郭武｜论中国环境诉讼类型的整合策略

郭武

甘肃政法大学环境法学院教授、法学博士

要目

一、中国环境诉讼多元化发展进程中的问题检视二、中国环境诉讼类型整合的逻辑前提和基本架构三、中国环境诉讼类型整合的立法模式选择与诉讼顺位安排结语

环境司法专门化的深入推进催生了中国环境诉讼制度的多元化发展。从发展现状来看，中国环境诉讼类型多样、功能重叠且专门诉讼程序规则建构不足，亟待整合。环境法权构造、环境法治机制从预防到管制再到救济的演进逻辑以及专门环境诉讼与传统涉环境诉讼的剥离，是整合中国现有环境诉讼类型的逻辑前提。环境行政公益诉讼的重构、环境民事公益诉讼的一体化整合以及生态环境损害赔偿诉讼与自然资源损害赔偿诉讼的分化，是未来中国环境诉讼三元构造的核心。未来中国环境诉讼类型的整合应当以专门立法模式为首要选择，在遵循从环境行政公益诉讼到环境民事公益诉讼再到自然资源损害赔偿诉讼的一般性逻辑顺位的前提下，对海洋自然资源和生态环境损害赔偿诉讼等环境诉讼类型作出特别整合，以实现各类环境诉讼整合后立法顺位的整体性安排。

民法典第七编第七章“环境污染和生态破坏责任”的规定为新近发展的生态环境损害赔偿诉讼奠定了重要的立法基础。与此同时，2020年修改并于2021年施行的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，以及2022年施行的最高人民法院《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》等环境诉讼领域司法解释的出台和修改为中国新型环境诉讼类型的发展提供了准据规则。迄今为止，中国环境诉讼已突破环境侵权诉讼、环境刑事诉讼、环境行政诉讼三大传统涉环境诉讼类型格局，形成了以社会组织提起的环境民事公益诉讼、检察环境民事公益诉讼、检察环境行政公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼、刑事附带环境民事公益诉讼以及行政附带环境民事公益诉讼七类新型环境诉讼为核心的类型格局，成为当下中国环境法治中最为活跃的领域之一。环境诉讼类型的多元发展不仅是当下中国环境法治领域利益诉求及其保护多元化的必然要求，而且标志着以司法手段应对现代环境问题的中国经验的全面形成。然而，现有环境诉讼的制度安排是否符合中国现代环境治理体系建构的要求？各类环境诉讼之间是否形成了相互“支援”和有机衔接的内在逻辑关系？现有环境诉讼是否发挥着有效推进环境司法实践发展的作用？这些都是中国环境诉讼制度建设和实践发展中必须要回答的问题。基于对中国环境诉讼制度实践的检视，以及对上述问题的渐次回答，本文结合现代环境法的法权构造、环境法治机制的演进逻辑以及行政主治的中国环境法治传统，提出整合中国环境诉讼制度的具体策略，以真正形成有效供给当下中国环境法治建设的诉讼制度体系。

一、中国环境诉讼多元化发展进程中的问题检视

中国环境诉讼制度因应生态文明建设的需要而呈现多元化发展特征，然而，各类新型环境诉讼基本上处于初步创立和逐步摸索阶段，存在不尽完善的方面，如现有环境诉讼制度设计不符合环境治理体系现代化的目标预设、现有各环境诉讼类型之间存在逻辑冲突方面、现有环境诉讼制度体系的功能性缺位。

现有环境诉讼的制度设计不符合环境治理体系现代化的目标预设

中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年3月3日印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《意见》)明确了中国现代环境治理体系的总体框架是“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”。该《意见》表明，政府、企业、社会公众构成了现代环境治理结构的三方主体，特别是该《意见》所确定的“政府主导”和“企业主体”体现了政府和企业在现代环境治理体系中所扮演的主要角色。虽然政府的“主导”角色和企业“主体”角色表明了各自不同的功能，但两者在现代环境治理中的重要性不应有所偏废，体现在保障环境治理体系现代化的诉讼制度上，至少需要督企和督政“双管齐下”、共同推进。特别是“政府主导”更意味着环境行政监督管理权力与职责的相互统一，因而，通过环境诉讼制度设计来监督政府的环境行政监督管理权理应成为现代环境法治的重要内容。显然，当下中国环境诉讼制度设计与现代环境治理体系的要求仍有一定的差距，侧重督企的中国环境诉讼制度设计在一定程度上改变了现代环境治理体系的结构安排。从当下中国环境诉讼的制度安排来看，除了检察机关环境行政公益诉讼能在一定程度上救济政府的环境行政监督管理权之外，其他环境诉讼制度都鲜有督政功能。曾一度在全国产生重大影响的“常州毒地案”，恰恰也是因为现有环境诉讼制度督政功能的不足，而在司法效果上存在“社会整体利益”增进方面的极大遗憾。

当下重督企而轻督政的环境诉讼制度设计会产生两方面的负面作用。一方面，企业在环境法治结构中的地位日渐式微。在理想的环境法治状态下，特别是在现代环境治理体系结构中，环境保护和经济发展绝非一组对立的范畴，而是相互促进、协调发展。从当下环境诉讼制度设计来看，企业的角色因环境保护的目的仅限于“被监督”和“被诉”，而基于经济发展的目的应当享有的权利却没有得到环境诉讼制度的应有关注。显然，重督企的环境诉讼制度设计不符合现代环境法治普遍遵循的经济社会发展与环境保护相协调原则。另一方面，政府环境行政管理权力的运行异化。在依法行政的基本原则下，政府环境行政管理权力的行使必然要有法定的监督和制约机制予以辅助和矫正。其中，环境诉讼是监督和制约政府环境行政监督管理权力的重要途径之一。相比于政治监督、社会监督，环境诉讼因严谨的程序规范设计和终局性裁判属性而成为规范政府环境行政监督管理权力的主要手段。显然，当下环境行政监督管理权力之“大”与环境行政公益诉讼制度之“小”形成了鲜明对比，环境诉讼督政机制的不足引发了环境行政监督管理权力运行异化的风险。而对中国环境诉讼进行整合，必将实现问题检视基础上的新型环境诉讼制度建构，而其中一个重要任务就是通过整合现有环境诉讼，达到建构有效监督政府环境行政监管行为的诉讼制度的目的，以实现环境诉讼制度督企与督政的双重功能，使环境诉讼实践在现代环境治理体系的总体框架下有序展开。

现有环境诉讼类型之间的逻辑冲突

现有环境诉讼多元化发展带来的首要问题是各类型环境诉讼之间的逻辑冲突问题，这主要表现在三个方面。首先，生态环境损害赔偿诉讼救济的法益与诉权基础之间存在逻辑矛盾。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，明确了生态环境损害赔偿诉讼制度的适用范围是“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”。显然，此处“环境要素”“生物要素”“生态系统功能”的侵害表明生态环境损害赔偿诉讼救济的法益是公共环境利益，明显区别于自然资源权属利益。2020年发布并于2021年修改的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第1条也规定了生态环境损害赔偿诉讼适用于“发生较大、重大、特别重大突发环境事件的”“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的”“发生其他严重影响生态环境后果的”三种情形，再次表明生态环境损害赔偿诉讼救济的法益是公共环境利益。然而，《生态环境损害赔偿制度改革方案》和最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》在生态环境损害赔偿诉讼诉权基础方面都作出了与所救济的公共环境利益相悖的规定。在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中，关于赔偿权利人的规定为：“在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作”。最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第1条也规定除“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构”之外，“受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门”也是生态环境损害赔偿诉讼的适格原告。也就是说，生态环境损害赔偿诉讼的诉权基础至少涵盖自然资源资产所有权。在逻辑上，自然资源资产所有权是一类特殊的私权形态，这种权利无论以何种方式行使，都不能实现对公共性环境利益的救济。显然，现有制度设计没有厘清作为手段的诉权基础与作为目的的救济法益之间的内在逻辑关系。

其次，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在维护公共环境利益方面存在功能上的重叠。在我国现有环境诉讼类型中，无论是社会组织提起的环境民事公益诉讼，还是检察环境民事公益诉讼，所救济的法益都是公共环境利益。2015年最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条规定了环境民事公益诉讼的适用对象是“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”。2020年《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条将“破坏生态环境和资源保护”的行为界定为“损害社会公共利益的行为”。以上两个解释虽然在条文表述上有所差异，但就环境公益诉讼所救济的法益却作出了相同的规定。无论从诉权配置的理论论证，还是诉权实现的中国路径来看，社会组织提起的环境民事公益诉讼和检察环境民事公益诉讼的二元构造已能实现对公共环境利益的司法救济。然而，以环境政策推进的生态环境损害赔偿诉讼在制度设计上仍涵盖了对公共环境利益的司法救济，在功能上与已有的两类环境民事公益诉讼制度相互重叠，在一定程度上给司法实践带来了难题。最为常见的问题就是如何选择诉讼类型来救济同一公共环境利益的损害。虽然2021年最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》对环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的顺位关系作了规定，但实践中仍有诸多相异的做法，如“重庆藏金阁物业管理有限公司偷排废水案”中将环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼合并审理的模式、“德司达(南京)燃料公司倾倒废酸案”中政府和适格环境保护组织共同就生态环境损害提起诉讼的模式，以及“济南章丘危废倾倒案”中优先启动生态环境损害赔偿诉讼的模式等。

最后，刑事附带环境民事公益诉讼中刑事诉讼部分与民事公益诉讼部分之间的实质性脱节和主次颠倒问题较为严重。在传统刑事诉讼制度中，之所以规定了较为特别的附带民事诉讼，一方面是因为刑事诉讼部分与民事诉讼部分因案件事实和证据适用等方面的关联性而具有附带审理的可能性；另一方面是基于诉讼效率的考量而具有在刑事诉讼程序中附带进行民事诉讼的必要性。然而在新近发展的环境诉讼制度体系中，刑事诉讼程序之所以附带环境民事公益诉讼程序的可能性和必要性问题似乎都没有得到充分的学术论证和实践检验。刑事附带环境民事公益诉讼这一制度设计的独特性在于附带诉讼的“公益”属性，这一独特性也使得刑事附带环境民事公益诉讼与传统刑事附带民事诉讼有着本质差异。但就目前的制度设计来看，刑事附带环境民事公益诉讼中的刑事诉讼部分与环境民事公益诉讼部分之间却存在影响“附带”的诸多障阻。第一，在救济的法益方面，刑事诉讼程序救济的是因环境污染和生态破坏而损害的社会利益和国家利益，其本质是人的利益；而环境民事公益诉讼本身包含着对公共环境利益中超越人的利益的自然生态利益的救济。法益的差异性使环境民事公益诉讼“附带于”刑事诉讼的必要性大打折扣。第二，正是因为救济的法益之间的显著差异，两者在证据适用方面的关联性也极为微弱，刑事诉讼中的证据适用都以犯罪行为的刑事违法性确认为目标导向；而环境民事公益诉讼中的证据适用更多地指向生态利益受损程度的司法确认，以便为生态修复责任制度的实施奠定基础。可见，刑事诉讼部分的证据和环境民事公益诉讼部分的证据在适用上存在本质差异，相互之间的关联性极低。第三，在法律责任的承担方式方面，刑事诉讼部分主要通过给予犯罪行为人刑罚方式矫正被侵害的社会关系；而环境民事公益诉讼部分却以生态利益侵害者自我承担、第三方代履行、易科执行等生态修复责任方式来恢复被侵害的生态利益。以上表明，刑事诉讼与环境民事公益诉讼之间的实质性脱节现象广泛存在。此外，正是因为环境民事公益诉讼部分的异常复杂性，以及救济公共环境利益相较于惩罚犯罪行为人的显著权重差异，与其说刑事附带环境民事公益诉讼是一种新型的制度创设，倒不如说环境民事公益诉讼附带刑事诉讼更有必要和现实意义。

刑事附带环境民事公益诉讼的特殊价值并未体现在制度构造之中，这也为环境司法实践造成诸多困境。其中，较为明显的一个问题是对刑事附带环境民事公益诉讼和环境刑事附带民事公益诉讼的混用。举例而言，因行为人在原始森林的放火犯罪行为而对自然生态利益和公众健康造成的损害，是典型的侵害公共环境利益的行为，也必然具有被现代环境法规制的意义，或许可以纳入刑事附带环境民事公益诉讼程序救济的范围内。但是，当行为人排放有害废物、严重污染环境行为造成周围重要设备等国有资产利益严重损害时，所启动的环境刑事诉讼程序即使附带了救济国有资产利益的民事公益诉讼，也会因民事公益诉讼部分无关乎公共环境利益而不能被纳入现代环境法规制的范围之内，特别是不应通过环境诉讼程序予以救济。因此，在环境司法语境下，或许只有讨论刑事附带环境民事公益诉讼才有些许价值。

现有环境诉讼制度体系的功能缺位

在由十类环境诉讼构筑的当下中国环境诉讼制度体系中，无论是涉环境资源的三大传统诉讼，还是新近发展的七类新型环境诉讼，均没有在功能层面上构筑起一张严密的制度大网，致使督政功能的不足、自然资源损害救济的功能性缺位等问题依然存在。

督政功能的不足主要体现在现有环境诉讼制度体系中环境行政公益诉讼的单一化方面。在现代环境法权结构中，各类权力与权利的相互制约关系可化约为两类功能的实现：其一是监管主体与社会公众通过权力(权利)的正当行使来有效制约企业行为；其二是社会公众和企业通过权利的正当行使来有效监督政府的环境资源监管行为。环境诉讼作为矫正现代环境法权结构中两类制约关系有效实现的“稳定器”，必然也肩负着督企和督政的双重功能。然而，从现有环境诉讼制度体系来看，除检察环境行政公益诉讼能够在公共环境利益维护上发挥督政的功能以外，其他各类新型环境诉讼都以督企为主要职能。而且只有检察机关能够提起的环境行政公益诉讼制度阻隔了其他主体对政府环境资源监管行为的有效制约，这种单一化发展的环境行政公益诉讼制度无益于构筑一个权力 (权利)有效制约、运行高效有序的现代环境法权结构，特别是无法适应当下自然资源资产产权确权登记和国家自然资源资产管理体制改革背景下政府监管事项延展且日益复杂的现状。此外，督政功能不足而督企功能多余的制度现状将会对以企业为主体推进的经济发展活动造成严重影响，使经济发展与环境保护之间出现失衡。

自然资源损害救济的功能性缺位是我国新型环境诉讼发展面临的另一重要问题。与生态环境损害有着本质差异的是，自然资源损害实质上是自然资源所有权的侵害。虽然我国民法典第二编明确规定了自然资源国家所有权也是私法意义上所有权的类型之一，但从我国宪法第6条规定的我国社会主义经济制度的基础来看，国家所有权的本质是全民所有。而在法律上，全民所有的实现更多地借助于公共利益救济途径，因而国家所有的自然资源遭到损害时应当有专门的环境诉讼途径予以救济。反观我国现有环境诉讼类型，没有任何一种诉讼类型适合于自然资源损害赔偿救济。仅有的生态环境损害赔偿诉讼似乎与自然资源损害赔偿有关，但生态环境损害赔偿诉讼在制度设计上存在救济法益与诉权基础之间的逻辑冲突，因而在学理上不能与自然资源损害赔偿救济的范围实现逻辑自洽，在实践中也不能与自然资源损害赔偿救济的需要相符合。

此外，现有环境诉讼制度体系的功能性缺位还体现在政府作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼的法律依据不足方面。目前相关依据仅规定在《生态环境损害赔偿制度改革方案》这一政策文本中，法律性规范只有2019年出台并于2020年修改的最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》这一司法解释。显然，这与立法法第8条关于法律保留事项的规定不一致。基于“凡属重大改革都要于法有据”的共识，推动生态环境损害赔偿诉讼制度法律化已成为亟需完成的一项任务。

二、中国环境诉讼类型整合的逻辑前提和基本架构

整合中国环境诉讼类型的逻辑前提

针对中国环境诉讼制度创设和实践运行中存在的诸种问题，有必要对现有环境诉讼进行整合，形成各种环境诉讼类型之间功能互补、协调高效的关系格局，有力支撑当代中国环境治理体系现代化建设。当然，要对中国环境诉讼进行整合，首先需要在逻辑上厘清基于何种历史逻辑、理论证成和方向目标对多元化发展的中国环境诉讼类型进行整合。

第一，中国环境诉讼的整合必须遵循从预防到管制再到整治的环境法治演进逻辑。以现代“风险社会”形成和发展为基础，现代环境法是具有“反思性现代性”特征和内涵的新型法律规范形态。工业文明以来，现代社会的风险日趋显著，风险已“成为全球社会的典型特征和内在禀赋”。而环境风险就是现代风险社会的主要风险类型，正是基于环境风险法律应对的需要，不同于传统法律内涵和功能的现代环境法诞生了。因而可以说，现代环境法在发生学上的第一性特征就是应对现代环境风险，体现在制度、机制的设计上，以预防原则为主线而展开的环境影响评价制度、源头控制制度、严格责任机制、危险犯形态等型构了现代环境法面向环境风险应对的制度面貌。然而，对风险预防原则的过分倚重导致现代环境法治在预防性制度实践中陷入经济不理性的深渊，在此情景下，全球发达国家率先建立超越预防原则的管制性环境法律制度，如美国1970年清洁空气法案确立的“泡泡政策”、1972年清洁水法确立的“国家污染物排放消减体系许可证制度”等。相对于预防性机制，管制性机制是一种更为“实事求是”地应对环境问题的策略。然而，管制型机制必然包含着行政手段的大量运用，这种特征决定了管制型机制在应对复杂环境问题时的单一和僵化。于是，从20世纪后期开始，西方一些国家开始尝试出台综合性环境整治法，以应对日益综合和复杂的环境法治情势，如美国1980年出台的《综合环境反应、补偿与责任法》、欧盟2004年出台并经三次修订的《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》等。综合整治机制融合了传统法律手段、经济手段和社会手段，极大地克服了预防性机制的经济非理性和管制性机制的机械僵化等弊端。

从现代环境法治演进的历史逻辑来看，日益开放和综合的环境法治机制是现代国家应对环境问题的必然趋势。体现在环境诉讼制度的发展上，就是“开放诉讼”和督政类诉讼的迅速发展。例如，美国1980年的《综合环境反应、补偿与责任法》规定，一切主体(联邦政府、各州政府、企业、社会组织、个人)均能就环境问题整治提出针对任何主体的救济之诉，这种“开放诉讼”的合理性在于通过司法矫正机制确认了环境利益的公共性。此外，无论是欧盟国家关于环境行政诉讼的规定，还是美国“公民诉讼”的法律规定，都体现出现代环境综合整治法将矫正政府环境资源监管职能作为非常重要的功能。毋庸置疑，近年来新型环境诉讼制度的多元化发展正是中国迎来“环境时刻”的必然反应。然而，我们需要反思的是，中国环境诉讼的多元化发展出现了与现代环境法治历史演进逻辑不相符合的端倪，如环境行政公益诉讼起诉主体单一、政府在环境司法中的角色错位等。而要消弭这些问题，世界各国近百年来探索出的从预防到管制再到整治的现代环境法治路径，不失为一种成熟的镜鉴。

第二，基于行政主治的环境法权构造证成了中国环境诉讼整合的理论基础。经由实践检验并由学者充分论证而确立的环境法权结构是理解现代环境法治宏观构造和各主体权利义务配置的主要理论装置。环境法权结构清晰地勾勒出了现代环境法治中由政府、企业和社会公众三者共同构筑的环境法治主体关系格局，以及各主体之间基于环境权利(权力)和环境义务的配置而形成的三重互动关系。在中国语境下，环境治理主体及其构造虽然有着迥异于西方环境治理的诸多特点(如图1、图2、图3所示)，但在规范的环境法治层面却有着与西方环境法治一致的法权构造。

图1中国环境治理主体关系结构

图2一般学理上的环境法权结构

图3环境法权结构的司法保障

透过现代环境法权结构可知，只有当政府、企业、第三方主体的权利(权力)、义务配置形成良性监督互动和管制互动关系时，才能使整体环境法治趋于稳定和均衡状态。当环境法权结构因各主体之间的权利(权力)和义务“角力”关系而出现不稳定、非均衡等“变形”情形时，就需要发挥环境司法的保障功能，以矫正各主体之间“变形”的“角力”关系。

据此，环境法权结构理论对中国环境诉讼整合的启示是：环境诉讼的制度构造必须要在功能上迎向内嵌于环境法权结构之中的三重互动关系，即社会公众与政府之间的监督互动关系、政府与企业之间的管制互动关系以及社会公众与企业之间的监督互动关系。而中国环境诉讼制度创新在政府与企业之间的管制互动关系和社会公众与企业之间的监督互动关系的保障方面用力过猛，使当下中国环境法治呈现出企业的角色只是“挨板子”的一边倒现象，同时在社会公众与政府之间的监督互动关系的保障方面却力有不逮，导致政府环境监管职权的行使在现有环境诉讼制度设计上没有社会公众救济通道。显然，通过环境诉讼机制的更新来重新分配对以上三重互动关系保障的“力量”关系，无疑是整合现有环境诉讼的重要逻辑前提之一。

第三，专门环境诉讼与传统涉环境诉讼的剥离。在环境法权结构中，政府、企业、社会公众三方主体中的任何双方主体构成的相对性关系被打破，进而形成了在三方主体“共在”的场景下观照共同性利益，即公共性环境利益的格局，而且各主体权利(权力)、义务的配置均以公共环境利益的保护和实现为目的。因此，公共环境利益是现代环境法区别于其他部门法的基本标志。在传统涉环境诉讼和新近发展的环境诉讼共同构成的十类诉讼中，传统涉环境民事诉讼和行政诉讼在功能上仅救济环境私益或与环境有关的私益，因而应与救济公共环境利益的专门环境诉讼相互剥离。如在民法典视角下，因环境污染和生态破坏行为而对他人人身和财产利益造成的侵害虽在外观上与环境有涉，但这种侵害的本质仍然是一种私益侵害，无关乎现代环境法意义上的公共环境利益，因而救济此类私益侵害的环境侵权诉讼应与专门救济公共环境利益的专门环境诉讼之间有明显的区隔。循此，那些认为可以通过侵权责任路径的完善来实现公共环境利益救济的观点亟需商榷。

基于专门环境诉讼与传统涉环境诉讼的剥离而展开的中国环境诉讼整合将在公共环境利益救济这一共同目标下进行，至于社会组织提起的环境民事公益诉讼和检察环境民事公益诉讼的关系如何处理、环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的关系如何处理、刑事附带环境民事公益诉讼和行政附带环境民事公益诉讼如何整合完善、特殊的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼在整合后的中国环境诉讼体系中如何安排等问题，则是在专门环境诉讼与传统涉环境诉讼剥离这一逻辑前提厘清后的具体制度建构问题。在此需要特别加以讨论的是在中国环境诉讼整合过程中如何对涉环境的传统刑事诉讼这一较为独特的诉讼类型作出合理安排的问题。涉环境的传统刑事诉讼虽然也承载一定程度的公共环境利益救济功能，但因为程序设计不直接指向公共环境利益的救济，因而在本文论述逻辑上被排除在专门环境诉讼类型之外。而且从刑法作为“最后法”“保障法”的角度来看，附随于环境刑法机能实现的环境刑事诉讼是否与专门环境诉讼相互剥离，都不影响其在实现环境刑法“最后法”和“保障法”功能中的程序性价值。

专门环境诉讼的三元构造

传统涉环境诉讼与专门环境诉讼剥离后，在专门环境诉讼内部存在七种诉讼类型，其中对现有检察环境行政公益诉讼、社会组织提起的环境民事公益诉讼、检察环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼进行整合后所形成的新型环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼和自然资源损害赔偿诉讼构成了专门环境诉讼的主体性制度。

第一，环境行政公益诉讼的重构。目前，法律所规定的环境行政公益诉讼只有检察环境公益诉讼一种。这种状况无论从现代环境法治演进的一般性历史逻辑来看，还是从当下中国“行政主治”的环境治理现状来看，均无益于从司法角度保障一个互动关系顺畅、各主体“角力”关系均衡的环境法权结构。基于此，现有环境行政公益诉讼重构的核心任务就是扩大环境行政公益诉讼起诉人范围。无论从行政主体职权的双重属性，还是从维护环境法权结构中政府、企业、社会公众三主体之间均衡的互动关系，在司法机制上确立企业、社会公众提起环境行政公益诉讼的主体资格，无疑是监督并确保政府依法履行环境资源监督管理职权的重要制度设计。此外，准确界定环境行政公益诉讼的适用范围也是重构环境行政公益诉讼微观制度的重要内容。2021年1月1日开始实施的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定了环境行政公益诉讼适用于“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”的情形。显然，这一规定对环境公共利益的界定过于笼统。在现有环境司法实践中，只因检察机关提出了“行政机关怠于行使环境保护监管职责”而对公共环境利益造成损害这一理由而形成了大量的检察环境行政公益诉讼案件，但透过这些案件却发现，诸多案件并未从证据上证实所诉公共环境利益损害。例如2020年云南省文山市人民检察院诉文山市平坝镇人民政府环境行政公益诉讼案、2019年石嘴山市惠农区人民检察院诉石嘴山市惠农区农业农村和水务局环境行政公益诉讼案，两例案件的公益诉讼起诉人均提出了被告怠于行使职权而对公共环境利益造成侵害的主张，但证据的提交、事实的证明却集中在被告“怠于行使职权”上，而关于公共环境利益损害的证据若隐若现，且证明力极其微弱。此类案件虽然在名称上被界定为环境行政公益诉讼案件，但在本质上与救济具体行政行为违法的传统行政诉讼并无二致。在传统行政诉讼救济具体行政行为违法时，经常因为该具体行政行为的公共事务管理属性会间接关联到一定程度的公共环境利益损害，但这种情形丝毫不影响传统行政诉讼的成立，更不会因关联到公共环境利益损害而将诉讼性质变更为环境行政公益诉讼。因此，识别并准确界定“行政机关因违法行使职权或者不作为而损害的公共环境利益”就成了重构环境行政公益诉讼制度的关键。

第二，生态环境损害赔偿诉讼与自然资源损害赔偿诉讼的分化。如前文所述，以《生态环境损害赔偿制度改革方案》这一环境政策制度为总体框架，辅之以最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(2021年)的生态环境损害赔偿诉讼在制度设计上存在所救济的法益与诉权基础之间的内在矛盾冲突。深入对比发现，生态环境损害赔偿诉讼所救济的公共环境利益损害与社会组织提起的环境民事公益诉讼以及检察环境公益诉讼所救济的公共环境利益损害并无本质差异。因此，现有生态环境损害赔偿诉讼中就公共环境利益损害救济的制度设计应当与现有两类环境民事公益诉讼进行整合。此外，透过现有生态环境损害赔偿诉讼制度，国家自然资源损害赔偿这一现代环境法治中的新型损害类型亟须得到法律确认和诉讼机制的救济。在自然资源资产确权登记的背景下，大量的国家自然资源损害赔偿需要借助国家自然资源所有权这种权利装置来实现，而根据宪法和民法典的规定，国家自然资源所有权的本质是全民所有制意义上的广义公共环境利益。因而，通过明确的权属规定实现公共环境利益损害的救济理应成为现代环境诉讼的重要内容。然而，现有环境诉讼体系中却没有实现国家自然资源损害赔偿救济的专门类型。因此，沿着生态环境损害赔偿诉讼中关于国家自然资源所有权诉权基础及其实现的现有规定，在与救济普通公共环境利益的环境民事公益诉讼并行的轨道上，构筑一类专门基于国家自然资源所有权基础的自然资源损害赔偿诉讼，不仅能够使专门环境诉讼制度设计周延各种公共环境利益的救济，而且将有力克服只有国家自然资源所有权但缺乏国家自然资源所有权救济机制的窘境。

第三，环境民事公益诉讼的一体化整合。在现有专门环境诉讼体系中，社会组织提起的环境民事公益诉讼和检察环境公益诉讼是两类相对独立运行的诉讼制度。尽管最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法解释均规定了两类诉讼制度适用中的衔接规则，但从司法实践来看，检察机关提起的环境民事公益诉讼在公益诉讼数量中的占比日益增大。而与此形成鲜明对比的是，相对具有优先起诉权的社会组织所提起的环境民事公益诉讼的数量却越来越少。裁判文书网显示，2015年7月至2020年年底，检察机关提起环境民事公益诉讼663件，而社会组织提起环境民事公益诉讼115件，社会组织提起的环境公益诉讼在各类环境公益诉讼中的占比仅为1.7%。究其原因，诉讼能力是一个方面，而更为重要的原因或许是两类诉讼单列而引起的诉讼制度隔阂问题。因此，对从现有生态环境损害赔偿诉讼中析出的普通公共环境利益救济制度与现有社会组织提起的环境民事公益诉讼、检察环境民事公益诉讼进行一体化整合，形成社会组织、检察机关、政府及其职能部门等多元主体均可提起环境民事公益诉讼的“开放诉讼”新格局，将打破现有各类环境诉讼救济公共环境利益时的隔阂，从制度根源上解决社会组织提起的环境民事公益诉讼、检察环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼针对同一公共环境利益损害救济时适用顺位的纠结问题。

三、中国环境诉讼类型整合的立法模式选择与诉讼顺位安排

在厘清中国环境诉讼类型整合的逻辑前提和基本架构的基础上，如何通过立法途径来实现各环境诉讼类型的制度安排，是整合环境诉讼类型乃至有效发挥环境诉讼制度在环境司法专门化发展进程中重要作用的必然选择。为此，本文从立法模式选择和诉讼顺位安排两方面提出未来中国环境诉讼类型整合的具体路径。

环境诉讼专门立法模式的选择

整体来看，现有中国环境诉讼被分别规定在不同的环境法律、环境政策抑或司法解释之中，在外观上呈现出分散立法的特征。与分散立法模式不同，环境诉讼专门立法模式则是按照一定的逻辑关系，将具有救济公共环境利益功能的各种环境诉讼类别及主要诉讼规则进行一体化整合和建构，常见的外观形式就是一部专门的环境诉讼立法。在本文论证的立场上，笔者主张未来中国环境诉讼整合应当选择专门立法的模式，实现环境诉讼规则的一体化发展，理由如下：

首先，通过专门立法模式制定统一环境诉讼规则，是环境司法专门化的应有之义。一般认为，环境司法专门化的内容至少包括机构的专门化、队伍的专门化、保障机制的专门化和诉讼规则的专门化等几个方面。当前，在机构的专门化、队伍的专门化、机制的专门化业已实现的背景下，当务之急就是形成统一适用的专门环境诉讼规则。显然，只有采用专门立法模式，才能克服目前各类环境诉讼规则各自为政、相互冲突等问题，真正为中国环境司法专门化的发展作出贡献。

其次，通过专门立法模式制定统一环境诉讼规则，是超越传统诉讼规则在应对新型环境诉讼问题的尴尬，从而适应现代环境司法这一新问题的必然要求。近年来，我国环境诉讼案件数量有了大幅增加，在一定程度上反映了我国环境司法专门化发展的水平。然而深入具体个案考察，不免发现当下“井喷式”的环境诉讼实践却存在诉讼规则不足和缺失的问题。由于没有专门的环境诉讼规则作为规范指引，致使大部分环境法官在环境案件中因“无法可依”而被动地援引传统三大诉讼法进行审理和裁判，无法体现环境司法在理念和具体制度的特殊性。由于环境司法理念与传统诉讼理念之间的显著差异，使传统三大诉讼法在适用于现代环境案件审理时往往存在不达目的、效果不彰等情形，使有环境司法专门化之名但无环境司法专门化之实的情况在现有环境案件审判中大量存在，如泰州市环保联合会诉江苏常隆公司、泰兴锦汇公司等环境污染案。

最后，通过专门立法模式制定统一环境诉讼规则是在环境法典化时代实现环境诉讼规则体系化的必然结果。当前，理论界和实务界都在热烈讨论并着手推进中国环境立法的法典化。在环境立法法典化这种立法高度体系化的背景下，作为支撑中国环境法治发展的重要制度规范，环境诉讼规则也应当尽快实现一体化整合。这不仅解决了在环境法律、环境政策、司法解释等不同制度类型中识别环境诉讼规则并在具体环境司法案件裁判中准确援引准据法的困难，而且能够最大化克服现有不同环境诉讼规则在适用中的逻辑冲突和规范冲突问题。

在专门立法模式之下，统一环境诉讼立法在内容上主要包括立法目的、法律原则等总则性规定，以及案由、管辖、审理范围、诉讼类型的顺位安排、当事人、证据、诉讼时效、审理规则、判项规则、执行、特殊规则等逻辑构成，具体有诉前程序设计、证据共享与保全、私益救济优先、诉讼顺位规则、基金、诉讼禁令、第三方执行等具体制度。程序性的立法保障可以通过过程参与的协商方式获得各权利冲突方可以接受的结果，以确定其合法性。

环境诉讼专门立法模式下各类环境诉讼的顺位安排

各类环境诉讼的顺位安排既是专门立法模式下立法篇章和法条结构安排的要求，同时也是具体环境司法实践中就同一公共环境利益损害进行司法救济时选择所适用的环境诉讼类型的一般规则。也可以说，立法顺位安排既是环境诉讼类型形式整合的需要，更是环境诉讼类型回归以现代环境法权构造为理论预设的实质整合过程。藉此，环境法中不同环境利益的司法救济以及对政府、企业和社会公众之间形成的三重互动关系的司法保障才有可能得到具体环境诉讼的有效观照。鉴于环境诉讼类型的三元构造模型，本文重点讨论环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼和自然资源损害赔偿诉讼之间的顺位安排问题。

在现代环境法权结构中，督企和督政功能的双重实现是维系政府、企业、社会公众三方主体之间互动关系顺畅，进而构筑秩序、稳定环境法权结构的两条途径。针对现有环境诉讼在督政功能上力有不逮而在督企功能上用力过猛的现状，未来中国环境诉讼整合的重要内容之一就是从扩大起诉主体资格的角度重构环境行政公益诉讼，从而使环境行政公益诉讼所发挥的督政功能与环境民事公益诉讼所发挥的督企功能等量齐观。当环境诉讼具备督企和督政的双重功能之后，接下来要解决的一个重要问题就是以督企为主要功能的环境民事公益诉讼优先，还是以督政为主要功能的环境行政公益诉讼优先。这里有一个基本的认知前提：现代政府具有不可让渡的环境资源监管职责，而且在传统环境法治，特别是中国语境下的环境法治中，一直存在“行政主治”的传统，这一传统过于根深蒂固以至于在当下环境法治中仍处处可循“行政主治”惯性的踪迹。由这一认知前提可推导出，政府应当充分履行环境资源监管职责，当出现公共环境利益损害的情形时，作为矫正机制的环境司法，首先要确认这种损害是不是因为政府怠于行使环境资源监管职责，其次才有可能启动企业对公共环境利益造成损害的司法救济。这样的顺序安排既符合权责相统一的现代法治逻辑，也是对中国环境法治“行政主治”传统的回应。据此，在环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的顺位安排上，环境行政公益诉讼应当优位于环境民事公益诉讼。

而安排环境民事公益诉讼与自然资源损害赔偿诉讼之间的顺位关系，则需要从以下两方面入手：一方面，从环境民事公益诉讼救济的法益与自然资源损害赔偿诉讼救济的法益之间的区别来看，前者救济的是普遍意义上的公共环境利益，其边界大致等同于公民环境权的权利范围；而后者救济的是基于自然资源国家所有权这种特殊权属规范行使而“溢出”的公共环境利益，相对于普遍意义上的公共环境利益而言是一种特指意义上的公共环境利益。正因为所救济法益之间的一般与特殊的逻辑关系，环境民事公益诉讼和自然资源损害赔偿诉讼之间也是一般与特殊的逻辑关系。这一关系也决定了统一环境诉讼规则中的顺位安排必然是环境民事公益诉讼优位于自然资源损害赔偿诉讼。另一方面，从现有环境司法实践来看，环境民事公益诉讼已经历了多年的发展，形成了一套相对成熟的实践经验，而自然资源损害赔偿诉讼才要实现“破冰之旅”，加之当前正在推进的自然资源资产产权确权登记和权利行使的系列改革尚未完成，自然资源损害赔偿诉讼的制度设计和实践运行必然会因此受到影响。显然，随着实践的发展和改革的推进，自然资源损害赔偿诉讼必然要经历一个持续的改进过程。在这一过程中，自然资源损害赔偿诉讼的发展不成熟等阶段性特征非常明显，因而，按照一般性优先原理，将自然资源损害赔偿诉讼作为相对于环境民事公益诉讼的特殊诉讼类型，在逻辑顺位上置于环境民事公益诉讼之后，将是更为合理且可行的制度安排。由此，环境诉讼专门立法模式下的三类主体性诉讼类型之间有了一个清晰的逻辑顺位关系，即环境行政公益诉讼最先，环境民事公益诉讼次之，自然资源损害赔偿诉讼再次之。

除了以上以新型环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼和自然资源损害赔偿诉讼为主体的三类主体性专门环境诉讼的顺位安排以外，刑事附带环境民事公益诉讼、行政附带环境民事公益诉讼以及海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼作为三类环境诉讼特别程序应当在专门立法模式中作出特别安排。具体而言，刑事附带环境民事公益诉讼、行政附带环境民事公益诉讼在未来中国环境诉讼整合过程中视环境民事公益救济之诉与作为本诉的刑事诉讼和行政诉讼之间相互附带的必要性和可附带的规则衔接便宜程度来决定两类诉讼在统一环境诉讼规则中的去留。而海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼因所救济的公共环境利益的特殊性，仍可作为一类特殊的专门环境诉讼独立于上述专门环境诉讼的三元构造，继续在海洋环境保护法中作为救济型程序条款予以保留。待时机成熟，应比照生态环境损害赔偿诉讼与自然资源损害赔偿诉讼二元构造的思路将海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼作出分化处理，并分别体现在整合后的环境民事公益诉讼和自然资源损害赔偿诉讼之中，以实现环境司法“对陆海自然生态实施整体性统一保护”和山水林田湖草沙海的“统筹治理”。此外，基于其他国家解决紧急公共环境利益损害的制度经验，在统一环境诉讼规则中建立程序便捷、运行高效的环境诉讼禁令制度，将是提升我国环境司法救济能力和水平的重要支点。

结语

解决中国环境诉讼类型多元化发展进程中遭遇的各环境诉讼类型之间的逻辑冲突和功能缺位等问题，有多种策略可供选择。本文从公共环境利益本位出发，在现代环境法权结构视角和环境法治机制演进逻辑下提出的以专门环境诉讼立法模式整合环境诉讼类型的路径，无疑是一种既立基于当下中国环境法治实践又符合环境法学发展的一般理论推导的合理策略。为此，本文的论证不仅建立在以历史方法呈现出来的环境诉讼实践这一客观必然性基础之上，而且建立在现代环境法治发展演进的普遍性规律与趋势的基础之上，既从宏观层面对中国环境诉讼类型的整合构筑牢固的结构框架，也在微观层面对中国环境诉讼类型的整合确立精致的“操作指南”。当然，本文的论证建立在模型方法和普遍性理论推演的可行性前提之下，因而在一定程度上忽略了环境诉讼实践中无法适用整合策略的特殊情形，如生态环境损害和自然资源损害共同发生时，基于二元构造的环境公益诉讼和自然资源损害赔偿诉讼如何进行区别适用就成为一个较难处理的问题。对此，环境诉讼类型整合之后更为精致的诉讼规则建构显得尤为必要，这将是本文研究主题进一步延伸和细化的核心问题所在。

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