要问题、解决问题的具体路径及举措、实施后对相对人产生的影响；草案是否增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；是否增设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明等内容；是否违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、劳动权等基本权利等。起草部门可以借助模型，提高草案起草的质量，及时对草案进行“事前”修正完善，倒逼起草工作标准化、科学化、精细化。审核部门通过应用模型，智能化自动检索、对比分析，提出审核意见供参考，重点包括：是否属于行政规范性文件；制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权或者法律、法规、规章的授权范围；是否与宪法、法律、法规、规章等相抵触；是否违反规范性文件制定程序；是否与相关的行政规范性文件存在冲突等。审核部门通过模型，掌握文件起草、意见征求等情况，借助模型完善审核机制、审核标准、审核方式以及保障条件等，提升审核工作的科学化、标准化、协同化。

2.对于公众包括市民、企业、行业协会等

以公众参与为例，包括信息发布、信息收集、信息反馈三个环节。首先，若干件行政规范性文件草案征求意见稿在该模型及其他互联网门户网站上发布，附带推送意见反馈的链接。对于与该文件存在直接利害相关的主体，采用特别提醒的方式进行推送。其次，公众可以使用模型内已有的涉及该文件相关领域的价值输出，为其研提意见建议提供基础材料。最后，公众提交的意见建议通过模型进行自动分析和整理，提供给制定者、监督者、管理者，再将具体意见最终的处理情况自动发送给每一个特定的意见提供者。对于有重大分歧意见的，起草部门进行协调；协调不成的，报请上级行政机关协调或者决定。对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明，并反馈提议方。通过智能化提升公众参与的可及性、可感性，在互动的过程中提升行政规范性文件质量。

结语

人工智能对行政规范性文件工作而言是新事物，拥抱新事物既需要勇气，也需要理性和规范。秉持法律人应有的价值精神、技术理性、规范合理，对技术进行适当的、合理的、科学的规制，加强复合型人才建设，推进人工智能领域立法，增加对技术的“可理解性”，避免陷入“算法黑箱”。笔者所尝试构建的模型，核心是人，定位为“辅助”，并辅以理论工具及运行原理作为基础，从而发挥该模型功能。相信随着人工智能技术的发展，人工智能必将辅助于行政规范性文件工作提升其“良法善治”能力，从《实施纲要》明确的公开查询平台、《通知》明确的信息平台、《意见》明确的审核信息平台等弱人工智能应用向更高维度的功能应用迈进。

往期精彩回顾

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