张清宝｜无人船海事监管法律问题研究

科学技术的发展，推动无人船从概念逐步走向现实。航运界和世界主要造船国对无人船的发展给予了高度重视。近来，无人船已成为航运业的焦点。随着无人船技术的逐渐成熟，无人船将成为未来的趋势。然而，无人船的出现将给航运业带来巨大变化，对现行法律制度提出严峻挑战，对海事监管提出新要求。目前迫切需要加快无人船相关法律问题的研究，特别是国际海事组织、船旗国、港口国等海事监管主体，应加快制定无人驾驶船舶的海事监管法律法规，并不断加以补充和完善，为无人船产业的健康发展提供有力保障。本文对无人船海事监管的几个法律问题进行了研究，主要涉及四个方面：船舶国籍登记、船舶法定检验、船舶安全检查和领海无害通过。

一、引言

近年来，得益于物联网、大数据、人工智能等科技的发展，无人船逐渐从概念变成现实，并成为航运界、海事界关注的热点。欧盟、日本、韩国以及中国等世界主要造船国家都高度重视无人船的发展，纷纷进行相关研发试验并取得了丰硕成果。研究表明，与传统有人驾驶船相比，无人船在降低运营成本、减少人为因素风险、保护海洋环境、克服海上艰苦工作条件以及缓解船员日益紧缺的趋势等方面有一定优势。无人船将成为未来船舶发展的趋势，随着无人船技术的逐渐成熟，将会有越来越多的无人船投入运营。

然而，无人船的出现确实给现行法律规则及海事监管带来了诸多问题和挑战，诸如无人船及其岸基远程控制站操作人员的法律定位、航行安全保障、安全监管以及侵权法律责任承担等。这一方面是因为与传统有人驾驶船相比，无人船在技术、配员、操控模式等方面都产生了巨大变革与突破。另一方面是因为现行有效的包括国际公约在内的法律法规体系都是以传统有人驾驶船舶和船员为对象制定的，其不能妥当地甚至无法适用于无人船。无人船产业的健康发展不仅需要技术的支撑，也需要法律的保障。然而，相比无人船技术的迅猛发展，无人船法律方面的研究和发展则相对滞后。到目前为止，国际海事组织（IMO）以及一些航运业发达国家已开启了无人船规制的相关研究工作，但总体上仍处于起步阶段。因此在这种情况下，如何在法律上应对无人船？尤其对国际海事组织、船旗国和港口国等海事监管主体来说，如何对无人船进行规制和监管已成为迫切需要解决的问题。

二、无人船与海事监管概述

（一）无人船的定义、特征及法律属性

1.无人船的定义和特征

无人船是人工智能、互联网以及大数据等技术运用到船舶领域而产生的新生事物，与传统有人驾驶船相比，无论在结构设备和人员配备等方面，还是在功能特性、操作模式等方面都发生了很大的变化。目前，业界还没有形成一个权威统一的概念和分类标准。IMO为开展安全监管范围界定工作临时使用海上水面自主船舶概念（MASS），将其界定为在不同程度上可以独立于人工干预运行的船舶，并按照船舶自主化程度高低分为四个阶段。第一阶段是具备自动化操作和决策支持功能且在船上配备船员的船舶；第二阶段是配备在船船员但可以实现远程控制的船舶；第三阶段是可以远程控制且不配备在船船员的船舶；第四阶段是完全自主航行的船舶。国际海事委员会（CMI）在《国际海事委员会工作组关于无人船舶和国际管制框架问题的立场文件》中使用“Unmanned Ship”一词，并将其界定为“在船上没有船员的情况下能够在水面上可控地进行运动的船舶”。Lloyd’s Register（劳氏船级社）使用“Cyber Enabled Ship”一词，基于自主操作和数字远程可访问性水平，大致将船舶的智能化程度划分为五个等级。中国船级社制定的《智能船舶规范（2020）》使用“智能船舶”一词，将其定义为利用传感器、物联网、通信、互联网等技术手段，自动感知和获得船舶自身、海洋环境、港口、物流等方面的信息和数据，并基于自动控制技术、计算机技术和大数据处理和分析技术，在船舶航行管理、货物运输、维护保养等方面实现智能化运行的船舶。智能船舶的功能按照由局部应用到全船应用、由辅助决策到完全自主的方向发展，其功能一般分为智能航行、智能船体、智能机舱、智能能效管理、智能货物管理、智能集成平台、远程控制和自主操作。本文以无人船为研究对象，具体包括远程控制无人船（相当于第三阶段的MASS）和自主操作无人船（相当于第四阶段的MASS）。无人船具有很多显著特征，考虑到研究目的和研究内容，本文仅列举以下两点。第一，无人船运用大数据、物联网、人工智能等多种高新技术，使用大量智能设备和系统，实现了高度的智能化。第二，得益于船舶智能化程度的提高和现代网络通信技术的应用，无人船可以通过远程控制站进行遥控，或者在自主航行系统控制下自主航行，并通过远程控制站进行监控，从而不再需要船员在船上进行操控，实现了船上配员的无人化和操控方式上的船-岸一体化。

2.无人船的法律属性

确定无人船的法律属性，就是探究是否能将无人船纳入现行法律体系。已有研究大多从考察现行法律体系中船舶定义的角度进行分析论证，然后得出结论：除个别国家外，无人船可以纳入包括国际公约在内的现行法律体系。本文作者认为，是否能将无人船纳入现行法律体系，还可以从考察法律规则的适用范围方面进行分析。以中国为例，海上交通安全法和海洋环境保护法是海事监管执法的两个基础性法律。这两部法律的第二条都规定了各自的适用范围。海上交通安全法第2条规定，该法适用于在中华人民共和国管辖海域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动。海洋环境保护法第2条规定，在中华人民共和国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动都必须遵守该法。从文义解释的角度来看，这两部法律的适用范围都没有限定在船舶、海上设施等具体对象上，而是广泛适用于在中国管辖海域内从事的相关活动。换句话说，任何物体或对象，不管是否属于船舶或者海上设施，只要在中国管辖海域内从事与海上交通安全或者海洋环境污染相关的活动，就适用这两部法律。因此，即使无人船不符合这两部法律中所规定的船舶，但只要在中国管辖海域从事与海上交通安全或者海洋环境污染相关的活动，就必须遵守这两部法律。面对海事监管对象日益多元化的趋势，海上交通安全法和海洋环境保护法都规定了灵活的适用范围，增加了法律的适用性，这种做法将为国内外其他立法提供有益参考和借鉴。

（二）海事监管概述

由于世界沿海国家在政治制度、经济水平、地理条件以及海洋发展方面存在诸多差异，不同的国家采取不同的涉海管理体制。按照不同的角度，涉海管理体制可分为不同的模式。即使在同一个国家，涉海管理也可能涉及多个海上监管主体和执法力量。总的来讲，海事监管属于涉海事务管理活动中的一类。具体来讲，海事监管就是有监管权的主体，按照规定的权限和程序，对有关海事事务进行规制和管理的行为。在横向维度上，实践中海事监管范围的界定需要综合考虑国际海事组织的职责与目标、相关国际海事公约的调整范围、各国海事监管机构的具体职责等要素。在不同的国家，海事监管的具体内容和方式可能不尽相同，但海事监管追求的目标应该是一致的，那就是国际海事组织设定的目标“清洁海洋上安全、保安和高效的航运”。因此，不管开展任何海事监管工作，都应以保障航行安全和防止污染为目标。以中国为例，中国海事局是具体负责船舶航行安全和防止污染的主管部门，实践中，中国海事局针对影响船舶航行安全的因素，以船舶和船员为主要监管对象构建起了严密的监管体系，涉及船舶适航、人员适任、货物适装、公司安全体系管理以及通航环境管理等方面。

（三）无人船给现有海事监管带来的影响

相比传统有人驾驶船舶，无人船具有高度的智能化、船上无人化、船-岸一体化等显著特征。无人船不仅会给航运业带来颠覆性变革，同时也会给现行海事法律体系带来严峻挑战，给海事监管带来前所未有的影响。

首先，无人船的出现可能会扩大海事监管的范围，丰富海事监管的内容。现有海事监管以船舶和船员为主要监管对象，形成了涵盖人、船、环境以及管理等要素的监管链条。无人船远程控制站和自主航行系统的使用把船员从船上转移到岸上，无人船远程控制站及其操控人员，甚至自主航行系统的设计者、开发者或将成为海事监管的新对象。远程控制站对无人船进行有效控制不得不依赖于网络的稳定性和数据信息传输的准确性和及时性，自主航行船舶在自主航行时依赖于自主航行系统的智能算法。网络与数据安全、智能算法等软硬件体系或将成为海事监管的新内容。无人船虽是未来的发展趋势，但其在短时间内抑或更长时间内都不可能完全取代有人驾驶船，未来海事监管还将面临有人驾驶船和无人船并存的新状况。未来海事监管链条将可能涵盖人、船、岸、环境、管理、算法等要素。

其次，无人船的出现会改变海事监管的执法依据和标准。无人船凭借其高度的智能化实现了船上配员的无人化，但远程控制站仍可能需要配备人员进行相关操作，无人船及其远程控制站将直接导致《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》（简称《船舶最低安全配员规则》）的调整或改变。当货船实现了完全的无人化，船上生活区也就没有存在的必要，船舶结构将会发生重大改变，SOLAS、MARPOL等涉及船舶结构的公约标准将会发生重大调整。远程控制站、大量信息感知、分析、决策、执行等智能设备和系统的使用将会产生重大影响，一方面这些系统设备替代了在船船员的视觉、听觉以及分析判断，给《国际海上避碰规则公约》（简称COLREGS）造成了冲击；另一方面这些系统设备具有高度的智能化、网络化特点，给现行船舶法定检验规则及检验人员带来了挑战。远程控制站操控人员、自主航行系统的设计者、开发者能否被认定为船员或船长目前仍无定论，如果不能，现行《海员培训、发证和值班标准国际公约》（简称STCW公约）在不进行调整的情况下对无人船将失去意义。无人船还将对《海事劳工公约》（简称MLC）、《国际船舶安全和防污染安全管理规则》（简称ISM规则）、《国际船舶与港口设施保安规则》（简称ISPS规则）等产生重大影响。另外，无人船的到来还将改变现有海事监管模式、海事监管理念等。

三、无人船国籍登记法律问题

船舶国籍是指船舶所有人按照一国的船舶登记规则进行登记，取得船舶国籍证书，悬挂该国国旗航行，从而使船舶隶属于登记国的一种法律上的身份。联合国海洋法公约第91条规定：“每个国家应确定对船舶给予国籍。船舶在其领土内登记及船舶悬挂该国旗帜的权利的条件。船舶具有其有权悬挂的旗帜所属国家的国籍。国家和船舶之间必须有真正联系。每个国家应向其给予悬挂该国旗帜权利的船舶颁发给予该权利的文件。”我国海上交通安全法第10条规定：“船舶依照有关船舶登记的法律、行政法规的规定向海事管理机构申请船舶国籍登记、取得国籍证书后，方可悬挂中华人民共和国国旗航行、停泊、作业。”由此可见，进行国籍登记是船舶取得悬挂登记国国旗权利以及航行资格的前提，也是船旗国对船舶行使管辖权和保护权的依据和途径。

（一）无人船国籍登记面临的问题

在国籍登记方面，无人船目前至少面临着两个问题，一是无人船与船旗国之间“真正联系”的困境。二是根据中国国内法，通过法定检验并取得检验证书是进行国籍登记的前提，但目前尚未制定无人船法定检验规则。

1.无人船与船旗国之间“真正联系”的困境

“真正联系”一词最初是用来阐述国家与人之间的关系，后来被国际法学者引入船舶国籍领域，并成为授予船舶国籍的准则。1958年日内瓦公海公约（第5条）和1982年联合国海洋法公约（第91条）都规定船舶与船旗国之间必须存在真正联系，但两者都没有明确界定“真正联系”的含义。尽管联合国船舶登记条件公约尚未生效，但其规定对理解什么是“真正联系”具有重要指导意义。根据该公约第8条、第9条和第10条的规定可以看出，影响船舶与船旗国之间“真正联系”的关键要素主要包括船舶所有权、船员国籍的限制和对船舶的管理。真正联系的要求所依据的想法似乎是，一国在给予船只国籍方面的权限不应是任意的。因此，随着无人船的出现，一些学者预见到无人船难以满足船旗国和船只之间存在真正联系的要求。这一论点的基础是，由于船舶是无人驾驶的，或者操作者是在岸上，而不一定是在船旗国的领土上，真正联系的要求将很难满足。与此相关的是船旗国如何能够有效地对无人船行使管辖权的问题，因为根据海洋法公约第94（1）条的要求，这些船舶在船上没有人操作。

2.缺少无人船法定检验规则

在中国法下，无人船符合海上交通安全法、《船舶登记条例》等法律法规中船舶的定义，应当依法进行国籍登记。但相比传统有人驾驶船，无人船有很多特殊之处，其中最明显的就是船上没有船员，那么，无人船能按照现行国内法进行国籍登记吗？《船舶登记条例》第15条规定：船舶所有人申请船舶国籍，应当提交船舶所有权证书、船舶检验证书以及其他有效船舶技术证书。《中华人民共和国海事行政许可条件规定》（简称《海事行政许可条件规定》）第15条进一步明确了申请船舶国籍的四个条件：（1）船舶已依法办理船舶所有权登记；（2）船舶具备适航技术条件，并经船舶检验机构检验合格；（3）船舶不具有造成双重国籍或者两个及以上船籍港的情形；（4）船舶国籍登记申请人为船舶所有人。只要满足以上四个条件，船舶就能取得国籍。幸运的是，这四个条件都不涉及船舶配员问题。第（2）项仅要求船舶具备适航技术条件，经船舶检验机构检验合格。虽然船舶配员是影响船舶适航性的一个重要因素，但不属于技术方面的因素。实际上，船舶进行国籍登记是为了取得悬挂国旗的权利和航行资格，而不是为了满足所有适航条件。即使船舶取得国籍，仍可能因欠缺其他条件而不具备适航性，例如没有加装燃料、物料等。因此，船舶是否满足配员标准不影响船舶国籍登记，无人船只要符合条件也可以取得国籍。但这并不意味着根据现行法律规定，无人船就能顺利地取得国籍。这是因为根据第（2）项的规定，具备适航技术条件，经船舶检验机构检验合格是取得国籍的前提之一，并且此处的检验应该是船舶法定检验，但问题是目前还没有关于无人船法定检验的法律法规，因此，目前无法对无人船进行法定检验。另外还有一个重要的问题，虽然第（2）项只要求船舶必须经检验合格，但应注意到此规定是针对传统有人驾驶船制定的，而对于无人船，要确保其具备适航技术条件，还应对远程控制站以及控制站与无人船之间的网络连接进行检验。然而不幸的是，目前关于远程控制站的法定检验规则也处于法律空白状态。

（二）无人船国籍登记面临问题的对策

事实上，真正联系的要求及其确切含义早已引起了许多争论，并且这个争论仍会继续下去。这也是联合国船舶登记条件公约至今仍未生效的主要原因之一。另外，关于船旗国和船舶之间真正联系的问题，并不是在无人船背景下才产生的。相反，它只是现有问题的重新表述，这个现有问题就是方便旗。按照联合国海洋法公约，船旗国应积极履行义务，对悬挂其国旗的船舶进行有效的管理和控制。这也是设定“真正联系”原则的初衷。然而，对船舶进行有效的管理，不仅需要船旗国的努力，也需要港口国以及沿岸国的支持与配合。而且事实证明，港口国监督发挥着越来越重要的作用，尽管一开始港口国监督只是作为船旗国监督的补充。必须承认，在无人船时代，真正联系原则仍具有重要意义，但会被弱化。有观点认为，船舶取得国籍登记已经足以建立与船旗国的“真正联系”。Eric van Hooydonk甚至认为国家与无人船之间存在“真正联系”完全就是一个错觉。因此，作者认为，不能让真正联系原则成为阻碍无人船发展的拦路石。

对于缺少法定检验规则的问题，作者建议国际海事组织、船旗国等相关方加大对无人船和远程控制站的研究力度，加快研究步伐，及时制定符合无人船特点的法定检验规则，具体来讲，无人船法定检验应该包括三部分，一是无人船船体及船上设备的检验，二是远程控制站的检验，三是远程控制站对无人船的遥控试验。考虑到远程控制站可能同时连接多艘无人船，为了不影响远程控制站的正常运行，有必要对远程控制站制定单独的法定检验规则，规定其应进行的法定检验类型，例如初次检验、年度检验以及临时检验等，并在检验合格后签发或签署检验证书，检验证书对所有由其遥控的无人船有效。当每艘无人船进行检验时，只需试验远程控制站对无人船的遥控功能，而不必再对远程控制站进行全面的检验，从而避免因重复检验影响远程控制站的正常运营。

四、无人船安全检查法律问题

船舶安全检查是指国家授权的船舶主管机关依据相关国际公约或者国内法律法规，按照一定的检查窗口期对到港的船舶实施监督检查，确定船舶的安全和防污染技术状况、船员配备及适任状况是否符合有关规定，对检查发现的缺陷提出处理意见，并督促船方纠正。船舶安全检查可以分为船旗国监督检查和港口国监督检查。船旗国监督检查是对悬挂本国国旗的船舶实施的安全检查，这是联合国海洋法公约赋予船旗国政府的法律义务。港口国监督是对到达本国港口的外国籍船舶实施的安全检查，SOLAS、MARPOL、LL、STCW、ITC等公约都规定了港口国监督的条款。两者虽然在检查对象、检查依据等方面不同，但所追求的目标是相同的，即保障海上人命和财产的安全，保护海洋环境，控制和消灭低标准船。涉及船舶安全检查的国内法律法规主要有海上交通安全法和《船舶安全监督规则》。海上交通安全法第88条规定：“海事管理机构对在中华人民共和国管辖海域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动，依法实施监督检查。海事管理机构依照中华人民共和国法律、行政法规以及中华人民共和国缔结或者参加的国际条约对外国籍船舶实施港口国监督检查。《船舶安全监督规则》是目前我国海事管理机构开展船舶安全检查的主要依据。

（一）无人船安全检查面临的问题

很显然，现有船舶安全检查制度是针对传统有人驾驶船舶制定的，当其适用于无人船时会产生很多问题，下面从两方面进行分析，包括船舶本体的安全检查和远程控制站的安全检查。

1.对船舶本体的安全检查

《船舶安全监督规则》具体规定了船舶安全检查的内容、检查程序、缺陷处理等内容。其第22条规定：“船舶安全检查的内容包括：（1）船舶配员情况；（2）船舶、船员配备和持有有关法定证书文书及相关资料情况；（3）船舶结构、设施和设备情况；……（6）船员履行其岗位职责的情况，包括对其岗位职责相关的设施、设备的维护保养和实际操作能力等；（7）海事劳工条件；（8）船舶安全管理体系运行情况；（9）法律、法规、规章以及我国缔结、加入的有关国际公约要求的其他检查内容。”由此条可以看出，船舶安全检查的内容不仅包括船舶证书、船舶结构设备以及安全管理体系运行情况等，还包括船舶配员情况、船员履行岗位职责的情况以及海事劳工条件等。我国海上交通安全法也有关于船员配备与适任的规定。海上交通安全法第33条第2款规定：“船舶应当满足最低安全配员要求，配备持有合格有效证书的船员”以及海上交通安全法第34条第1款规定：“船长应当在船舶开航前检查并在开航时确认船员适任、船舶适航、货物适载。”从执行和落实上位法的角度看，《船舶安全监督规则》是对海上交通安全法等上位法的细化和落实，其规定符合上位法的要求，在开展船舶安全监督过程中应严格遵守。但海上交通安全法、《船舶安全监督规则》规定的这些涉及船员方面的条款都是针对有人驾驶船舶制定的，当其适用于不需要船上配员进行驾驶操控的无人船时，产生适用障碍就在所难免了。另外，《船舶安全监督规则》第48条规定：“海事行政执法人员在开展船舶安全检查时，船长应当指派人员配合。指派的配合人员应当如实回答询问，并按照要求测试和操纵船舶设施、设备。”第25条规定：“海事管理机构完成船舶安全检查后应当签发《船旗国监督检查报告》或者《港口国监督检查报告》，由船长或者履行船长职责的船员签名。”很明显，这些规定都无法适用于无人船。

2.对远程控制站的安全检查

无论对远程控制无人船还是自主航行无人船，远程控制站都具有重要作用。远程控制无人船的航行、作业活动需要通过远程控制站进行控制，该远程控制站相当于传统有人驾驶船舶的驾驶室，不同的是该“驾驶室”不设在船上，而是建在岸上。自主航行无人船正常情况下可在自主航行系统控制下自主航行，但也需要远程控制站对其航行、作业活动进行监控，特别是在应急情况下，还需对其实施远程控制。无人船通过网络与远程控制站连接，两者共同组成了一个系统，无人船的安全航行不再像以前一样仅依赖于船舶自身的状况，而且还依赖于远程控制站的状况及其两者之间的网络连接状况。远程控制站是保障无人船安全航行不可或缺的系统装置。因此，必须把远程控制站纳入安全检查的范围。然而，关键的问题是如何对远程控制站实施安全检查。目前，这一问题处于法律空白状态。要解决这个问题，首先应确定远程控制站的安全检查主体，即谁负责远程控制站的安全检查。这就涉及确定远程控制站法律属性的问题。远程控制站属于船舶吗？很明显，按照有关船舶的定义，远程控制站不属于船舶。远程控制站属于无人船的组成部分吗？对这个问题，可能存在两种观点。有些人认为无人船需要远程控制站遥控或监控，没有远程控制站的配合，无人船将不能正常运行，远程控制站当然属于无人船的组成部分。但也有一些人可能会认为无人船与远程控制站是相互独立的。虽然无人船需要远程控制站的配合才能完成既定任务，但两者之间不是一一对应的关系，同一艘无人船可以连接不同的远程控制站，一个远程控制站也可以同时监控多艘无人船，两者之间只是功能上的配合关系，不是包含关系。仔细分析可以发现，两种观点各有利弊。第一种观点主张远程控制站属于无人船的组成部分，对港口国来说，其可基于公约的授权，对包括远程控制站在内的无人船实施安全检查。对船旗国来说，需要分两种情况进行讨论，如果该远程控制站位于其所服务的无人船的船旗国境内，即船舶和远程控制站都处于船旗国的主权管辖之下，船旗国无论基于对远程控制站直接的管辖权，还是基于远程控制站属于该国家管辖的船舶的一部分，都可以对远程控制站实施安全检查，那么主张该观点还勉强说得过去。但是，如果该远程控制站不在其所服务的无人船的船旗国境内，即船舶和远程控制站分别属于两个国家管辖，那么该观点就非常的荒唐，因为根据国际法，处于一国管辖之下的远程控制站不可能成为悬挂另一国旗帜的船舶的一部分。第二种观点认为远程控制站与无人船是相互独立的，远程控制站不属于无人船的组成部分，对港口国来说，其只能基于公约的授权，对无人船实施安全检查，而不能对远程控制站实施安全检查，因为目前公约只授权港口国对到港外籍船舶进行安全检查。对船旗国来说，仍然需要分两种情况进行讨论，如果该远程控制站位于其所服务的无人船的船旗国境内，尽管远程控制站不属于无人船的一部分，但船旗国可直接基于对远程控制站的管辖权对其实施安全检查。如果该远程控制站不在其所服务的无人船的船旗国境内，则船旗国无权对远程控制站实施安全检查。通过以上分析不难看出，确定远程控制站的安全检查主体不是一个简单的问题。除了确定安全检查主体之外，要解决如何对远程控制站实施安全检查，还要确定安全检查内容，选择适合的安全检查方式、方法等。

（二）无人船安全检查面临法律问题的对策

无人船安全检查面临的问题集中体现在对船舶本身的检查和对远程控制站的检查两方面。对船舶本身的安全检查类似于对传统船舶的安全检查，但需要修改部分检查内容，例如，删除涉及船舶配员以及船员职责、操作能力、海事劳工条件等方面的检查，增加智能设备、网络连接以及网络安全方面的检查。目前，对远程控制站的安全检查仍处于法律空白状态，当务之急是填补这一法律空白。首先，新规则应确定远程控制站的安全检查责任划分。从海事监管的角度，本文作者认为有两种方案可供选择，第一个方案是突破现有公约法律关于船舶安全检查的规定，把提供无人船远程控制服务的国家纳入规则体系，即由远程控制站所在的国家具体负责远程控制站的安全检查，并出具远程控制站安全检查报告。该安全检查报告应具有电子版本，以供无人船船旗国或者港口国查验。第二个方案是对远程控制站的服务范围予以限制，要求远程控制站只能为悬挂其所在国家旗帜的船舶提供服务。换句话说，各船旗国的无人船只能由设置在船旗国境内的远程控制站进行控制。如此，远程控制站理所方然应由船旗国负责现场安全检查，出具检查报告并督促缺陷整改，且能提供电子版报告供港口国查验。对两个方案进行比较，作者更倾向于第二个方案，因为该方案增加了无人船与船旗国之间的真正联系，能更好地保障无人船的航行安全。其次，新规则应明确远程控制站安全检查的内容。除了远程控制站的设备、系统等硬件和软件外，检查内容还应包括至少以下两点，一是远程控制站的配员情况，具体包括配员数量，人员资质等。要开展此项检查工作，首先要有相应的检查标准和依据。然而，远程控制站配员标准以及人员培训、持证要求尚需进一步研究制定。二是远程控制站安全管理体系运行情况。应将远程控制站纳入安全管理体系，其运营人应采取措施保持该体系的有效运行，尤其加强对网络安全的管理，有效防范网络攻击。最后，海事管理机构应充分利用先进的科学技术来改进船舶安全检查方式。现如今，大数据、区块链、数字孪生、人工智能等技术蓬勃发展，船舶安全检查以及其他海事监管的方式应随着技术的发展进行不断改进，以应对无人船等新型船舶、船舶电子证书等新技术对原有海事监管方式提出的挑战。

五、领海无害通过

领海无害通过制度是沿海国国家利益与外籍船舶航行利益相互博弈和妥协的结果。根据联合国海洋法公约第17条的规定，在符合该公约的限制条件下，所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利。无人船具备国际法和国内法上的船舶属性，理论上应当与传统船舶一样享有无害通过一国领海的权利。但实际情况是无人船将给现行领海无害通过制度带来巨大挑战，特别是具备自主航行能力的无人船。

（一）无人船领海无害通过面临的困境

无人船在适用现行领海无害通过制度时会面临两大困境。

1.无人船适用现行领海无害通过规则的困境之一

联合国海洋法公约在赋予船舶领海无害通过权利的同时，其第19条也明确列举了属于“非无害”的11种具体情形和一个兜底条款，而且第21条赋予了沿海国依该公约规定和其他国际法规则制定关于无害通过领海的法律和规章的权利，其他国家有遵守该法律和规章的义务。例如，海上交通安全法第53条规定；“国务院交通运输主管部门为维护海上交通安全、保护海洋环境，可以会同有关主管部门采取必要措施，防止和制止外国籍船舶在领海的非无害通过”。因此，为了保障海上交通安全和保护海洋环境，多数沿海国很可能直接认定无人船不符合无害通过的条件，从而限制无人船通过其领海。这种可能性还是非常大的，尽管第19条没有提到船只会因其特性而失去无害通过的权利。以下三个事实很可能成为沿海国认定无人船不符合无害通过条件的理由。第一个是无人船超出了领海无害通过制度的传统适用范畴。联合国海洋法公约于1982年制定时是以传统有人驾驶船舶为规制对象，当时无法预见无人船的出现。无人船虽然形式上符合该公约中船舶的定义，但实质上超出了公约原本的适用范畴。第二个是无人船能够自动感知和搜集航路信息。无人船要实现远程遥控或者自主航行，就必须感知、搜集其周围与航行安全有关的信息，包括沿海国领海水面上的和水面下的信息。这种信息搜集行为，特别是对水面下信息进行搜集的行为，很可能会被沿海国根据联合国海洋法公约第19条2（c）或（j）项的规定视为损害其和平和安全的行为。第三个事实是无人船是高科技催生的新生事物，远程控制站对无人船进行有效控制不得不依赖于网络的稳定性和数据信息传输的准确性和及时性，自主航行船舶在自主航行时依赖于自主航行系统的智能算法。其安全性和可靠性都有待进一步验证，特别是在应急情况下，远程遥控或者自主航行能否保证航行安全目前仍无可靠数据支撑。一旦无人船被沿海国认定为不符合无害通过的条件，无人船便丧失了领海无害通过的权利。

2.无人船适用现行领海无害通过规则的困境之二

很多沿海国可能以无人船不符合领海无害通过的条件而限制无人船进入其领海，这只是困境之一。作者认为，即使沿海国认为无人船原则上符合无害通过的条件，但仍会存在第二个困境，那就是在实践中如何对无人船的“无害性”进行审查和监管将给沿海国带来很大困难。在理论上，领海无害通过制度中“有害”和“无害”的界线是清晰明确的，判断船舶是否属于“无害通过”是相对容易的，既可以从航行轨迹和速度上判断进入领海的外国籍船舶是否做到“继续不停和迅速进行”，也可以按照联合国海洋法公约第19条第2款列明的情形或者其他有损沿海国和平、良好秩序和安全的行为进行判断。但是，当互联网、人工智能等技术融合到船舶营运中时，互联网的匿名性和强大的连接性决定了无人船实施的行为具有抽象性和隐蔽性，原本的“无害性”审查和监管会因这些高新技术的深度介入而难度大增，传统的“无害性”审查和监管方式将无法有效应对无人船带来的挑战。还是以无人船正常航行过程中的信息感知和搜集为例，显然，无人船的数据感知和搜集行为与海洋研究可能存在混同性，即便这种行为不被认定为属于联合国海洋法公约第19条2（j）项的活动，但如何确保搜集的信息仅用于保障船舶的安全航行而不是其他目的（例如军事目的等）将成为沿海国海事监管不得不面对的重大问题。因此，在无人船强大的智能特性为航运带来便利的同时，国家安全问题也成为各国关注的焦点。

（二）无人船适用领海无害通过制度的对策

通过以上论述可知，目前，无人船在适用领海无害通过制度时面临很多困难。但这些困难不是不可逾越的。要克服这些困难需要国际海事组织、船旗国和沿海国的协调与合作。首先，国际海事组织应加快对无人船监管问题的研究，采取有效措施为无人船提供特殊要求和标准，如解释和/或修正现有的国际海事组织文书，提出和通过新的文书，并在协调各成员国和消除无人驾驶商船航行权的法律障碍方面发挥更积极的作用。其次，船旗国应加强对无人船的审查和管理。海洋法公约第94条明确规定了船旗国的义务，即船旗国应对悬挂其国旗的船舶实行有效的行政、技术和社会事项的管辖和控制，并在采取措施时遵守一般接受的国际规章、程序和惯例。就无人船来说，船旗国应在无人船投入使用之前即加强审查和管理，确保其满足国际公约规定，特别是防止无人船的研发和应用超出船舶运载功能范围，确保船舶的智能性不损害沿海国的和平与安全。第三，沿海国作为享有领海主权的国家，有权监督和管理通过其领海的船舶。一方面，沿海国可以建立无人船信息通报制度，要求无人船进出沿海国领海时向沿海国有关当局报告。例如，海交法第54条规定：下列外国籍船舶进出中华人民共和国领海，应当向海事管理机构报告：（i）潜水器；（ii）核动力船舶；（iii）载运放射性物质或者其他有毒有害物质的船舶；（iv）法律、行政法规或者国务院规定的可能危及中华人民共和国海上交通安全的其他船舶。虽然目前没有明确提及无人船，但可以通过增加规定将其纳入第（iv）项。另一方面，为防止无人船的感知系统获取本国重要海域的信息和数据，沿海国可以在原有的领海指定航道上增加监管设施或反监测设备，但这种监管设施不得恶意拦截无人船通信信息或妨碍无人船的无害通过。或者依据本国领海的地理环境划定专门的无人船可航区域，限定外国籍无人船在通过本国领海时必须使用指定的航道，从而将无人船对本国安全的潜在威胁限定在指定区域内。

六、结论与展望

科技发展丰富了法律的研究对象，同时也给现行法律体系带来严峻挑战。无人船就是很好的例证。无人船的出现将给现行法律体系带来严峻挑战，国际组织和各国都在积极探索应对措施，包括梳理现有公约法规，或者研究制定新的规则规范。经前述分析可知，无人船大体上能够纳入现行法律体系，但由于现行法律体系是在无人船出现之前形成和发展起来的，当其适用于无人船时必然存在诸多障碍和法律空白。本文从海事监管的角度，对无人船国籍登记、船舶安全检查和领海无害通过等三个方面面临的法律问题进行研究，发现无人船在以上三个方面都面临诸多问题，包括无人船与船旗国之间“真正联系”的困境、缺少无人船法定检验规则、船舶安全检查内容不适用、缺少远程控制站安全检查规则、无人船适用领海无害通过制度的困境等。针对以上问题，作者分别提供了相应的对策。总的来说，为了应对无人船带来的挑战，同时也是为了促进无人船产业的健康发展，急需构建并逐步完善无人船海事监管法律体系。本文建议，在国际层面上，国际海事组织在MASS监管范围界定研究结果的基础上，按照制定的路线图和时间表，积极推进对无人船规制的研究，及时修订或制定涉及无人船海事监管的国际公约或其他法律文书，以便为各成员国提供指导。在制定无人船规则时，可以参考制定《极地规则》的做法，充分利用公约修正案的默示接受规则，通过SOLAS公约修正案的形式将无人船规则纳入现有法律体系。同时，国际海事组织还应密切关注无人船的发展动态，科学研判其发展形势，根据实际情况对现有路线图及时进行调整，尽量避免因无人船海事监管法规滞后而阻碍无人船的发展。在国内层面上，我国是国际海事组织A类理事国，兼具船旗国、港口国和沿海国三种角色，中国政府特别是海事管理机构应加快对无人船技术和海事监管方面的研究，积极构建我国无人船海事监管法律体系，为无人船的安全营运和健康发展提供有力保障。具体来讲，一方面应立足于我国现行海事监管法律体系，对可能涉及或影响无人船监管的条款进行梳理分析，然后综合考虑无人船的实际情况和特点，对相关条款进行修改完善，对现存的法律漏洞进行填补。在此过程中，海事管理机构应积极探索，不断总结经验，加快形成无人船海事监管的中国方案，并及时通过提案向国际海事组织分享，从而提高我国在国际海事组织的话语权。另一方面，我国应密切关注国际社会的无人船立法动态，加强与国际海事组织以及其他国家的合作交流，吸收借鉴其有益经验和先进做法，适时纳入或转化有关国际公约，助推我国无人船海事监管法律体系的构建与完善。

大数据、物联网、人工智能等高新技术已经深刻改变人类的生产生活方式，并继续以未曾想到的速度、广度和深度影响整个世界和人类。2022年6月2日，韩国现代重工集团建造的大型LNG船“Prism Courage”成功实现了自主航行横渡大洋的目标，这是全球首次采用自主航行技术控制大型船舶并实现跨洋航行的事例。类似无人船试验成功的信息经常被媒体报道，这些信息都传递出无人船蓬勃发展的信号。同时，必须承认大多数无人船目前仍处于研发试验阶段，技术上仍然面临着诸多困难和挑战。不管怎样，能够确信的一点是。相比传统有人驾驶船舶，无人船具有很多明显的优势，无人船的发展符合时代的发展趋势。无人船技术研发不可能一蹴而就，海事监管法律法规建设也不可能一步到位，需要随着无人船发展不断调整，以适应和促进无人船乃至智能航运的发展。无人船海事监管法律体系建设好比一场马拉松，现在正处于开始阶段，整个过程需要投入大量的时间和精力，同时也需要国际海事组织及其成员国的通力合作。

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