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王祺｜海运价格监管制度的比较与借鉴
（一）低运价影响航运市场公平竞争
民法典第7条规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。”正当竞争是公平竞争的重要内容，在国际航运业以低于正常、合理水平的运价行为进行的竞争被认定为不正当竞争行为，若为了争取货源而进行价格战，会导致市场的竞争失去正当性，此前中日航线的价格战已经反映出价格战对于市场带来的劣势。低运价的持续会导致供求关系的巨大变化，在供给严重过剩的情况下为了达成运输，只能以低于市场运价来提升企业揽货能力，而低运价是否需要法律规制还有待研究。
（二）运价协议垄断市场，破坏市场秩序
外国大型航运企业联合在中国沿海对货主在同一时间、以同一价格征收附加费导致我国航运市场秩序正面临破坏，运价协议的垄断效果亟待规制。价格竞争是价值规律得以发挥作用的基础，市场经营者可以通过价格优势争得合同订立予以获利，但是有企业试图消除市场上的竞争关系，通过价格垄断行为阻碍竞争机制的发展。早期传统的国际班轮运输协议包括班轮公会协议和协商协议，公会协议的主要内容就是运价控制，目的是对于公会的内部成员统一相应的协议以对抗公会以外的企业，实现垄断航线的货载份额，掌握相当部分的运力。下文将通过两个典型的垄断协议来分析。1.固定价格协议
最早时期的班轮工会协议就以固定价格为主要内容和目的，1989年经合组织发布的《理事会关于打击核心卡特尔的有效行动建议》，就将固定价格协议作为核心卡特尔的典型。直接固定明确的商品或者服务价格是其典型形式，如今也出现更多新的类型比如设定最低运价，协同价格折扣率，对托运人使用歧视性运费率，协同给予船舶代理人的报酬，统一运输条件等多种表现。但是如若双方当事人以其意思表示接受固定运价即意味双方均应承受合同期间内运价的波动，无论是上涨抑或是下降，双方当事人不得对其随意变更。2.排他性协议
垄断组织为使自己获得交易权而在合同条款中加入排他性的条款，即约定交易方不得与其具有竞争关系的对手进行交易，由此保证货源以巩固自己的优势地位，该种协议也破坏了合同自由原则，妨碍市场正常秩序。反垄断法中也有相应的表述，即经营者滥用市场支配地位，没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易。在美国1984年航运法中也规定了排他性协议的主要形式：第一种，运费延期回扣制度，要求托运人承诺未来时期仍会选择与该承运人订立合同才能领取部分运费。第二种，忠诚契约，该条款订立的目的是达到限制与其他承运人订立合同，即双方会在合同中约定托运人将全部或固定比例的货载给承运人以获得较低的费率，从而限制了托运人的交易自由，契约的形式也使得托运人对该承运人的货载分配成为了合同项下的义务。这些手段在实践当中非常常见，货主起诉航运企业滥用优势地位、操纵市场，在合同中强加托运人、收货人不公平的条款等现象屡见不鲜。比如雷某斯国际货运代理（上海）有限公司与迅某（中国）电梯有限公司海上货物运输合同纠纷案中，法院观点认为由于被告从事国际航运业务对市场价格变化具有敏感度和可见性，案件的运价波动情况不属于订立合同时无法预见的情形，因此不得要求原告加价才能得到舱位，溢价部分由被告自行承担。该案件指出运价不能仅以某一时间作为判断公平的依据，并且明确了航运企业的义务，要求其在运价上涨时与交易方进行充分协商，因此航运企业不能随意主张情势变更作为抗辩事项。
（三）运价备案不规范，运价监管效率降低
要使价格机制能够产生调节社会生产和优化配置社会资源的功能，就必须要求市场至少满足两个前提，第一是企业可以自由定价，第二是保持市场开放。我国运价监管手段主要为运价备案制度，主要由上海航运交易所进行备案登记及运价公开。在运价备案执行过程中，存在一系列问题，比如备案内容存在缺陷与不足，权责分离的多元式监管主体导致备案效率降低。从运价备案的义务人航运企业来看，运价备案的具体内容主要包括航线、箱型、货类、运价等，班轮的公布运价总计有323255条，但是在查询的过程中，以新海丰集运为例，发现航运企业存在某一特定日期统一上传各个航线及货类的运价，且更新运价的周期较长一般在半个月左右，根据备案的信息也无法直观地展现运价的变化，对于后续的监管具有难度。此外，备案信息的内容也涉及数据合规问题。《交通运输部关于国际集装箱班轮运价精细化报备实施办法的公告》规定上海航运交易所及其工作人员应当保守涉及商业秘密的备案运价信息，也反映出备案的内容也会存在争议，哪些内容属于可以公开，哪些需要予以保密需要更明确的标准。此外，鉴于美国2022年航运改革法的出台，要求承运人提供更多的数据信息，这也涉及我国航运企业对于境外的数据合规问题，有学者提出向境外执法机构提供数据时，要根据数据安全法等法律规定得到主管机关的批准，并且要及时沟通了解国家的监管态度。从运价备案的监管主体来看，首先存在机构监管的备案权和处罚权相分离的问题。由反不正当竞争法、价格法为法律基础，交通运输主管部门具有航运市场的监管职责，并在违法行为的调查处理上具有相当的空间。但是主管部门的权利存在以下几点问题：第一，其对于运价高低没有审核的权力，无权直接干预运价的涨幅变化或运价上限，只能起到事后监督的作用。第二，主管机构的授权存在限制，目前由国务院交通主管部门指定专门机构即上海航运交易所受理运价报备，授予其享有备案权，但是没有授予航运交易所相应的处罚权，如若航交所发现出现运价异常，或者备案不准确等情形，无法及时纠正。这种监管方式使得航运交易所的备案受理权与交通运输部门的监督处罚权需要配合进行调查，监管效率低下。其次分析机构的调查权行使问题，国际海运条例在2019年修正后将运价调查的权利主体规定为国务院市场监督管理部门，在2022年交通运输部还发函授权广东省、天津市、上海市交通委员会开展运价备案执行情况的检查，即同时授予地方主管部门调查权，这也是出于效率上的考量，能够更快得出调查结果，但是与市场监督管理部门存在调查权的重复竞合。再次分析关于违反运价备案的处罚问题，其目前存在处罚力度较弱，企业违规成本较低的情形。在实践当中，交通运输部在2022年11月发布公告处罚7家班轮公司备案运价与实际运价不一致的行为，以公告的形式告知社会公众，起到了公司内部和社会外部双重监督的作用，但是分析近几年的处罚可以看出其金额较小，与因为垄断而进行处罚的金额相差较大，无法起到警示违规公司和其他公司的效果。综上，备案权、调查权和处罚权的分离会导致时间、费用成本的增加，而交通运输部的发函中也指出“做好与我部组织开展的运价备案检查工作衔接，避免重复检查，减轻企业负担”，但也没有明确权利的分配，在过程中涉及的主体较多不利于事实查明与尽快做出对策。而关于运价备案的处罚较轻，也使得某些大企业仍不履行备案的义务从而以不正当竞争进行获利。二、运价调整的合法性判断标准2022年，全球石油供需处于紧张状态，产生了油价迅速上涨的现象，导致国际油轮以及LNG运输市场的运价也随之升高。运价的上涨属于商业风险当中常见的一种，是从事商业活动的固有风险，但是达到法律需要介入进行衡平的程度是需要一定条件的。因此下文将从法律规定上来分析运价调整的合法性判断。从运价的组成结构来看，运价一般由基本运费和附加运费构成，附加运费包括燃油附加费、码头作业费、港口拥挤附加费。如今航运公司为规避海上风险、经营风险，出现了运价衍生品市场，不同种类的运价促生了不同的交易形式，比如远期运费协议、运费期权、集装箱运价掉期交易等，上海航运交易所也由2009年发布上海出口集装箱运价指数，能够更直观地分析运价的变化情况。在经历不同时期的特殊事件时，企业对运价的调整是否合法，我们需要借助法律规定进行判断。
（一）中国对运价管理的法律规定
从法律规定来看，对于运价管理主要由公法和私法组成，以公法为视角，关于运价的法律主要包括价格法、反垄断法、反不正当竞争法。在适用过程中会涉及法律之间有条款的冲突该如何适用的问题。从调整对象来看，价格法既直接作用价格水平的监管又直接规制价格行为，而反垄断法主要调查价格垄断行为，因此两部法律的调整范围不同，且调整方式不同，价格法倾向于正向规制，而反垄断法相反。在价格法、反垄断法发生法律竞合时该如何适用，有学者提出对于横向垄断协议及固定或限定最低转售价格的纵向垄断协议，应优先适用反垄断法；限定最高转售价格的纵向协议，可以适用价格法。私法体系则主要包括民法典与海商法等为法律依据。以民法典进行分析，第一，运价波动是否可以以情势变更为原则进行抗辩，应当分析价格上涨的幅度和速度是否突破了风险的异常程度，是否实质上影响了航运市场；第二，若当事人由于运价的上涨而修改合同条款，其是否会构成显失公平而使得合同可撤销？在上述雷诺斯案中，法院观点认为看待双方的交易行为是否因客观原因造成明显不公平，需要分析运价的涨幅是否达到明显异常，但法院没有提出具体的判断标准；第三，对运输合同规定承运人的强制缔约义务，而该义务的立法目的是克服班轮公司的垄断，在上文所述的案件当中法院观点也佐证国际海上集装箱班轮运输是服务于国际贸易的商事经营活动，不属于公用事业，不具有公益性，也不具有垄断性、价格受严格管制的特征，因此其运价的制定由市场自动调节，承运人不得不合理拒绝托运货物。而在海商法的法律规定中，并没有对于运价的强制性规定。从行政法规来看，国际海运条例的主要以建立运价备案制度以进行事后监管，国际海运条例及其实施细则对不同主体的运价做出了对应的监管规定，形成较为完善的市场竞争秩序，进而提升中国国际班轮运输经营者的竞争力。此处将详细介绍运价备案制度，运价备案制度是控制运价、维护公平竞争的法定手段，通过企业的自主备案能够向社会大众公开价格的变化情况，该制度在此前对中日航线的负运价恶性竞争起到监管作用。《国际集装箱班轮运输运价报备制度实施办法》（现已失效）首次规定了较为详细的运价报备制度，也指出了运价的性质，即运价属于市场调节价，由班轮经营者自主制定，该办法起初在江苏省、浙江省和上海市进行试点，后应用于全国，国际海运条例明确规定了运价备案制度。关于运价备案的主体，上海航运交易所作为交通运输部指定的全国唯一运价备案受理机构，备案的主体包括全国各口岸国际集装箱班轮企业、无船承运业务经营者、台湾海峡两岸间集装箱班轮运输企业和国内水路班轮运输企业。通过企业履行备案义务，让政府监管部门可以收集并处理国际海运企业的基本信息和备案信息，加强了监管部门与企业的双向沟通。关于运价备案的功能，并不是政府直接干预企业价格制定，而是对于企业的运价有时间上的制约，从而起到稳定运价的效果。随着航运市场发展，更多类型的附加费予以征收，甚至有些企业将附加费作为主要经营收入，而这些征收情况可能在上海航运所进行报备时未如实报备。因此交通运输部也于2015年发布《交通运输部关于清理整顿国际海运附加费报备相关事宜的通告》，要求班轮公司审查征收的THC费用的情况，并且提供相应的协议和进行备案。此外，还规定了THC的收取仅用于弥补增加的额外成本，在该条件不满足后即不可以再予以征收。总结运价备案制度的核心，不是直接干预市场运价的高低，而是对班轮运输市场上所有的制定和实施运价行为的管理。我国目前已经建立较为完善的运价备案制度，但在执行情况仍然有执行难、监管难的问题。监管机构若不能及时掌握国际航运市场的整体运行状况以及具体信息，另一方面，就会放任航运企业长时间从事有违竞争规则的行为，对航运市场带来负面影响。通过上述法律法规的分析看出，不同的法律规范形成具有层级关系、相互协调的法律体系，但是条例及实施细则、交通运输部发布的公告等虽然是专门规制航运市场运价竞争秩序的法律文件，但作为行政法规、部门规章及其他规范性文件，在适用中易受上位法阻碍。
（二）美国对运价管理的法律规定
各时期的美国航运法体现了立法者不同的监管目的。1916年航运法首次制定了运价备案制度和服务合同报备制度。1984年航运法赋予了政府更多的权利监管航运市场，且美国联邦海事委员（后简称FMC）出台实施细则，如《承运人运价本自动备案系统》《无船承运人服务协议》等具体规则进行监管。其具体规定为远洋公共承运人需要将运价本与服务合同通过电子系统报备到FMC，运价本在报备后自动公开，而服务合同不予公开。同时也在反垄断方面进行规定，比如“公共承运人根据运价本提供的服务，不得在费率或收费、货物分类、舱位或其他设备、货物的装卸、索赔的理算和解决行使不公平不正当的歧视性行为。”1998年航运法则改变方向，以市场的自我调节实现资源的有效配置，使得政府放松管制。分析美国对于航运市场竞争的解决路径，其核心在于从内部限制垄断的发生。1998年航运法规定了反垄断豁免权，但是其豁免附有条件，即服务合同下的独立行动权。该权利的赋予能够防止前文所述的垄断协议的产生，使航运经营者能够脱离班轮公会、国际航运组织独立与托运人签订运输合同服务合同下的运价和托运人名称在美国联邦海事委员会报备时均属于保密内容，无须对外公开。此外还规定了安全阀条款，即协议不能“因减少竞争而导致运输服务产生不合理的减少”。疫情的长期持续导致滞箱费滞期费产生了大量的纠纷。大量空箱在美国、欧洲和大洋洲等地积压，导致集装箱周转效率受到影响，港口拥堵情况严重，由此产生了大额的滞期费，已经超过货物的本身价值，使得货主无法承担而放弃提货。疫情期间所制定的滞期费减免措施无法一直延续，由此运价该如何回稳、市场该如何保持稳定亟待规制，美国2022年航运改革法提出一系列解决方案。最新颁布的2022年航运改革法赋予了监管机构更大的职权，加重承运人的责任。其新增内容主要表现在：第一，新增承运人、码头经营人或其他海运中间人不得对托运人及其代理人实行报复，以及不公平的歧视行为；第二，在该法颁布后的6个月内，要求FMC与美国海岸警卫队制定具体规则对承运人不合理拒绝与托运人交易进行管制；第三，关于信息公开的制度，要求FMC公布并每年更新其对海运公共承运人或海运码头运营商虚假证明的所有调查结果，以及对此类承运人或运营商的所有处罚。第四，新增了货主可以在FMC建立的网站上对不合理征收滞期费和滞箱费进行投诉，FMC会针对投诉立即展开调查。在本次修法中，主要扩大了FMC处理远洋运输公司和海运码头运营商不公平商业行为，得到了包括全国工业运输联盟、农业运输联盟、美国港务局协会、全国零售联合会、美国卡车运输协会和港口卡车运输协会在内的众多协会支持。并且为了提高监管的专业性，该法案还为FMC提供了较多的资金支持，将FMC的资金水平从2022年的3290万美元提高到2025年的4920万美元，在四年内增加了50%，以帮助该机构增加扩大运输市场监管所需的工作人员，以更高效地完成监管任务。
（三）2022年航运改革法对我国的启示
针对该修正案，各学者的观点不一，引用世界航运理事会总裁John Butler观点可以看出今年的市场震荡危及了航运市场的众多法律主体，法案修改仅关注货主的利益也是不全面的。他认为“在此次市场发生剧烈震荡，班轮公司也是供应链受阻的受害者，该法案解决不了门到门的供应链顺畅问题，只会将港口延误的状况搞得越来越糟糕。”赞成或是反对反映不同法律主体对新法案的态度，在法案中的相关条款能够为我国所借鉴。首先是权责统一的一元监管主体，由FMC统一行使备案受理权与调查处罚权。从备案的受理权来看，服务合同监管制度已发展比较成熟，在《服务合同报备规则》中，以服务合同的始发港和目的港、货物品类、最低数量、服务承诺、违约金条款等为报备内容，能够较为全面地掌握运价的变化，以便于机构更好的监管。从调查处罚权来看，其扩大FMC的权利范围，加强机构的监管效率与力度。在1988年航运改革法中仅授权FMC对其监管的协议享有独立调查权，该种授权具有唯一性，能够提高调查的效率，而新法还赋予其自行发起对海运公共承运人的商业行为的调查。新法对于滞期费滞箱费的规定属于本法修改重点，在2022年6月，FMC针对赫伯罗特开出判决令将其罚款82万美元，该案是美国物流公司Golden State Logistics（GSL）与赫伯罗特产生滞箱费纠纷，FMC仅用了90天完成调查并根据《航运法下的滞港费滞箱费解释性规则》进行罚款，并增加了附加罚款。该处罚金额显示FMC充分考虑赫伯罗特的违法行为性质、程度等方面，可见FMC对附加费用监管力度变为更加严格，并且也为之后对其他航运公司滞箱费争议有着借鉴意义。在5月18日，FMC也发布公告处罚日本海洋网联船务（ONE）和万海航运两家班轮公司总计265万美元罚款，可见其处罚力度更重，而通过罚款和班轮公司达成和解能够提高争议解决效率。其次是加强航运企业信息的搜集，强化了航运企业的定期报告制度，规范海运数据信息的披露制度。在新法的规定中，其要求海运承运人每个季度向FMC报告在美国停靠的每艘船舶的总吨位、进出口货运量。可见FMC倾向于多方面地掌握航运企业的相关信息，且更倾向于保护货主的利益。最后是具体化案件纠纷的程序性事项，比如长期产生争议的滞期费案件，对于各国货主都带来了巨大的负担。法案中将滞期费的合理性举证责任从货主转为航运企业，这一转变可以让航运企业举证证明在疫情期间提高滞期费滞箱费是否合理且必要。并且法案还授权要求船公司和码头向FMC提供有关计算滞期费和滞期费发票的详细信息，从而管理滞期费的收费问题。三、对于我国运价规制的完善建议针对上述运价备案的执行情况，分析我国对于海运价格的监管措施主要为运价备案以及交通运输部授权地方的检查，但仍然存在一定问题，本文提出一些建议。
（一）明确权利范围，细化监管内容
航运市场的违法调查涉及多个部门的交叉，需要厘清各个部门的职责范围，共同协作完成调查与处罚制度。在机构监管方面，明确监管和处罚的权利，使得权力集中能够更有效率地解决实际运价与备案运价不一致的情形。第一种建议是将备案权和处罚权授权上海航运交易所。原因是更希望能够实现市场自主调节，但是其仍需要部门的监管，需要对违反市场竞争规则给予相应处罚，因此权利的统一能够使其敏锐意识到市场的变化做出相应的决策。但也有学者指出，上海航运交易所的法律地位是法人主体，属于为航运业提供交易场所、设备、信息和其他服务的法人，其定位应是独立、中立的，运价报备作为政府对航运市场的一项重要行政管理职能，授权给上海航运交易所是不合适的；第二种建议就是需要增强交通运输部门、上海航运交易所与市场监督管理部门的协同管理，实现信息互通，比如在网站上不仅只提供相关运价的数据，还可以动用更多人力物力对于不同公司不同货物种类的运价进行统计分析，利用数据可视化进行动态监管，能够更直观地展现运价变化趋势。笔者认为第二种手段在我国更能实现，由于上海航运交易所的法律地位属于事业单位，是否可以特别授予行政处罚权还需要研究。
（二）提高处罚力度，增加违规成本
在国际海运条例中规定了未履行和未执行运价备案的处罚制度，由国务院交通主管部门或者其授权的地方人民政府交通主管部门责令限期补办备案手续，但并未规定期限的具体时间，建议更加明确补办的期限以督促企业及时完成备案。关于处罚力度，处罚额度为未履行备案手续处罚1万元至5万元，未执行处罚处以2万元以上10万元以下的罚款。因此建议提高处罚的力度以维护竞争的公平效果，同时还可以采取对于多次未履行备案的企业限制航班数量、终止运价本或者暂停受理运价备案等限制性措施，还可以予以一定的公示，督促其定期进行备案。不仅是运价备案的处罚，在运价明显低于市场水平时，航运法（草案送审稿）的处罚可以为我们所借鉴。第97条规定“以低于正常价格计收费用，处以20万元以上100万元以下的罚款，情节严重的，取消许可。”该种处罚可以警示航运企业，并对于低运价进行了数额较多的罚款，能够起到规制作用。在价格反垄断方面，我们不能直接对看似垄断的行为进行否定性、违法性评价，需要审视高运价产生的原因，分析其背后是否存在隐形垄断行为或其他不正当行为。比如在实践中，航运企业对于运价的增减是否会构成《国际海运条例》第27条第3项规定的滥用优势地位以歧视性价格或者其他限制性条件给交易对方造成损害的行为，需要进行法律分析。例如最高人民法院的公报案例“马某基（中国）航运有限公司及其厦门分公司与厦门瀛某实业发展有限公司、中国厦门外轮代理有限公司国际海上货运代理经营权损害赔偿纠纷再审案”，法院观点认为，被告马士基公司当时提高其在厦门口岸的集装箱铅封费，是其向社会普遍提高运输费用，并不是针对原告瀛海公司等特定单位或个人的特别限制，因此在本案中不构成对原告的价格歧视。在处罚方面，我国也出现了相关的处罚案例，国家发展改革委于2015年调查8家滚装货物国际海运企业实施价格垄断，认定企业之间存在交换敏感信息、进行价格协商、商讨投标意向、分配客户及航线的违法事实，多次达成报高价或不报价的协议，行为违反了反垄断法关于禁止具有竞争关系的经营者达成并实施固定价格、分割市场等垄断协议的规定，因此根据各企业协议实施的时间、违法程度等因素对其进行罚款总计4.07亿元，大额罚款可见企业的违法程度，对于被处罚企业以及其他企业有较好的警示作用。
（三）船东协会、民间航运组织配合协调，形成行业自律机制
《交通运输部关于加快现代航运服务业发展的意见》中提出“充分发挥相关行业协会的协调和自律作用，形成自律机制，维护行业公平竞争秩序。”在发达国家的航运市场监管体系中，行业协会等非营利机构在监管过程中发挥了重要的作用，起到了在行业、政府、企业之间的居中协调功能，能够更敏锐地意识到市场所发生的变化，通过一定手段维护行业市场的公平竞争关系。船东协会此前在中日航线的价格战上起到了一定遏制不公平竞争的作用。由青岛船东协会主持，从事青岛日本航线的船公司达成了青岛地区中日航线集装箱班轮运输经营公约，在运输淡季期间实行份额制，即通过公司份额进行市场份额划分，一旦超舱就要拿出一部分收入给亏舱者进行补偿。但在公约履行过程中，仍有企业没有遵守份额制度擅自揽货，并且份额制度不能通过市场进行自由调节，该公约的实行仍然存在问题。2021年，中国船东协会与中国货代协会一致达成意见，会进一步向班轮公司呼吁要求依法经营，不得限制竞争、操控市场、合谋运价。运价长期居高不下也不利于我国中小企业的生存，同时也不利于航运市场的良好发展。因此加强行业自律行为也是规制市场的重要方式。此外，船东协会、民间航运组织自身也不得滥用行政权力，通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争。
（四）制定航运法以统一市场竞争规则
很多学者都在呼吁航运法的立法，以规范航运市场的各方面行为，胡正良教授也指出需要在航运法中增加航运市场运行规则，其核心就在于建构航运市场竞争规则。由于航运市场的特殊性与专业性，规则不仅要包括对于航运反垄断和反不正当竞争行为的判断和规制，同时需要规定享受反垄断豁免的条件。比如在运价竞争规制的相关规定中，正当性抗辩可以作为反垄断的除外情形，但需要进行严格解释，在近期突发情况的油价暴涨导致承运人增加燃油附加费等是否可以作为正当性抗辩，航运困难时期政府补贴情况下服务成本的构成与低于成本销售的关系等诸种情况都需要进行考虑。2004年的航运法（草案送审稿）主要包括了市场竞争规制、市场调控、调查与处罚制度，但因故搁置，交通运输部已于2010年重启了航运法立法工作，以完善我国海上法律法规体系。以送审稿为鉴，在新时代背景下完善航运市场规制行为制度，能够更好地发挥市场功能，建立公正、经济、高效的航运管理体系，更好维护航运市场秩序，保障航运业可持续发展。
庄语滋 段厚省｜重整融资中的投资人权益问题研究——以余姚世模投资有限公司重整案为分析样本
上海市法学会官网
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