朱进｜新时代“枫桥经验”指引下基层社会治理的主体协同——基于吉登斯结构化理论的长兴实证研究

朱进

中共长兴县委党校副校长

要目

一、文献回顾及问题提出二、分析框架构建三、分析框架应用：基于浙江省长兴县社会治理实践的反思与延展

结论

新时代“枫桥经验”是基层社会治理现代化的重大经验，又被称之为基层社会治理的中国方案。贯彻和落实“枫桥经验”的内核意涵有助于变革治理流程、重塑治理方式、精准回应群众需求、切实提升治理效能和有利于基层矛盾治理。发展新时代“枫桥经验”和构建矛盾纠纷多元化解机制要依循“社会治理思维变革”的理念逻辑、“多元主体治理”的互动逻辑、“数字化赋能”的技术逻辑和“为官为民”的目标逻辑，其中由社会管理向治理再向智治思维转变的理念逻辑是基层矛盾治理起点；从政府主导向多主体平等协商共治的互动逻辑是基层矛盾治理鲜明特征；数字化方式丰富治理手段的技术逻辑是基层矛盾治理科技支撑；“以人民为中心”的目标逻辑是基层矛盾治理终点，“枫桥经验”的发展和基层矛盾治理现代化转型的四种逻辑紧密相连，两者内嵌于基层矛盾治理现代化进程中。

半个多世纪以来，“枫桥经验”从一项化解社会矛盾、维护社会稳定的工作方法，发展成为一种基层社会治理领域的旗帜指引，一直备受瞩目，值得深入研究。2021年5月，中共中央、国务院出台《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，要求浙江“着力在完善收入分配制度、统筹城乡区域发展、发展社会主义先进文化、促进人与自然和谐共生、创新社会治理等方面先行示范。”这对浙江而言，是光荣使命，更是重大机遇。同年7月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），提出要“创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”，“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。党的二十大报告指出，要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。在高质量发展促进共同富裕大背景下，尤其是经历新冠肺炎疫情严峻考验之后，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，应以批判性思维重塑当代基层社会治理体系，深入探索基层社会治理多元主体协同的内在机理和路径模式，连接多元主体共同向基层群众提供公共服务、利益协调、矛盾纠纷化解等。这既是对新时代社会秩序与社会活力再平衡的一种理论尝试，也是对社会变迁与民众需求变化的一种现实回应。

2020年11月3日，新华社受权公开发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），全文共提到“基层”13次，其中12次与“基层社会治理”相关；《建议》的“加强和创新社会治理”部分，共提到“社会治理”8次，其中4次关乎基层治理，特别是在《建议》第二部分“‘十四五’时期经济社会发展指导方针和主要目标”，“社会治理特别是基层治理水平明显提高”被列入六大主要目标之一“国家治理效能得到新提升”的预期范畴。显而易见，基层社会治理已经成为新时代社会发展的新话语表述和新实践场域。

在理论上，基层社会治理是一个涉及“基层”“基层社会”“社会治理”等多个范畴的话语体系。通读《意见》及相关官方权威文件可以看出，这里所提到的“基层”，从地域上看，是指以县为行政区划所确定的区域空间，也就是通常所说的“县域”范围，包括县本级城区、乡镇（街道）本级城区、农村区域。由此，“基层社会”是指以县为行政区划的全部地域社会，包括县域范围内的城市社区、乡镇（街道）社区、行政村等人们生产生活的基础单元。基于此，作为社会治理大系统的一个有机部分，基层社会治理是社会治理活动在基层（县域范围）的实践表达，主要指在党“统揽全局、协调各方”的领导体制下，运用包括政府在内的多种力量，“着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，有效化解社会矛盾、维护社会公平正义、保障人民权益，确保人民安居乐业、社会安定有序”的一系列活动及其过程。基层社会治理的对象主要是乡镇（街道）和城乡社区的社会领域事务，最大特点是直接面对广大群众，因此具有很强的基层性、社会性。

同步考证可得，纵观“枫桥经验”的演变历程，其核心内涵至少经历过三次嬗变：一是社会管制时代，其核心内涵可概括为依靠群众、化解矛盾；二是社会管理时代，其核心内涵可概括为群防群治、维护稳定；三是社会治理时代，其核心内涵则可概括为党建引领、“三治融合”、共建共治共享。与时俱进的核心内涵、精神实质，对于推动基层社会治理现代化具有十分重要的指导价值。

一、文献回顾及问题提出

近年来，随着社会流动持续增强、社会结构更加复杂等新情况新问题的出现，基层社会治理的主体也随之发生变化，学界对不同治理场景下多元主体的概念内涵、施治实践等内容进行了研究分析。第一，关于社会治理参与主体研究。学界的研究基本趋于一致，强调社会治理的多元化参与，“执政党、政府、社会组织、企业、公众应纳入社会治理体系，都是共治主体”。社会治理主体可以划为“公共主体和社会主体两大类型，前者包括各级党委和政府，后者主要包括公民、社会组织、基层群众性自治组织和企业等”。第二，关于社会治理主体管理与创新研究。学界对各类主体在施治过程中角色扮演和角色变化，以及相应承载不同社会治理功能的研究，也花费了不少笔墨，强调“通过推进异质性多元主体间的责任框定，借助民主协商、科技支撑、法律保障等治理工具，充分发挥各主体作用，可以实现基层社会治理的‘一核多元’”。第三，关于社会治理共同体研究。自2019年10月党的十九届四中全会正式提出“社会治理共同体”之后，学界从其概念内涵、价值导向、构建路径等多个维度，也展开了较为丰富的研究。社会治理共同体，是指“政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则，基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体”。其“摒弃单一中心主义，而以共同体主义为价值导向”，“参与主体的共同体意识是构成社会治理共同体的价值基础”。此外，还有学者从施治的导向、手段等方面，在宏观层面提出相应实践路径；或者立足于乡村、社区等基本单元，对构建路径进行研究。

总体而言，学界当前主要从理论与实践等维度，对多元主体通过“参与”“协商”“合作”等方式建构共治图景进行了研究，但缺乏对共同富裕背景下基层社会治理主体协同的更深层次关注。一是在多元主体视野下，对治理的既有模式和方式是否可持续、是否高效稳定等问题缺乏足够的关注，对基层社会治理实践内在机理的学理分析或研究还不多。二是大多数研究弱化了“社会治理主体”话语的实践性、具体性，缺少从共同富裕这一大场景中对主体协同的内在逻辑、联动机制等方面进行系统解析，没有形成可供参考的实践范式。因此，需要从学理角度，建构一个理论分析框架，把“基层社会治理”放置到一定的话语场景中进行解析，将理论与实践进行相互照应，全面探讨基层社会治理实践内在机理，以及多元治理主体的参与条件、影响因素等问题，多维度为主体协同提供思路和启示。

二、分析框架构建

基层社会治理的实践，既需要参与主体的能动性社会行动，也需要党派、政府、政治、法律、思想、文化、伦理、道德等外在因素的支撑。有鉴于此，本文以吉登斯结构化理论为基础，尝试提出基层社会治理“结构—行动”分析框架，进一步探析基层社会协同治理的内在机理，以期深化对多元主体协同参与的理论认同与探索。

英国社会学家安东尼·吉登斯通过对社会学理论传统的批评性总结，建立了自己的结构化理论，并于1984年出版《社会的构成—结构化理论纲要》一书予以系统阐述。吉登斯认为，在社会系统中，个人与社会、行动与结构、主观与客观双方之间相互包含，不是彼此独立存在的；结构具有二重性，即“社会系统的结构性特征对于它们循环反复组织起来的实践来说，既是后者的中介，又是它的结果”。换言之，结构是作为主体的人的行动得以进行的前提和中介，而作为主体的人的行动既维持又改变着结构。“结构”与“行动”之间的这种辩证关系，体现在日常社会实践之中。

在吉登斯看来，行动“是由行动的反思性监控、行动的理性化和行动的动机激发过程等三个方面所构成的一系列过程”。这三个方面都是发生在人的实践意识而非话语意识层面上的过程，其中，行动的反思性监控主要是指社会行动所具有的一贯持续进行的特征，行动的理性化主要是指社会行动所具有的总是以理所当然的方式所进行的特征，行动的动机激发主要是指出于某种需要和目的而直接激发的行动。结构指的是“使社会系统中的时空‘束集’在一起的那些结构化特性，正是这些特性，使得千差万别的时空跨度中存在着相当类似的社会实践，并赋予它们以‘系统性’的形式”。通俗一点来理解，“结构”就是指各种社会关系脱离时空的一种虚拟秩序，它既不是某种现实图景的构造或形式，比如，房屋是砖木或钢筋混凝土结构，广州电视塔像“小蛮腰”、中央电视台总部大楼像“大裤衩”，DNA是双螺旋结构；也不是日常表达中对某种看不见、摸不着的关系或组织的具象化描述，比如，官僚体制架构像“金字塔”，家庭成员代际关系像“大槐树”。它是一种虚拟秩序，体现在个人的社会行动之中，对作为主体的人具有一定约束力，同时又赋予人以一定的能动性。概而言之，这个“结构”并不是指社会系统像是某种具体的结构形态，而是指社会系统具有“结构性特征”。“结构”主要由规则和资源所构成。其中，规则主要指“在社会实践的实施及再生产活动中运用的技术或可加以一般化的程序”。所有规则都具有构成性、管制性等两方面特性，对个人社会行动起到规范和导向作用。比如，围棋、羽毛球规则，以及按时上下班、请销假、会场不准抽烟规定等。资源包括两种类型，“一类是‘配置性资源’，指对物体、商品或物质现象产生控制的能力；二是‘权威性资源’，指对人或行动者产生控制的各类转换能力。”

综上，吉登斯结构化理论中“结构”与“行动”及其关系可以这样来通俗表述：行动就是作为主体的人能知能动地运用规则和资源（包括行动能力、物质资源等），持续地改造外部世界，最终达成某种行动目标的过程，而这其中，“规则”使得这些过程具有“结构性”特征，同时这些过程也不断产生或完善“规则”。“结构”与“行动”是人类社会实践活动中相互渗透的两个侧面，并在人类社会实践活动中实现动态的统一。

结合基层社会治理实践，将吉登斯结构化理论中的“结构”要素、“行动”因素分别作进一步延伸，可以得出如下概论：“结构”要素归纳为两类，一类是由党派、政府、政治制度、法律制度等“因子”构成的政治结构，另一类是由思想、文化、价值、伦理、道德等“因子”构成的观念结构；“行动”因素归纳为三类，一类是由资源优势、主体责任等“因子”组成的能力因素，影响着行动的一贯持续进行并接受“反思”监控，第二类是由规则、激励等“因子”组成的惯习因素，影响着行动以理所当然、经验性的方式进行，第三类是由共识、经验、效能等“因子”组成的信任因素，影响着激发行动的需要或目的。就基层社会治理行动主体而言，不仅包括身处社会中既作为治理对象又作为治理力量的每个具体人，也包括党委政府、村（社）、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源等各类组织化个体。

因此，从多元主体出发，以“结构—行动”分析框架探讨基层社会治理实践的行动者逻辑，试图回答好一个基础问题：在新时代“枫桥经验”指引下，遵从于规则与资源所构成的基层社会治理结构，是如何对参与治理实践的各类个体的社会行动发挥形塑作用的？

三、分析框架应用：基于浙江省长兴县社会治理实践的反思与延展

新时代的“枫桥经验”，矛盾溯源、多元调解、人民主体参与等成为其鲜明的特点。在“结构—行动”分析框架下，基层社会治理既需要“结构”要素的驱动，也需要“行动”因素的主导，而“结构”要素与“行动”因素的选择则对主体能动作用的发挥具有一定影响力。鉴于此，本文基于基层社会治理参与主体的综合考量，尝试对浙江省长兴县在搭建“四梁八柱”的基层社会治理体系中，始终坚持从小切口解决民生“痛点”出发，通过向街道下沉和赋权、让群众共同参与协商共治等实践进行理论回应，把治理实践的“结构”要素、“行动”因素、“主体协同”三者结合起来考察，以期探寻推动主体协同的学术进路，找到有助于主体能动作用最大限度发挥的基因密码和内在逻辑。

“结构”要素：具体实践的外在条件

1.党委统一领导

长兴县按照“区域统筹、资源整合、优势互补、共建共享”原则，强化乡镇（街道）、村（社）党组织在各项事务中的领导、统筹和协调功能，构建以乡镇（街道）党（工）委为核心，以村（社）党组织为基础，辖区单位党组织共同参与的区域化党建格局，推动党员干部下沉参与基层社会治理。“火车跑得快，全靠车头带。”坚持和加强党的领导是基层社会治理现代化的压舱石，基层党组织是强有力保证。需要充分发挥党建引领作用，以基层党建带动村（社）、社会组织、社会工作者、村（社）志愿者、社会慈善资源等其他各类组织化个体在基层社会治理的共同任务上同心同行。

2.法律法规支撑

长兴县以基层协商民主、地方性规范等制度为基础，建立“户主大会”“大事民主会商”“难事业委会调解”等居民议事机制，集聚基层社会治理各方力量，串联起村（社）及群众、社会志愿者、社会组织、社会工作者、社会慈善资源等，带动多元主体共同参与到基层社会治理中。基层社会治理的法治体系不仅包括“国家制定、批准或认可的法，还包括以公序良俗为核心的社会规范体系。例如，社会组织章程、乡规民约、市民公约等”。要以基层社会治理法治体系为支撑，突出群众主体地位，发挥群众自治作用，以整合思维构建多元主体协同治理格局，让村（社）在地力量成为基层社会治理的参与者、受益者。

3.伦理道德激励

长兴县充分发挥“以文治理”的优良传统，全面推广开展文明诚信档案建设，制定实施《文明诚信档案季度评分标准》，将“垃圾不分类、酒席大操大办”等“法律够不着、道德管不住”的小事和部分行政处罚信息纳入考核细则；建立文明诚信档案系统操作平台，按照一户一档，自动生成“诚信码”，大力弘扬民主道德风气。德治是治国理政的基本方式。需要在用足“法治”这一准绳的同时，还要用好德治这一“软约束”，以培育公共精神作为桥梁纽带，把思想、文化、价值、观念、伦理、道德等观念因素通过“德治”的方式嵌入到基层社会治理行动中。

“行动”因素：多元主体的内生动力

1.维护合法利益是根本出发点

长兴县直击群众关切，推行“三资清单+业账社管+业（村）标街（镇）管”的财务管理制度，守住群众“钱袋子”。同时，创新运用“e点通”“e家清”掌上平台，确保村（社）各项事务公开透明，做到“e网网尽全村事”。一厘一毫，民之脂膏。村（社）“三资”与群众利益密切相关，尤其是集体资金往来、集体资产租赁、村级小额工程发包等方面，已成为群众关心的焦点，影响着社会情绪。需要在壮大村（社）集体经济、慈善捐赠资源等“钱袋子”的同时，把规范财务管理作为“打基础、管长远”的工作来抓，规范基层“小微权力”运行，让村（社）财务更加规范、公开、透明，消除群众“隔心墙”，增强群众“安全感”。

2.整合有效资源是重要支撑梁

长兴县坚持和发展新时代“枫桥经验”，针对社会主要矛盾转变、村（社）群众需求更具个性化，而基层社会治理资源配置逐渐显现不足等现实问题，将基层社会当中具有专业知识技能、拥有充裕时间的志愿者，以及广泛的社会慈善资源集聚起来，增加连接治理资源的主动性和选择项，促进多元参与主体之间形成统一的、平衡的综合体。基层社会治理的创新方向就是善治的格局。如何做好“善治”，首要的就是进一步理顺政府、市场、社会关系，整合多项治理资源，细化各方权责清单，完善激励机制，搭建多元共治平台，有效弥补基层社会治理资源短缺、滞后等问题。

3.提升服务质效是核心立足地

长兴县围绕扎实推动共同富裕等任务，探索“最多跑一次”改革向村（社）拓展，将各类资源下沉到小区（行政村），推行“代办错时服务”等机制，精准对接群众需要，深化“一站式”服务，确保从居住地出发，在步行15分钟范围内能够享受到低保、养老、助残等基本公共服务，超市、家政、修理等便民服务。基层社会治理需要的是“细致服务”，而不是“简单管理”。党务村务、社保医保、物业服务、物资帮扶、心理疏导等“微治理”事项，持续影响着群众生活质量。需要坚持服务导向，凝聚服务共识，推动更多村（社）志愿者、社会组织、社会工作者、社会慈善资源参与到基层服务中来，不断壮大公共服务供给侧，确保公共服务事项“一站式”办理、“一条龙”服务，实现服务“零距离”“有温度”“显实效”。

主体协同：“结构”与“行动”互动的关键变量

从长兴县的社会治理实践来看，不论是设立居民议事厅、邻里会客厅，推行“我来当家”自治模式，还是整合党建、政务等资源，推进“家门口”服务，抑或是依托成人教育机构举办各类文化活动，多元主体基于不同分工而展开协同治理，实现密切协作，最终形成治理过程人人参与、治理成果人人共享的生动局面。长兴县的实践，是多元主体协同治理的一个基层缩影，同时也佐证了强化党建引领、促进各方共融等实践尝试的科学性、可行性。不论是结构还是行动，占据主体地位的都是能知能动的行动者—人。在基层社会治理场域中，“即使行动者以个体的人的形式出现，但其行动也是在分工—协作结构中所进行的共同行动。”因此，多元主体以协同方式参与治理，便成为“结构”与“行动”互动的关键变量，直接影响着主体的行动，以及主体创制或完善作为行动前提和中介的结构。

综上，由于社会矛盾不断衍生、社会事务交互影响，加上政府的有限性和市场的局限性，单靠政府或市场，无法有效处理好具有复杂性、多样性的公共社会事务。在“结构—行动”分析框架下，基于对浙江省长兴县治理实践“结构”要素、“行动”因素、“主体协同”三者结合起来考察认为，坚持和发展新时代“枫桥经验”，推进基层社会治理现代化，既要通过党建引领，推动公共安全保障、社会风险防范、社会治安防控、社会矛盾化解、民生供给等政府职能部门各尽其责，更要培育主体精神，通过制定多元主体参与治理权责清单、完善市场主体履行社会责任激励约束机制等方式，充分调动多元主体全方位、全过程参与基层社会治理的积极性和主动性，最终促成多元主体成长为“社会治理共同体”。

结论

社会稳定是国家强盛的前提，社会治理是国家治理、社会稳定的重要方面。当今，我国正处于改革发展的攻坚阶段，正经历新冠肺炎疫情严峻考验。面对多元挑战的复合叠加，坚持和发展新时代“枫桥经验”，迫切要求在党的领导下，政府、市场、社会、公民等多元主体协同协作、良性互动，共同把服务人群由“小众”转向“大众”，把工作方式由“独唱”转为“合唱”，构建具有中国标识度的基层社会治理共同体。本文以吉登斯结构化理论为基础，尝试提出基层社会治理“结构—行动”分析框架，并借此对浙江省长兴县治理实践“结构”要素、“行动”因素、“主体协同”三者结合起来考察，得出如下初步结论。一是基层社会治理实践的主体，不仅包括身处社会中既是治理对象又是治理力量的每个具体人，还包括党委政府、村（社）、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源等各类组织化个体。二是由党委统一领导、法律法规支撑等“因子”构成的政治结构，以及由伦理道德激励等“因子”构成的观念结构，统一组成基层社会治理“结构”要素，是具体实践的外在条件；由合法利益、资源整合、提升服务等“因子”构成的“行动”因素，是多元主体参与治理的内生动力。三是基层社会治理“结构”与“行动”关系是：凭借基层社会治理法治体系等政治结构来化解基层矛盾，维系社会秩序；通过伦理道德等观念结构来增加群众之间的行为认同，夯实共同参与基层社会治理的价值基础；多元主体遵从于合法利益、资源整合、提升服务等因素在一定时空之中进行的行动，同时也可以不断完善并创制基层社会治理法治体系等政治结构，以及思想文化、文明导向等观念结构。四是占据主体地位的能知能动的行动者—社会人，以协同方式参与治理，是“结构”与“行动”互动的关键变量。

诚然，作为一次探索性尝试，本文也存在一定不足，主要表现在两个方面：一方面，限于时间、资料等综合因素，难于深刻把握结构化理论精髓，对实践意识中“结构—行动”的核心思想阐释不到位，可能会导致本研究成为一般经验科学的“简约性”解释；另一方面，运用“结构—行动”分析框架解读基层案例、用个案来反思和丰富理论时，初衷是“解剖麻雀”进而“管窥全豹”，但由于案例本身的代表性和典型性问题，可能会使得出的结论存在一定偏向性，导致此研究或多或少存在时空坐标的缺憾。因此，在全面建设社会主义现代化强国、全面推进中华民族伟大复兴的新征程上，本研究得出的初步结论还有待于以较长时间的实践来验证和完善。

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