倪晶旌｜纠偏与优化：人民法庭基层纠纷治理的实践进路——以“枫桥式人民法庭”建设案例为切入点
上海市闵行区人民法院法官助理
要目
引言一、人民法庭基层纠纷治理的现实困境二、人民法庭基层纠纷治理的目标厘正三、人民法庭基层纠纷治理的路径优化
结语
人民法庭作为化解矛盾、解决纠纷的第一线，在审判职能之外又延伸出多种社会职能，其在切换不同职能角色、参与纠纷前后端治理过程中易产生偏差，进而影响基层纠纷治理功能的发挥。通过梳理最高人民法院公布的新时代“枫桥式人民法庭”建设案例，传承“枫桥经验”的核心内涵，有助于厘正新时代人民法庭参与基层纠纷治理的思路与目标，并从基层审判系统内部出发，提出“中心式”纠纷疏导机制、“分层化”纠纷治理格局、“案后两级”纠纷服务工作，使“枫桥经验”真正融入人民法庭基层治理，对完善社会治理体系、提升社会治理效能具有重要意义。
引言
党的二十大报告对完善社会治理体系作出了重大部署，强调要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全城乡社区治理体系。人民法庭是基层人民法院的组成部分和派出机构，是司法服务基层治理的最前沿，在促进基层依法治理方面承担着重要职能。今年最高院发布了第四批新时代人民法庭建设案例暨“枫桥式人民法庭”典型案例，为厘正新时代人民法庭参与基层纠纷治理的思路与目标提供了依据，在新时代人民法庭工作中坚持并发扬“枫桥经验”，能弥补人民法庭参与基层治理工作的短板和不足，也有利于提升基层社会治理效能。
一、人民法庭基层纠纷治理的现实困境
截至2022年11月，全国共有人民法庭12229所，人民法庭化解纠纷职能的履行可分为“纠纷前端治理”和“纠纷后端治理”两部分，“纠纷前端治理”主要包括源头预防、非诉挺前、多元化解等非诉讼的纠纷解决方式；“纠纷后端治理”是相对于“纠纷前端治理”，就已成讼纠纷而言的，指在诉讼阶段通过诉讼手段化解纠纷的情形。司法实践中，人民法庭在审判职能之外又延伸出多种社会职能，其在切换不同职能角色、参与纠纷前端与后端治理的过程中难免产生偏差。
最高人民法院《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》（法发〔2021〕25号）第3条指出，要把握人民法院职能定位，既积极参与诉源治理工作，发挥专业优势，又认真把好案件“入口关”，切实保障当事人诉权。当前，人民法庭参与诉源治理的深度和广度不断加大，但如何以审判职能为立足点，发挥专业优势服务群众、解决问题，在现实中很难把握。通过对S市M法院5所人民法庭（简称样本法庭）2021年度参与基层社会治理工作的情况进行梳理，发现内容上主要以“调解关口前移”和“涉诉风险外溢研判”强化社会矛盾排查和纠纷化解；形式上以与基层党组织等对接开展诉源治理的模式为主；参与方式上被动参与和主动牵头的情况均存在。所存在的主要问题是人民法庭之间尚未形成统一机制，缺乏工作主线，且在社会职能的履行中普遍存在专业化不强的现象。法院运作行政化、社会化是我国法院普遍存在的问题，是泛行政化的结果。尤其是人民法庭在参与基层社会治理中，超越审判职能参与地方行政、经济事务，以及其他与审判职责关联性不强的会议、接访、宣传等事务的现象普遍存在。实践中，人民法庭在参与基层治理中责任不清、专业化不强的问题应予以关注并及时矫正。
2021年，5所样本法庭合计119人，共结民事案件8960件，经随机调查发现，在这8960件案件的诉讼进程中，非诉讼与诉讼纠纷治理存在着平台对接、人员对接、服务保障对接等方面问题，较为凸出的是，前端调解的工作人员与审判阶段的承办法官基本处于“零沟通”状态。通过对样本法庭46名一线办案法官的主观认知调查，被访谈的法官第一反应都认为，案卷中前端纠纷治理痕迹少有体现，前期所做的调解等工作在案卷中基本难以反映。虽非诉与诉讼手段对纠纷化解的重要性不言而喻，但在“各自为政”的同时，人民法庭基层纠纷应对机制缺乏“承前启后”的有效过渡，前端纠纷治理工作在诉讼阶段的作用力不足，对那些未能在前端纠纷治理中得以消解的矛盾纠纷而言，会大大影响纠纷实质化解的程度和效率，故人民法院内部纠纷应对系统亟须完善。
最高人民法院《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》（法发〔2021〕24号）在“两便”原则之上，增加了“便于人民群众及时感受到公平正义”，即要求人民法庭立足审判基础职能，实质性推进纠纷化解。“事多人少”“案多人少”曾是制约人民法庭纠纷化解实质化程度的重要因素，随着人民法庭组织领导、管理考核、智慧法院建设等的推进，人案矛盾已逐渐缓和，然而人民法庭审理的案件庭审质量和庭审效率仍待提高。法庭调查过于简单、法庭辩论不充分、庭审走流程的现象在日常审判工作中依然存在。以样本法庭为例，长期未结案、超一年以上的老案仍有一定数量，因事实问题被改判、发回的情况也时有存在，人民法庭的判后答疑工作亦未能有效开展。事实上，人民法庭处于审判工作的最前端，具有调查事实、沟通群众、化解纠纷独有的“时间、地点”优势，但现实痛点是，作为人民法庭基本职能的审判职能在纠纷后端化解中却未能发挥应有的作用。
二、人民法庭基层纠纷治理的目标厘正
2022年11月8日起，最高院陆续发布了第四批新时代人民法庭建设案例，本次所入选的人民法庭均系典型的“枫桥式人民法庭”，梳理该批典型案例及其创新实践后发现，传承“枫桥经验”，能为解决当前人民法庭在参与基层纠纷治理中面临的现实困境提供新的思路，并有助于厘正新时代人民法庭参与基层纠纷治理的思路与目标。
人民法庭参与基层社会治理容易产生职能偏差的原因，主要可归结为以下几方面。一是基于审判的独立性，人民法庭主动融入党委领导下的社会职能履行之边界难以控制，考虑到司法的终局性，人民法庭过早地介入未成诉纠纷，恐与司法是守护公平正义最后一道防线不符。二是不少人民法庭认为其工作目标是变“定分止争”为“无分止争”，实践中，绝大部分人民法庭重视诉源治理等前端纠纷治理，对涉诉纠纷的后端实质化解不够重视。三是人民法庭处于审判系统的神经末梢，审判业务信息传递滞后、审判资源相对匮乏、审判人员交流培训机会紧缺、审判信息技术平台与设施设备保障等问题客观存在。
诚然，人民法庭参与诉源治理，对缓和“案多人少”，从源头上减少诉讼的出发点是好的，但总有纠纷会因前端治理效果不佳而进入审判阶段，人民法庭在前端诉源治理阶段的参与介入程度，可能影响后续这类纠纷进入正式诉讼阶段的公正审理。此外，不乏有些纠纷因初次繁简分流不精确，导致被错误地导入多元解纷，程序被迫空转，这易使当事人因案件长期未能进入开庭审理阶段而产生负面情绪，不利于审理工作的开展。加之，当前人民法庭前端与后端纠纷治理的衔接性不强，人民法庭内部资源配置不合理、内部协调失灵等问题的客观存在，可能影响人民法庭内部运转与整体基层社会治理系统的有效连接，进而阻碍基层矛盾纠纷及时得到化解。
“枫桥式人民法庭”的基层社会治理功能体现为多元治理、审调结合、融合正式与非正式规范弥合矛盾纠纷，本次入选最高院“枫桥式人民法庭”的典型案例共分为四个批次，分别是将“枫桥经验”融入基层社会治理，约27个法庭入选；以“枫桥经验”推进乡村治理现代化，约23个法庭入选；以“枫桥经验”服务新型城镇化建设，约16个法庭入选；传承“枫桥经验”红色司法文化，6个法庭入选。通过对入选法庭构成诸要素进行分析后发现，本次入选的人民法庭，绝大部分在履行社会职能中十分注重以审判思维为导向。以“北京市朝阳区人民法院亚运村法庭”为例，尤其强调立足审判职能，提高涉老纠纷诉讼服务的专业化水平。其中，70%以上的入选案例强调通过设置巡回审判点，将司法服务进一步下沉，以巡回审判点作为普法宣传点，达到“审结一案、教育一片”的社会效果。
入选案例中，三分之二以上的“枫桥式人民法庭”将人民法庭的工作目标定位为注重诉源治理、就地实质化解纠纷。其在促进纠纷多元化解方面，经验不仅限于运用“枫桥经验”参与诉源治理，就已经进入审理程序的涉诉案件如何运用“枫桥经验”予以化解的实例也非常丰富。有近一半以上的入选案例不仅注重纠纷前端非诉讼手段的治理，也强调纠纷前端与纠纷后端治理的衔接配合，如“河南省温县人民法院”突出强调以诉讼内、外的纠纷治理工作，实现纠纷前后端治理的衔接，对诉讼案件做好诉前委托调解，因案甄别，分别移交乡镇调解委员会、驻庭调解员先行调解，在一个月内未能调解的案件，移送审判，将纠纷化解在萌芽状态，减轻法官办案压力，实现承办法官“单打独斗”的彻底转变。入选法庭中，另有85%以上的人民法庭强调，要形成多元解纷合力，在党委政府领导下，整合各部门职能，形成一体化解纷化解平台。
“枫桥式人民法庭”在司法服务的实践中给“就地实质化解纠纷”赋予了更为丰富的内涵。以“天津市西青区人民法院李七庄法庭”为代表的城区人民法庭，通过构建法律网格员体系，将服务触角向基层再延伸，推动矛盾纠纷就地发现、就地调处、就地化解。随着社会经济发展与人民生活水平的提高，人民法庭审理的纠纷正在发生显著变化，即使处于非城区的人民法庭审理动辄上千万标的的复杂案件已不是偶然。加上基层法院诉裁团队对案件的前端过滤，进入诉讼审理阶段的纠纷化解难度可想而知。但这并不意味着在纠纷后端治理中没有任何调、撤的可能。基层法院应准确定位调解与裁判的辩证关系，利用调处的方式稀释争议，化戾气为祥和。
“枫桥经验”发端于20世纪60年代，经历了半个多世纪，已从发源地浙江省绍兴市诸暨市枫桥镇推广到全国。“枫桥经验”核心内涵即“尊重人民主体地位，发动群众、依靠群众，就地解决矛盾”。笔者认为可从三个层面理解其核心内涵，一是理念层面，尊重人民主体地位是“枫桥经验”的基本理念；二是方法层面，发动群众、依靠群众，多元共治是其重要手段与有效方法；三是目标层面，“枫桥经验”所追求的本质目标是就地实质化解纠纷，这也与当前四级法院审级职能定位改革背景下，基层法院人民法庭的最新职能定位相适配。
1.强化理念，尊重人民主体地位
“枫桥经验”的本质在于其人民性。民事案件直接关系群众切身利益，有时裁判效果不好，群众接受性低，根源在于对司法理念的把握。司法理念是整个司法过程中价值观念的总和，可以在专业的司法和社会公认的价值间建设起沟通的桥梁。全面贯彻“以人民为中心”的理念，成为新时代中国司法工作的理论指南与根本遵循。人民法庭在参与基层治理时，应始终站在广大人民群众的根本立场上治理基层社会的矛盾、纠纷。
2.用对方法，发动并依靠群众
“枫桥经验”的核心要义是依靠和发动群众，党组织领导下的基层群众自治是群众参与的最广泛、最直接的民主实践活动。也就是说，从矛盾萌发、纠纷产生、非诉调解到诉中调解、执行和解，均应动员群众的力量。实践中，人民法庭面对的基层社会问题主要可分为三类：一是没有形成纠纷的潜在风险，二是已经发生的矛盾纠纷，三是审判、执行、信访等工作中的问题。因此，人民法庭化解纠纷的实现有赖于多元主体的共同配合，人民法庭在工作中应注重传承“枫桥经验”之方法，注重找准与党委政府工作连接点，加强与社会相关职能部门的沟通，调动广大人民群众的积极性，在基层努力构建共建共治共享的社会治理格局。
3.找准目标，就地解决矛盾
“枫桥经验”最核心的目标是就地解决矛盾纠纷。人民法庭建设的出发点和归宿点也是解决纠纷。矛盾纠纷的化解，并不仅仅局限于一个环节，结合“枫桥式人民法庭”典型案例，“就地预防、就地调解、就地受理、就地审判、就地执行、就地回访、就地接待”等均应被纳入新时代人民法庭“就地实质化解纠纷”的范畴。随着四级法院审级职能定位改革的推进，枫桥经验所追求的“矛盾不上交”在今天仍有鲜明的时代意义。“如果用坐标轴表示，法院层级越低，越倾向于纠纷解决，修复社会关系”，故为满足基层法院最新职能定位要求，不让纠纷向上溢出，“就地”便成为作为我国金字塔状法院体制基底的人民法庭化解纠纷必然面临的“复合”要求。纠纷本身产生于特定地理空间意义上的“地方”，当前人民法庭参与基层治理的重要目标就是让纠纷实质化解在最基层。人民法庭作为社会矛盾纠纷的集散地，针对个案，化解矛盾，其作用无可替代。人民法庭有效的基层纠纷治理工作不仅能减少纠纷二次治理的成本，还能巩固基层司法权威，并为上级法院投入更多精力于规则治理创造条件。
三、人民法庭基层纠纷治理的路径优化
司法实践中，人民法庭以办理民事案件化解民事纠纷为主，人民法庭与基层法院民事审判庭在基层案件（主要是民事案件）的处理和解决中起主导作用，为提高人民法庭参与纠纷前端治理能力，促进人民法庭社会职能履行的专业化，建议形成“中心式”的基层纠纷疏导机制。即以基层法院“民事审判庭”为中心，负责辖区内群众需求、社会矛盾、营商环境等的总体排摸，统筹分配各人民法庭诉源治理的重点任务和司法调研的特色方向，并由民事审判庭对人民法庭参与纠纷治理的重点关口进行把控，强化各人民法庭间、人民法庭与民事审判庭间诉源的共同治理和司法调研的有序开展，保障其在社会职能履行中的专业化。在诉源治理等前端纠纷治理中，人民法庭应发挥司法能动性，用司法服务的专业化协助群众厘清纠纷争议点，避免提前介入矛盾时过于行政化的问题，同时消除“和稀泥”的尴尬。同时，应强调人民法庭要在调查清楚事实、分清是非的基础上参与基层社会治理，始终坚持以法律思维给予群众专业化的司法服务和保障。
“枫桥经验”还启示我们，人民法庭社会职能的履行，应始终秉持“司法为民”的理念，注重对纠纷做出由表及里的“专业化”疏导，因当事人对司法的认知和接受度，往往受制于他们的知识水平、经济状况等因素，实践中越来越多的纠纷背后隐含着文化冲突，需要法官用社会科学思维来裁判案件。人民法庭参与基层治理时，要在调查清楚事实、分清是非的基础上，坚持以法律思维给予群众专业化的司法服务和保障，不宜在诉讼外对已经立案的纠纷提出处理意见，法官在参与诉源治理时需要从群众众多信息中提取与案件相关的背景因素，耐心倾听群众的诉求与理由，基层司法工作人员在履行社会职能时，应反思自身履职行为是否正当、是否站在人民的立场上解决纠纷。
从某种程度上说，审判重心下移要求充分发挥第一审在查明事实方面的功能，就一审民事案件而言，人民法庭的地位不应是至高的裁判者，而应是提供平台让人民群众尽可能地发表观点，以准确查明无争议事实，归纳有争议的事实焦点，然后有针对性地就影响案件判决结果的事实、证据、法律争议焦点展开调查和组织辩论。人民法庭必须抓好审判环节，注重庭审质量。庭审的核心功能是调查事实，而不是质证，故人民法庭应通过有效的法庭调查、充分的法庭辩论，以实现事实的准确查明，进而为后续实质化解纠纷打下良好的基础。依法审判案件是人民法庭的专业职能，是人民法庭推进平安中国、法治中国建设的基本途径，为了实现法律秩序的社会整合功能，法庭判决必须同时满足判决的自洽性和合理的可接受性。我国基层法院的人民法庭所办理案件尤其是民商事案件的数量和比例较高，人民法庭事实上成为法院层级体系中重要的一级力量。若这些案件均进入到二审，当事人的诉讼成本和人民法院的司法成本都会增加，为充分发挥基层法院就地化解矛盾纠纷的功能，有观点提出应探索赋予人民法庭独立审级，并在基层法院设立上诉法庭，专门审理人民法庭的上诉案件。
笔者认为，在不突破现有审级制度的情况下，充分运用“枫桥经验”，就地化解矛盾纠纷，应尝试建立民事审判庭对人民法庭审理案件的“答疑与服务”制度，即建立“人民法庭自我答疑”和“当事人申请由民事审判庭答疑”两个层级的判后答疑与案后服务工作模式。对于疑难复杂的案件，由民事审判庭资深法官进行答疑，有利于避免当事人对原承办法官答疑的不信任，产生较好的释法说理效果。当然，“案后两级”纠纷服务工作并不限于判后答疑，还可包括案后执行对接工作等，人民法庭案后服务工作如做得好，可减轻基层法院信访压力，利于发现审判工作中存在的问题，也有助于就地化解纠纷、减少衍生诉讼。
结语
人民法庭是司法服务基层社会治理的重要平台和服务群众的重要窗口。“枫桥经验”是东方经验的代表，亦是全球替代性纠纷解决兴起的缩影，它为我们提供了社会治理、纠纷解决等方面的宝贵经验，在“枫桥经验”的指引下，“枫桥式人民法庭”不断涌现，为全国各地人民法庭参与基层纠纷治理提供了更多可供借鉴的宝贵经验。本文从基层司法实践出发，着眼于人民法庭参与基层纠纷治理中的现实困境，在借鉴“枫桥式人民法庭”创新实践及传承“枫桥经验”核心内涵的基础上，从基层审判系统内部运行出发，虽提出了人民法庭融入“枫桥经验”参与基层治理的初步优化框架，但仍待在实践中继续细化与完善。
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