刘建荣 刘伟｜“枫桥经验”视野下检察听证制度优化路径研究
杭州铁路运输检察院副检察长
刘伟杭州铁路运输检察院第三检察部副主任
要目
一、检察听证的历史使命：以人民为中心的立场二、在检察听证中践行“枫桥经验”的现实必要性和实践可行性三、新时代“枫桥经验”视野下检察听证实践取得的法治成效与存在的问题四、“枫桥经验”视野下检察听证制度优化路径探索
全面落实检察听证工作是最高检落实党中央以人民为中心的根本立场的重要部署。坚持以新时代“枫桥经验”精神内涵和重要启示为指引，在此基础上，要深入践行以“枫桥经验”为指导的优化检察听证的路径和制度设计，一是以“枫桥经验”为指引，进一步提高和转变检察干警的观念理念；二是加强检察听证法律制度供给，进一步提升检察听证的法律权威性和合法性；三是以适度诉讼化改造为导向，优化人民群众实质性参与检察听证；四是加强配套机制建设，助力检察听证效果的最优化。
一、检察听证的历史使命：以人民为中心的立场
听证最早源起于英国普通法系中的“自然正义原则”，是指公权力机关在做出决定前，以公开方式听取利害关系人、其他相关人及第三方意见的法律程序，主要适用于立法、司法和行政领域。第二次世界大战之后，世界多国将其视为一项保障国民权利的重要制度并以法律形式确定下来。我国宪法所确定的人民民主原则也充分涵盖了听证制度的核心要义，从而为听证制度在我国适用提供了充分的宪法依据。我国的法律程序引入听证制度始于1996年行政处罚法，2000年立法法也将听证作为立法听取群众意见的重要方式。我国听证制度的兴起虽然借鉴了域外经验，但经过二十多年本土化立法和实践发展，现在已经与我国社会主义政治体制、法治体系和社会治理结构相适应，且相比域外也有明显区别和自己的本土特色，可以说听证制度已成为我国宪法确定的“人民民主原则”的重要实现形式之一。
我国检察听证制度相对起步较晚，但发展较为迅速。2000年5月，最高人民检察院下发《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》，开启了检察工作与听证制度相融合的新纪元。2014年，最高人民检察院出台《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，再次明确在复查刑事申诉案件中，根据办案工作需要，可以采取公开听证的形式，进行公开审查。2020年10月，最高人民检察院颁布《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证工作规定》），迈出了我国检察听证制度化建设里程碑式的一步。《听证工作规定》第2条明确规定“本规定中的听证，是指人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动”，同时将刑事申诉等七类案件全部纳入可以召开听证会的范围内，从而揭开了检察听证业务类型全覆盖的序幕，可以说听证制度在检察工作中得到了前所未有的重视和推动，在检察制度层面和实践层面都达到了新的高度。
新生的检察听证制度打破检察办案环节相对封闭的运行状态，将人民群众的实践智慧和经验融入检察办案活动中，实现了案件办理的法理情相融合，实现了政治效果、社会效果、法律效果三个效果的有机统一；同时也加强了人民群众对检察办案活动的监督，完善了检察权运行的外部监督制约机制，促进了检察权依法公正行使。可以说，检察听证制度是党的群众路线在检察工作中的重要体现，是人民参与检察工作的重要方式，也是以人民为中心的根本立场在检察工作中的重要实践。
但是检察听证并不仅仅是一项检察工作的制度要求，更是检察机关所肩负的一项重要政治任务和使命。全面推进依法治国，根本目的是依法保障人民权益，必须坚持为了人民和依靠人民。可以说坚持以人民为中心是中国共产党人的根本立场，以人民为中心的立场是我们党和国家的根本立场，这一根本立场同样体现在党中央对检察机关听证工作的政治要求之中。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将检察听证提高到保障人民群众参与司法的层面，明确提出保障人民群众参与司法听证，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。听证被确立为推动和保证广大人民群众能够有序参与司法的重要渠道。进入新时代，中共中央发布了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确提出“引入听证等方式审查办理疑难案件”。由此，检察听证上升为党中央对检察工作的制度性要求，成为检察机关的一项重要政治任务和使命。因此，在新的历史时期，如何在检察听证中落实以人民为中心的根本立场，如何保障和引导人民有序参与检察工作，就成为检察机关责无旁贷的政治任务和使命。
本文认为，在检察听证工作中引入和践行“枫桥经验”无疑是完成这一重要政治任务和使命的可行之道。新时代“枫桥经验”是党领导人民创立的一整套行之有效的社会治理方案，是中国特色社会主义的重大创新成果，为推进国家治理体系和治理能力现代化，建设更高水平的法治中国、平安中国，决胜全面建成小康社会作出了重要贡献，已经成为我们党治国理政、社会治理的重要经验。因此，引入和践行“枫桥经验”这无疑将会赋予检察听证新的历史使命，也将为检察听证工作的进一步深入发展提供内在契机和取之不竭的原动力。
二、在检察听证中践行“枫桥经验”的现实必要性和实践可行性
“枫桥经验”是中国共产党在长期政法实践中积累并坚持传承的基层治理经验，其生发于1963年浙江省诸暨市枫桥区开展社会主义教育运动的斗争经验，在改造“四类分子”过程中，当时枫桥区按照“一个不杀、大部不捉”的原则，发动民众开展说理斗争，没有打人、捕人，但制伏了那些认为非抓不可的“四类分子”。毛泽东对这种“矛盾不上交，就地化解”的做法作了肯定，指示要各地效仿，“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型，当时即在全国广泛推广，其主要内容概括起来就是“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”。“枫桥经验”尽管诞生在社会主义教育运动的特定时期，但是，其依靠群众，通过化解社会矛盾的方法，来成功地进行社会治理的一般精神，却经久不衰。20世纪60年代中期到70年代，枫桥的干部群众创造了改造流窜犯和帮教失足青少年的成功经验，再次实现了“捕人少、治安好”的良好局面。“十年动乱”结束后，枫桥在全国率先给“四类分子”摘帽，摘掉一顶帽，调动几代人，为全国范围的拨乱反正提供了好的范例。党的十一届三中全会后，枫桥依靠群众维护社会治安，形成了安定团结稳定的社会环境，成为社会治安综合治理的典范。随着农村民主法治建设的推进，枫桥充分发挥基层群众自治组织的作用，加强基层民主法治建设，强调部门协调、村镇联动，通过建立机制，预防矛盾；通过民间调解，化解矛盾，建设和谐社会。可以相信，作为一种成功的基层社会治理模式，随着经济社会的发展，“枫桥经验”必将在坚持中不断获得创新发展。
“枫桥经验”的历史发展脉络可以看出“枫桥经验”具有与时俱进的时代特点，特别是进入21世纪以来，“枫桥经验”逐步成为基层自治、法治建设以及平安建设等方面的成功经验，对丰富和完善基层社会治理现代化和法治化建设作出了重要贡献。因此，在新时期的社会治理中，“枫桥经验”被赋予了更为丰富的内涵，它已经从单纯的治安工作实践总结转变为促进基层治理活动有序化、科学化和法治化的工作方法，同时也从过去只强调阶级斗争转而向服务群众、促进社会和谐转变。在当下，特别是在党中央多次重申发扬群众路线精神的时代背景下，检察机关在检察听证中深度发掘和践行“枫桥经验”的内涵，无疑具有重要的现实必要性和实践可行性。
第一，在检察听证中践行“枫桥经验”是贯彻落实党中央推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在新时期党中央赋予了“枫桥经验”新的时代使命。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。”因此，在检察听证中践行“枫桥经验”是检察机关贯彻落实党中央推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
第二，在检察听证中践行“枫桥经验”符合检察机关新时期“能动检察”职能定位。在新时期，为适应我国经济社会发展的现实需要，推动我国检察制度的高质量发展，立足检察权的自身特点，需要“把握法治规律，深化新时代能动司法检察工作”。2022年3月18日，全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议也指出，要把依法能动履职作为实现高质量发展的基本路径。“能动检察”的新时期职能定位，旨在强调法律实践活动的社会责任与时代使命，要求法律实践活动应当以实现社会发展目标为己任。从权力属性来看，检察权是一种积极能动的权力，“能动检察”在本质上是检察权的应有之义。在我国，作为宪法上的法律监督机关、作为公共利益的代表，检察机关应当通过检察权的有效行使，以积极的姿态参与到波澜壮阔的社会主义法治实践之中，检察机关必须以能动作为的姿态，通过相关检察政策的及时动态调整，积极回应社会生活在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面内涵更丰富、形式更多样的现实需求，积极融入并服务全面建设社会主义现代化国家的时代大潮，推动我国检察制度的高质量发展。在检察听证过程中，检察机关践行“枫桥经验”完全符合新时期检察机关“能动检察”的职能定位，通过践行“枫桥经验”，坚持以人民为中心的立场，注重维护和保障诉讼参与人的诉讼权利，从而就可以让参与诉讼的人民群众能够以可感、可触、可看、可信的方式感受到检察听证程序法治的温暖。
第三，检察听证所呈现的功能完全契合“枫桥经验”对检察听证的期待，具有现实可行性。检察听证是检察履职的创新方式，是化解案件矛盾、解决当事人诉求争端的有效途径。在检察听证中，检察机关采取引入第三方进行公开审查的方式，协同各种检调合作机制，从而保障了受损权利归位，回应了人民群众需求，具有“以人民为中心”的发展思想和“案结事了人和”的价值目标。因此，检察听证的功能主要有以下两点。一是在办案实体和程序方面，检察听证有利于保证检察机关兼听则明，有利于健全法律正当程序，保证检察权公正履行和提升办案质量。在实体方面，由于多方在场，有利于检察机关充分听取相关参与人员的意见，更有利于检察机关查清疑点、查明事实，准确适用法律。在程序方面，在检察听证中，一方面邀请人大代表、政协委员、社会公众等外部人员作为听证员，参与到公开听证活动中；另一方面允许公民和媒体到现场旁听，还可以对公开听证进行网上直播等，从而将检察机关审查案件的过程置于社会公众的监督之下，这就有利于健全法律正当程序，确保检察权依法公正准确行使。二是在社会效果方面，检察公开听证有利于化解社会矛盾，修复社会关系，并助推社会治理体系和治理能力现代化。在检察听证过程中，由于多方在场直接交流，更有利于形成共识，解决问题，消除矛盾，有利于修复社会关系，化解社会矛盾，而且检察听证也是检察机关参与社会治理，推动社会治理体系和治理能力现代化的重要抓手，在推动普法宣传，服务经济社会发展等方面都具有重要的社会价值。因此，检察听证所呈现出来的功能与新时期“枫桥经验”以人民为中心的核心价值意蕴一脉相承，在功能上完全契合“枫桥经验”对检察听证的期待。因此未来在优化检察听证的发展路径上，完全可以通过深入践行“枫桥经验”的方式，植入司法为民的种子，从而使检察听证在“四大检察”的实践沃土中茁壮成长。
三、新时代“枫桥经验”视野下检察听证实践取得的法治成效与存在的问题
党的十九大以来，新时代“枫桥经验”先后被写入《中国共产党农村基层组织工作条例》《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》等重要文件。新时代“枫桥经验”标志着我国社会治理变革的历史性飞跃，彰显了中国特色社会主义的政治优势、制度优势，表明了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识不断深化，实现了党的执政理念和执政方式的重大转变，推动国家治理体系和治理能力现代化跃上了新的台阶、开辟了新的境界。
本文认为，新时代“枫桥经验”的精神内涵和核心启示是我们评价和指导检察听证工作高质量发展的重要标准和指南。新时代“枫桥经验”的创新发展，标志着社会治理变革由社会管理向社会治理转变的历史性飞跃，其精神内涵可归纳为：依托社会治理大平台，为新时代的治理提供理念指引，依靠群众解决矛盾，充分发挥和调动地方积极性和主动性，实现社会和谐。正如有学者所言：“‘枫桥经验’从其终极价值追求上看便是社会走向和谐。”从检察机关依法参与社会治理的角度来看，我们坚持新时代“枫桥经验”，主要应恪守“三个坚持”的核心启示，即坚持以人民为中心、坚持矛盾不上交、坚持多元共治。以这“三个坚持”核心启示为视角，检察听证实践的法治成效和存在的问题如下。
检察听证通过丰富的实践为“枫桥经验”注入了鲜活的生命力。从“枫桥经验”的“三个坚持”维度来看，检察机关在检察听证中运用“枫桥经验”在社会治理实践中取得了比较显著的法治成效。
1.公民参与的保障，检察公信力的提高
“枫桥经验”坚持以人民为中心，这是新时代“枫桥经验”的根和魂，无论时代如何变迁、世界如何变化，坚持群众路线，充分相信和依靠群众、全面组织和发动群众不能变。同时，公民参与既是现代法治的内在要求和应有之义，也是我们党和国家发展大局和治理实践中倡导和坚持的理念与思路。党的十八大报告指出：“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”党的十九大报告在继续肯定人民主体地位和参与作用的同时，着重重申保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。而且公民参与也与检察公信力息息相关，只有人民群众参与到检
察工作中来，才能真正感受检察，从内心认同检察、信任检察，最终从人民的内心拥护和真诚信仰中实现检察权威。检察听证制度正是于新时期检察工作进一步践行党的路线方针、宗旨理念，厚植党的执政根基，推动社会主义民主政治建设之中应运而生，是检察领域对“枫桥经验”坚持以人民为中心原则的有力贯彻，具有鲜明的社会主义政治特色。从法治效果来看，检察听证改变了检察权运行的封闭状态，将工作结构从单一决定转化为多方参与，将检察工作和案件办理置于阳光下，践行了广泛听取人民群众意见，保障了人民群众参与司法的群众路线，坚持了以人民为中心的发展思想，赢得了广大群众对检察工作和案件处理决定的理解和支持。根据高检院相关报道和统计显示，2020年至2021年4月，全国四级检察院共对4.5万件存在争议、有重大社会影响的案件组织了听证会，覆盖“四大检察”“十大业务”。在检察听证中，检察机关坚持“以公开促公正赢公信”，通过与当事人面对面沟通、听证员评议，“零距离”化结解怨，较好地做到了案结事了、人和政和。最高人民检察院检察理论研究所全国检察公信力测评结果表明：“在全面开展检察听证以来，检察机关在社会公众中的认知度、信任度明显攀升”。
2.坚持矛盾不上交，推动矛盾的实质性化解
“矛盾不上交”是“枫桥经验”的初心和本义，是新时代“枫桥经验”的核心要义和首要任务。它要求建立完善风险预测预防预警体系和化解管控处置机制，最大限度把各类风险防范在源头、化解在基层、消除在萌芽状态，真正做到矛盾不上交、平安不出事，实现国家长治久安、社会安定有序、人民安居乐业。检察机关在办理刑事申诉、民事诉讼监督、行政诉讼监督案件时，案件当事人都是对司法机关以往的处理结果不服，才要求检察机关进行监督和救济。这类案件的审查和处理难度往往较大，处理稍有不当，就会激化社会矛盾。因此，积极开展检察听证在化解社会矛盾、修复社会关系方面具有积极的作用，在公开听证过程中，由于多方在场直接交流，更有利于形成共识，合力解决问题，从而化解社会矛盾，修复社会关系。根据最高人民检察院的报道和统计显示，2020年，全国检察机关控告申诉检察部门开展信访申诉案件公开听证4272件，同比上升了2.4倍。2021年1月至9月，全国检察机关控告申诉检察部门开展信访申诉案件公开听证5576件。通过公开听证，超过80%的案件当事人接受了检察机关的处理决定，解决了一批信访积案，化解了一批矛盾纠纷，全国检察机关信访工作形势趋稳向好，信访总量下降4.3%，重复信访案件数量下降13.8%。因此，检察机关通过公开听证以公开促公正、以公开促化解，是推动矛盾纠纷化解的一个“创举”，取得了显著的法治成效。
3.以听证凝聚共识，形成社会治理合力
“枫桥经验”创立了以党的领导为核心、以政府为主导、各类社会主体共同参与的多元化协同治理体制，坚持和发展新时代“枫桥经验”，必须坚持多元共治的基本原则，坚持共建共治共享，积极培育壮大人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。检察听证是检察机关参与社会治理的新方式，是连接检察机关与社会公众的桥梁纽带，通过听证传递“双赢多赢共赢”的检察监督理念，广泛争取各方理解、支持，更好地履行法律监督职责，从而形成合力，推动解决社会治理重点难点问题。例如，北京市朝阳区人民检察院在办理多起利用超市自助结账管理漏洞盗窃超市商品案件时，组织召开类案公开听证会，邀请来自基层社区、商超企业代表作为听证员，开展听证交换意见，对三起案件作出酌定不起诉处理，并对公开听证案件背后的深层次问题开展讨论研究，对案件反映出的商超企业管理漏洞，组织座谈，提出完善管理的意见建议，从而达到惩防并举，提升社会治理水平的法治实效。检察机关作为社会公共利益的代言人，通过检察听证凝聚社会治理合力在公益诉讼听证中表现得更为充分。杭州市检察机关在公益诉讼检察工作中活用“枫桥经验”，通过打造“检察建议+公开听证”的办案模式，把诉前维护公益目的作为最佳司法状态，筑牢公共利益保护的司法“藩篱”，推动社会善治与个人利益保障的双赢共赢。例如，杭州市拱墅区院在办理口腔诊所污水排放整治行政公益诉讼案中，充分考虑新冠肺炎疫情的影响以及个体经营者生存发展的需要，利用公开听证的方式协调多方力量，广泛听取多方意见，为48家口腔诊所污水排放整治提供个性化解决路径，避免“一刀切”执法，从而凝聚了社会共识，提升了社会治理的内涵和效果。
虽然检察听证在办案实践中取得了较好的法治成效，但从“枫桥经验”的视野来审视，本文认为检察听证在观念理念、制度供给、民主参与、配套机制等方面还存在不足之处。
1.检察官的主动性不足
在开展检察听证的观念理念上，部分检察官对检察听证践行“枫桥经验”的重要意义认识不足，开展听证的主动性不足。检察听证践行“枫桥经验”无疑对检察官的履职能力提出了更高的要求，无论是对“枫桥经验”的学习和体认，还是对案件的把握和释法说理，以及在听证中开展群众工作，加强组织协调等方面都对检察官提出了更高的要求。但从实践情况来看，部分检察官对“枫桥经验”的内涵和内容，对检察听证的意义和目的都认知不足，认为检察听证不是审查案件的必需环节，开展检察听证只会增加工作负担，而且听证员难找，有的单位、当事人等参与人还不愿意配合等问题。这些都导致检察官在办案过程中不敢开展、不愿开展、很难开展检察听证工作，影响和制约了在检察听证中深入践行“枫桥经验”。
2.制度供给不足
检察听证在制度供给上存在不足，尚不能满足深入践行“枫桥经验”的要求。第一，检察听证制度还没有被纳入诉讼法及相关司法解释，仍游离于法律位阶之外，合法性和严谨性不足。检察听证是新时代检察机关贯彻落实宪法人民民主原则、党的群众路线的重要举措，但目前在制度规定方面仅有《听证工作规定》等检察工作文件予以规范，还没有被纳入诉讼法及相关司法解释。考虑到我国作为成文法国家，检察听证缺乏法律的直接规定，游离于法律位阶之外，在实践中难免受到合法性和严谨性的质疑。
第二，关于检察听证的适用范围，在实践中对“听证审查工作全覆盖”存在理解上的误区，不利于发挥人民群众参与检察听证的优势作用。关于检察听证的适用范围，根据《听证工作规定》第4条规定，“人民检察院办理羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件等，在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的案件，经检察长批准，可以召开听证会。”根据上述规定，检察听证的适用范围非常宽泛，几乎涵括检察机关办理的各类案件，不仅事实认定存在争议可以检察听证，而且在法律适用和案件处理等方面存在较大争议或者重大社会影响也可以举行检察听证。因此，检察听证适用范围宽泛就导致在实践中存在理解上的误区，如有的检察机关和检察官就把“全覆盖”理解为对所有案件一律都可以适用正式听证会，从而导致个别检察机关为提升听证数量，选取没有争议或者矛盾已经基本化解的案件进行听证，存在为听证而听证的情况，这样既影响听证工作的严肃性，也不利于发挥人民群众参与检察听证的优势作用。
第三，关于检察听证的法律效力还缺少法律明确规定，制约了检察听证工作的进一步深入发展。对于经过检察听证获得的当事人的陈述、质证后的证据、听证员的意见、检察官的决定、听证过程的录音录像、听证笔录等在检察听证中形成的相关材料，在案件后续法庭审理过程中是否具有证据效力，目前还没有法律明文规定。从《听证工作规定》第16条来看，“听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。拟不采纳听证员多数意见的，应当向检察长报告并获同意后作出决定。”因此，听证的过程和结论只能成为作出检察决定的一种参考，与案件其他证据材料相比，并不具有独特的法律意义和价值，而且在实践中法官在庭审过程中往往也并不认可经过检察听证获得的相关证据材料，因此这就制约了检察听证工作的进一步深入发展，也耗费了更多的司法资源、降低了诉讼效率。
3.人民群众实质参与不足
从检察听证的实践运行来看，对检察听证的实质功能重视不够，有待进一步优化人民群众的实质参与。检察听证的主要功能在于，通过人民群众参与检察工作，实现检察权行使的公开化、诉讼化、民主化。因此，检察听证的形式功能固然重要，听证的实质功能更为重要。但是从检察听证的实践运行状况来看，检察听证在一定程度上还存在偏重听证的形式功能，追求听证程序的公开透明，但对听证的实质功能却重视不够的问题，主要表现为人民群众的实质参与度不足，特别是参加听证的听证员在事先不了解案情，事后也无法律帮助的情况下，大部分听证员不得不仅仅基于一种朴素的社会常识，对当事人的陈述发表意见，使得听证成为检察机关对参与主体的单方面信息灌输，最终听证员所做判断也容易随大流，无法起到实质参与作用，影响听证效果。
4.配套机制和设施不足
检察听证配套机制和设施还不够健全和完善。检察听证制度能否充分发挥其效用，还需要各项配套机制和设施的建立和完善。相关配套机制和设施不建全会在很大程度上削弱检察听证制度的功能，严重制约和影响检察机关深入践行“枫桥经验”。从检察听证实践来看，听证配套机制的缺失或不完善主要有以下几个方面。
第一，听证员的选任机制不够健全和完善。《听证工作规定》第7条明确了担任听证员的资格条件和限制条件，但听证员的选任机制目前还不够完善。在检察听证实践中，检察机关通常邀请的听证员主要有人大代表、政协委员、法学院校专家学者、律师等，但这一方面缺乏专业性，在处理涉及特定领域专业知识的疑难复杂案件时，因听证员并不具有专业知识，从而影响了检察听证的质量和效果；另一方面也缺乏广泛性，对于邀请的听证员，除人大代表、政协委员外，主要集中于法律领域内，听证员选取的广泛性不强，不利于最大限度保障人民群众的知情权、参与权和监督权。
第二，检察听证场所建设相对滞后。从浙江省检察机关的实践情况来看，听证会主要在矛盾调处中心和检察院的会议室召开，而专业化和规范化的听证室建造率还不高，现有的听证室往往不符合最高人民检察院的相关建设要求，而且智能化、数字化水平还有待提升，与《浙江省检察系统基础设施建设“十四五”规划》所要求的“各类基础设施的智慧化水平有效提升”还有比较大的差距。
第三，检察听证程序中的经费保障还不完善。在检察听证实践中，对于人民监督员、人大代表、政协委员等作为听证员参加听证的，可以通过专项经费保障其必要的交通费等费用，但是对于律师等社会人员则难以通过专项经费保障，办案单位对此也面临着两难境地。因此，相关检察听证经费的保障措施还需要加以完善。
四、“枫桥经验”视野下检察听证制度优化路径探索
全面落实检察听证工作是最高人民检察院落实党中央以人民为中心的根本立场的重要部署，要贯彻落实好这一任务和使命，我们就需要坚持以新时代“枫桥经验”的精神内涵和重要启示为指引，锚定检察听证中存在的问题，进一步优化检察听证的制度设计，推动检察听证提质增效。
首先，要努力转变检察工作观念理念，提高广大检察干警对党领导人民创立“枫桥经验”的体认度和政治认同度，正确理解和认识“基层检察工作就是做群众工作”。其次，要从推进国家治理能力和治理体系现代化的高度来认识在检察听证中践行“枫桥经验”的重要性，要努力转换工作思路，提高检察听证的政治站位，通过领导干部带头听证的示范引领作用，促进检察官司法理念的切实转变，从而将检察听证践行“枫桥经验”自觉转化为一项常态化的检察工作业务。再次，加强检察听证和“枫桥经验”的专题业务培训，提升检察官的办案能力和水平。通过开展专题讲座、集中培训、组织现场观摩等方式增加检察官对于检察听证和“枫桥经验”工作的认识，提高检察官的办案水平，为检察听证工作的顺利开展提供根本性保障，从而实现检察官自愿主动地在检察听证中践行“枫桥经验”、高质量开展检察听证，使案件办理取得较好的政治效果、法律效果与社会效果。第四，可以考虑将检察听证工作的数量和质量纳入检察官业绩考核指标，定期进行数据统计和通报，表彰先进、督促后进，提升检察官开展检察听证工作的动力。
1.加快检察听证的立法和司法解释工作，尽快与诉讼制度相衔接
本文认为，检察听证是新时代检察机关贯彻落实宪法人民民主原则和党的群众路线的重要举措，从法律的层面予以规定有其必要性。从社会参与度来看，检察听证中的参与主体具有外部性，参与客体具有公众性，并且参与程度具有广泛性等特点，总体上呈现出社会参与、专家参与、诉讼全过程参与的趋势。从价值效果上来看，检察听证不仅起到了协同检察、制约权力、监督权力等方面的价值作用，而且对检察权的公正性、民主性、公信力等都具有积极的正向价值意义。因此，应加快检察听证的立法和司法解释工作，对检察听证的适用案件范围、检察听证的法律效力等从法律层面予以规定，从而与相关诉讼制度衔接。
2.合理限定检察听证适用案件范围
检察听证适用的案件范围如何界定的问题，主要取决于检察听证自身的属性和规律性。本文认为，有必要合理限定检察听证适用案件的范围。
第一，需要正确理解“听证审查工作全覆盖”。一般而言，检察听证会作为实现调查核实权的有效途径，应当覆盖“四大检察”“十大业务”的方方面面。但无论从调查核实的经济性原则来看，还是从调查核实的效率性原则来看，都不应当也无必要全面适用于所有案件。所谓“全覆盖”，主要是指其涉及的领域和层次，而绝不是意味着对所有案件一律适用正式听证会。
第二，建议以“复杂疑难、影响重大”来适当限定检察听证适用案件的范围。从《听证工作规定》第4条的内容和精神来看，第4条第1款在列举可以适用检察听证的主要案件类型的基础上，以“等”字设置了拓展路径，同时还需要注意到该条规定的相关适用要件和程序性规定，即“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，经检察长批准。”因此，根据《听证工作规定》第4条的内涵和精神，本文建议以“复杂疑难、影响重大”来适当限定检察听证适用案件的范围。
第三，从适用范围的除外条件来看，建议将纯粹法律适用争议的案件排除在检察听证适用范围之外。人民群众参与检察听证的优势在于事实认证方面，而非法律适用方面，特别是在法律适用越来越专业化的现代社会，将法律适用有较大争议的案件纳入听证范围，实际上很难取得良好的听证效果，反倒增加不必要的司法成本和社会意见分歧。因此，不论从节约司法资源角度，还是从发挥人民群众的优势作用角度，本文建议应当将纯粹法律适用争议的案件排除在检察听证适用范围之外，以将有限的司法资源适用于少数确有听证必要的案件。
3.进一步明确检察听证的法律效力
第一，进一步通过立法明确通过检察听证获取的相关证据的法律效力。从长远来看，需要通过修改刑事诉讼法等基本法律来明确规定通过检察听证获取的相关证据具有法律效力，但修订基本法时间周期较长，立法成本较高，可以作为未来完善检察听证制度的一个努力目标。近期最可行的方案就是由最高人民检察院与最高人民法院共同出台一个司法解释，由司法解释来明确规定通过检察听证获取的相关证据具有法律效力。同时，公诉人以及其他相关参与检察听证的人员在法庭庭审中，也需要积极努力表明在检察听证进行了相关陈述、质证，没有新的不同意见，请法院尊重并采纳检察听证的结果，从而使检察听证获得的证据具有实质性的影响力和法律效力。
第二，进一步细化完善听证意见的相关效力规定。根据《听证工作规定》第16条，“听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。拟不采纳听证员多数意见的，应当向检察长报告并获同意后作出决定。”该规定明确听证意见是检察机关依法处理案件的重要参考。这一规定既尊重了听证员的意见，又可以保证检察机关依法独立公正地行使检察权。但这一效力规定还有待进一步细化完善。比如听证员的意见出现分歧时，应如何对待少数意见？检察机关到底应参考什么意见等问题。因此，本文建议做如下细化规定：一是一般情况下多数听证意见应当成为检察机关作出决定时的重要参考；二是在特殊情况下可以将少数意见作为检察机关作出决定的重要参考；三是无论是不采纳多数意见，还是不采纳少数意见，都应当附有充分的理由说明；四是应当进一步完善向检察长报批的程序。
第三，进一步明确检察听证笔录的法律效力。《听证工作规定》第18条规定：“听证过程应当由书记员制作笔录，并全程录音录像。听证笔录由听证会主持人、承办检察官、听证会参加人和记录人签名或者盖章。笔录应当归入案件卷宗。”该规定虽然要求听证过程应当制作笔录，并要求参加人签名或者盖章，但对于拒绝签名或者盖章的当事人缺少强制性，由于检察听证笔录只是检察机关内部审查案件的程序性文书，在后续的诉讼阶段，如起诉或者提起抗诉等之后的法庭审理阶段，检察听证笔录作为证据的证明力还不甚明确。为此，本文建议通过立法赋予检察听证笔录法律效力，即其法律效力相当于法院的庭审笔录，但其法律效力较案件卷宗证据材料要低，是反映检察听证过程的一种文字记录，听证笔录中反映的相关案件事实需以卷宗证据材料为基础，如有不一致时应以卷宗证据材料为准。、
对于目前检察听证实质功能重视不够，人民群众的实质参与度不足的问题，本文建议以适度诉讼化改造为导向，优化人民群众实质性参与检察听证。一般认为，检察机关具有行政和司法双重属性。目前适度诉讼化已成为检察权行使方式改革的一个重要趋势，这有利于凸显检察机关的法律监督属性。适度诉讼化改造，就是将原本以书面审查为主的封闭性检察权运行模式，转变为检察机关主导、多方共同参与的实质审查模式，这有利于对相关当事人权利的更高标准保护和救济，有利于增强检察机关决策的公信力和执行力。就检察听证而言，其运行模式表现为主动邀请人民群众参与、接受人民群众监督，对于当前检察听证实质功能重视不够，人民群众的实质参与度不足的问题，本文认为适度诉讼化改造是一条可行的改革路径，具体而言，可以从以下几个方面着力。
1.检察机关在主持听证时应更凸显其中立性
检察机关作为法律监督机关，检察官在检察办案中应秉持客观公正立场。检察官法第5条明确规定：“检察官履行职责，应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正的立场。”但《听证工作规定》第13条规定：“听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持。检察长或者业务机构负责人承办案件的，应当担任主持人。”本文认为该规定还需要进一步诉讼化改革。从日本检察审查会的运行来看，其诉讼化活动的主持人以最大限度的客观中立为基本追求。日本的刑事庭审实行以起诉一本主义，即由仅仅阅读了起诉书还未查看卷宗的法官主持；而检察审查会议，则由仅仅事前了解案件概况，在审查过程中才逐渐接触证据、证人的审查员来主持。因此，本文认为，我国检察听证会的主持也不应由原承办检察官或者办案组的主办检察官为听证主持人，建议由其他检察官主持听证，从而进一步提升检察听证的诉讼化程度，保证其客观中立性。
2.检察听证应重视各方的实质性参与环节
现在检察听证的各方参与度稍显不足，部分听证员发表意见流于形式，使得听证成为检察机关对参与主体的单方面信息灌输，因而影响了听证效果。《听证工作规定》第15条虽增设了提问、说明、讨论等环节，但距离真正的诉讼化要求还较大差距。所谓诉讼化，除了两造对抗外，还要求案件事实和证据都应在诉讼环节予以充分展示。因此，检察听证的诉讼化改革还应进一步凸显各方的实质性参与环节，本文的设想主要有以下几点。
第一，应当在事前给予听证员充分的准备时间，并且检察官在介绍案情时不能附带倾向性意见。当检察机关拟对某某案件进行听证时，应当事先给予听证员10天的准备时间，以便听证员了解案件，查阅相关资料。同时，检察官在介绍案情时，应注意避免传达一些倾向性意见，以确保听证员客观独立地作出判断。
第二，通过立法完善对听证员的证据开示制度。对于检察听证案件，本文认为应当允许听证员查阅相关的案件材料。由于检察阶段的案件证据材料属于保密文件，听证员是否有权获悉这些材料，相关的法律规定还不太明确，在检察听证实践中，通常的操作是案件的证据材料不对听证员出示，而是由检察人员负责对听证员介绍相关案件情况。但这无疑会带有检察人员的主观意见，从而影响听证员客观公正地发表听证意见。如果不能保障听证员可以查阅相关案件证据材料的权利，其听证意见的质量将会受到很大程度的影响。因此，本文建议应当通过立法完善对听证员开示案件证据的制度。
第三，细化提问、说明环节，提升人民群众的实质参与度。《听证工作规定》第15条仅简要设置了提问、说明环节，本文认为从提升人民群众实质参与度的角度出发，今后应进一步细化上述提问、说明环节，参考法庭审理情景，可以依次设置：（1）参加听证的双方分别陈述事实、理由并负责各自举证；（2）听证主持人就双方争议的焦点进行归纳，并就争议的焦点问题进行提问，调查核实相关问题；（3）参加听证的双方就争议的焦点问题发表辩论意见，并围绕重点进行自由辩论；（4）听证员进行提问，形成听证意见。通过这一系列模拟法庭的诉讼化改造，从而使得提问、说明环节更有规可循，提高人民群众的实质参与性。另外，在必要的情况下，在听证员申请并获检察长批准的情况下，可以传唤相关证人到场或者通过视频方式接受询问，从而进一步提升检察听证程序的诉讼化程度。
3.以强制反馈机制强化检察听证意见运用
从法律效力上来看，听证员做出的听证意见只是检察机关依法处理案件的重要参考，对检察机关并无强制约束力。但是从检察听证制度的整体性来看，设计了如此庞大的听证启动、运行及相关配套机制，然而却只搭配了一个相对薄弱的效力落实机制，颇有头重脚轻之嫌。因此，本文建议今后应设置一个听证意见的强制性反馈机制，对于不同意听证员多数意见的，必须提交检察委员会进行讨论，并邀请听证员代表列席检察委员会，与承办检察官先后发表意见供检察委员会参考决议。如果检察委员会的决议仍然是不同意听证员多数意见，还应将检察委员会决议和相关理由送达听证员，并赋予听证员向上一级检察机关申请复议的权利。
1.建立听证员数据库，进一步完善和规范听证员的选任
在选任听证员时，在坚持来源广泛性的基础上，今后还应着重考虑进一步提升听证员的专业性，从具备专业领域知识、从业经验，以及具备群众工作经验等因素出发，合理选任更具有专业性的听证员。在强化听证员专业性的基础上，还可以进一步建立分专业听证员数据库。本文建议检察机关对以往的听证案件进行梳理，就案件事实所涉及的专业领域进行分类、汇总，并在此基础上，有针对性地从各专业领域选取听证员建立分专业听证员数据库，将各类专业人才纳入其中，从而确保听证员的专业性。同时，在检察听证实践中还应努力实现为每个案件选择适合的听证员。本文建议在建立专业化听证员数据库的基础上，根据每个案件的具体情况、争议焦点、问题特点，有针对性地从听证员数据库中选取专业性的听证员。对于专业性较强的案件，还可以适当跨地域、跨级别选取听证员，从而确保根据不同案件需要合理、高效选任听证员，实现“由专业人干专业事”。
2.进一步加强检察听证相关设施设备建设
检察听证相关设施设备的建设要更加注重听证室的数字化和智慧化建设，如《浙江省检察系统基础设施建设“十四五”规划（2021-2025年）》就明确要求，听证室等各类用房功能不断完善，各类基础设施的智慧化水平有效提升，使数字检察成为引领浙江检察工作创新发展的第一动力。因此，检察机关在按照《人民检察院检察公开听证室设置规范》《检察机关听证室建设技术指引》《中国检察公开听证网建设方案》等相关规定，推进听证室一体化建设时，要更加注重听证室的数字化和智慧化，充分发挥多媒体、人工智能，远程视频、互联网等设备设施的功能，整体提升检察听证的智能化、数字化水平，推动检察听证向“互联网+”智慧化模式转型。
3.建立检察听证专项保障经费
《听证工作规定》第21条规定，“人民检察院听证活动经费按照人民检察院财务管理办法有关规定执行，不得向当事人收取费用。”针对检察听证实践中，律师等社会人员无法纳入财务管理办法的问题，本文建议建立检察听证专项保障经费作为配套机制加以完善。
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