郭丹尼｜论党的领导和党的建设制度协调框架之构建——以规范订立的视角

党的领导和党的建设各方面法规制度相协调是习近平法治思想及新阶段坚持依规治党开展制度建设的必然要求。党的领导法规和党的自身建设法规是党的领导和党的建设制度协调的外在突出表现。党的领导和党的建设制度协调具有其实践必要性。以“针对非党组织的领导”和“针对社会生活各领域的领导”两种分类标准对现行有效的法规进行分类检索整理，总结当前规范制定的状况，发现调整“针对非党组织的领导”的党内法规数量匮乏，而“针对社会生活各领域的领导”的领导法规和自身建设法规在数量和规范侧重上均有不同。据此将两种分类标准进行整合，划分为“各有侧重”“侧重类似”“急需制度供给”三种程度，基于党的建设五大类，尝试构建党的领导与党的建设制度协调框架，有针对性地调整未来立规实践，以适应制度协调需要。

《习近平法治思想学习纲要》指出：“使党的领导和党的建设各方面法规制度相协调。”党和国家的重大部署往往对党的领导和党的建设两方面进行分别论述，但对二者如何进行协调阐述不多。若使党的领导和党的建设制度真正协调，首先应当明确党的领导制度与党的领导法规制度、党的建设制度与党的自身建设法规制度的内涵外延，并从完善党的自我革命、坚持依规治党等角度分析党的领导与党的建设制度协调的必要性。党的领导法规和党的自身建设法规是党的领导和党的建设制度的外在突出表现和重要保障，梳理分析其现状可知，党的领导和党的建设在不同调整对象和调整领域中，制度规范不平衡的发展状态即为二者相协调的掣肘，并据此尝试搭建二者协调的框架以明确未来进一步制度供给的发力方向。

一、概念内涵与外延的界定及其相互关系

（一）党的领导制度与党的领导法规制度

党的十八大提出要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。中国共产党的领导地位不仅是历史的选择，符合中国政治发展的客观规律与中国历史发展的必然趋势，还是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。我国宪法在序言、总纲中都对党的领导地位作出明确规定。坚持中国共产党的领导也是党章规定的四项基本原则和立国之本，在党章总纲部分第16至第24段、第33段均对党的领导的原则和要求及党领导所涉及的不同领域工作进行了规定。党章作为中国共产党实施领导和执政活动的根本遵循，赋予了党的领导制度在中国特色社会主义体系中的重要地位和最高权威性。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》表明要“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”，党的领导制度是涉及党政关系、党企关系、党群关系、党与社会的关系等方面的制度设计。有学者将党的领导制度体系概括为包含党的全面领导制度、全面从严治党制度、提高党的执政能力和领导水平制度等六项二级制度及党领导各类组织、党委（党组）工作制度、群团工作制度、监督执纪制度、党内政治生活制度、全面从严治党责任制度等多项三级制度的庞大体系。也有学者根据制度内容划分，认为党的领导制度体系包括组织制度规范、决策制度规范、沟通协调制度规范、监督制度规范、自身建设制度规范等内容。受到革命、建设、改革发展实践的影响，党的领导在内涵上包括但不限于领导责任、领导事项、领导方式、领导干部等方面，是一个具有独特结构和功能系统的组织体系。

党的领导力量需要通过党内法规贯穿到社会生活的各个方面，即党的意志和方针政策需要通过党内法规来实现。党内法规的规范内容也直接体现了党的领导这一首要原则，从而进一步将党的领导制度化。这不仅增强了党的领导的权威性与可执行性，还对党的领导活动形成制约，即党的领导需符合党内法规的规定，党内法规通过科学的制定程序与严格的党内监督机制来实现对党的领导权的控制。由此可见，党的领导法规是党的领导制度最显性的制度表现，是指规范中国共产党对各方面工作进行领导的活动，调整党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、人民团体、企事业单位、社会组织等领导与被领导关系的党内法规。另外还有学者认为党的领导法规指调整党的领导机构行使对外领导权的规范。中共中央印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023-2027年）》提出制定推动《中国共产党中央委员会工作条例》贯彻落实的配套制度、制定《党中央决策议事协调机构工作条例》《贯彻落实党中央重大决策部署条例》《中国共产党领导外事工作条例》等党内法规，致力于规范覆盖党的领导制度的各个方面。

由此可见，党的领导制度建设情况从党的领导法规制定情况中方能得到较为直观的体现。但值得注意的是，党的领导法规仅仅是党的领导制度中的一部分，无法完全周延党的领导所涉及的所有方面的内容，党的领导一方面包含党内领导制度，另一方面包含面向全社会的党外领导制度，在党内领导中坚持党要管党、全面从严治党、完善和落实全面从严治党责任制度、建立健全以党的政治建设为统领、全面推进党的各方面建设的体制机制等措施就不仅仅依靠党的领导法规，党的自身建设法规在其中也发挥着不可或缺的作用。

（二）党的建设制度与党的自身建设法规制度

党章在总纲部分第26至第32段对党的建设内涵与基本要求进行了阐述。学界近年来对“党的建设”及总书记相关论述的研究比比皆是，但这一概念尚未有明确界定。一般认为，党的建设是党为保持自己的性质而从事的一系列自我完善的活动。从纵向发展来看，无论是建党时期还是在革命、建设、改革的过程中，都需要进行党的建设，以维持中国共产党作为马克思主义政党先进性、纯洁性的本质属性。党的建设包含政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和制度建设等，内容丰富。从建党以来，党的建设以规范建设为主，即无论是政治建设、纪律建设均通过重要讲话、政策文件或法律法规的规范文件形式进行成文化规定，以便实施贯彻。由此可见，党的建设需要制度的规范和保障，制度的执行又推进党的建设的发展。

党的十八届三中全会提出“深化党的建设制度改革”这一重大命题和重大任务。“党的制度建设以‘立’为核心，重心在‘建设’，侧重于制度建构过程。党的建设制度改革以‘破’为核心，重心在‘改革’，侧重于制度变革过程。”法规制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性，党的建设制度改革的内涵以党的制度建设为滥觞，将制度运用在党的建设实践过程中，并对实践中创造且经过实践检验证明实效的成果升华提炼，进一步实现制度化规范化的要求。有学者从横向和纵向两个角度分析党的建设制度的内容，如横向为党的组织制度、干部选拔任用、权力运行制约监督等六个不同领域，纵向为中央层面的顶层设计、地方衔接配套、区域试点探索等承上启下的自身建设模式。为深化党的建设制度改革、提高党的建设科学化水平、保持和发展党作为马克思主义政党的先进性和纯洁性，必须对其提供制度保障，以调整和规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等党的自身建设活动。明确由谁建设、建设什么、如何建设的法规就是党的建设制度发展成果的重要体现。

二、党的领导与党的建设制度相协调的必要性

中国共产党的革命建设改革历程实践所建立起的领导核心地位为中国式现代化的推进奠定根本政治前提和制度基础。在新的历史时期，推进新时代坚持和发展中国特色社会主义这场伟大的社会革命，党必须勇于自我革命，将党建设得更加坚强有力。党的建设是党的领导的基础和前提，打铁必须自身硬。若党的建设不充分，党的领导也必然弱化，二者联动协调。党领导一切，要求党必须具备坚强且能够完成历史使命和时代任务的特点，同时要求党在自身建设中必须永远保持先进性、纯洁性，这是党的建设一条历史发展的主线。在革命时期，党领导无产阶级开展革命运动，必须团结一切可能的革命阶级阶层，党内种种矛盾在队伍扩大及组织化问题产生后逐渐凸显，毛泽东同志坚持用无产阶级立场观点方法对革命成员进行教育、改造思想，使党的思想建设成为党的建设的首要要求，这也是党在领导革命运动过程中的必然。

改革开放以后，党在系统总结历史经验与教训的基础上探索建设什么样的党、怎样建设党等问题，进行系统理论创新，探索社会主义建设规律和党的执政规律，对认识和解决党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力两大历史性课题提供重要的理论支撑，进一步推进党的自身建设和自我革命的进程。1982年邓小平同志就曾提到整顿党的队伍、加强党的领导的问题。永远保持党的队伍纯洁性，不仅需要加强党的思想建设、组织建设，更要注重制度建设，这是经过历史深刻教训后得出的重大结论，将党的建设科学化、制度化、规范化、系统化建立起来，是党科学执政、民主执政、依法执政的重要手段和根本保障。

党的十八大以来党面临着复杂的执政环境，需要克服权力腐败利益诱惑的执政考验、利益需求多样化的改革开放考验和市场经济考验以及西方敌对势力通过网络等新型信息化方式进行文化和价值观渗透等外部意识形态考验，才能领导国家突破困难继续前进。党的十九届四中全会将提升国家治理体系和治理能力现代化水平上升到开展制度建设的高度。习近平总书记提出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。”加强党内治理体系建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，做好党内治理是做好国家治理的前提和基础，党内治理的过程就是党自我革命的过程。由此可见，无论是历史实践还是现实需求都表明党的领导和党的建设必须共同推进，二者之间亦存在不可分割的关系，党的十九届六中全会的决议强调坚持自我革命，且坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设、先进性及纯洁性建设即是其必然要求。

根据前文所述，自我革命是我们党最鲜明的品格，自我革命的关键是要坚持从严治党。尽管党目前已经取得全面从严治党的阶段性胜利，但新的问题依旧会出现，要巩固党的长期执政地位、夯实党的执政基础就必须把全面从严治党的要求落实。全面从严治党，需要靠教育也要靠制度，制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性，即依规治党才是全面从严治党的长远之策和根本之策。党的领导法规和党的自身建设法规是坚持和加强党的领导和推进党的自我革命和党的建设的具体制度化表达，党的领导法规和党的自身建设法规是党内法规体系中的一部分，是党以自我革命精神开展执政实践的制度根基。但从目前制度建设现状来看，党的领导法规和党的自身建设法规出现了发展不平衡的情形；另外，由于部分党内法规调整内容的特点导致无法明确划定部分规范究竟属于党的领导法规还是党的自身建设法规，甚至实务部门和学界出现了划分上的分歧。而这恰恰关涉到党的领导同党的建设相互关系的问题，有学者认为党的领导应当区分为党的外部领导和党内领导，其中党内领导维系党内基本秩序、形成党的统一意志，其核心是民主集中制，但现存的党的领导法规对党内领导的专门规范极少，部分规范内容散见于其他规范，如在党的自身建设法规中。党内领导关系是党章及其相关党内法规的直接调整对象。党的十九大报告提出的“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的依规治党要求，是针对调整党外领导关系的党的领导法规和调整党内建设的党的自身建设法规提出的，党外领导活动的开展需要符合党自身建设的定位、要求及标准，党自身建设的成果也要通过党外领导活动影响国家社会生活的各个领域，二者相辅相成。

综上所述，协调党的领导和党的建设是党带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴和维护党长期执政的必然要求。

三、党的领导与党的建设制度现状

（一）整体情况概述

以“党内法规”和“现行有效”为关键词，检索“北大法宝”数据库的“党内法规”专题数据库，分别以“党的组织法规”“党的领导法规”“党的自身建设法规”“党的监督保障法规”为关键词进行筛选，统计结果如下：截至2023年4月15日，可检索的公开现行有效党内法规共1439部，党的组织法规计78部，党的领导法规639部，党的自身建设法规340部，党的监督保障法规378部。党的领导法规的数量多于党的自身建设法规和监督保障法规，因为中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。党的领导法规制度主要功能是打造党的领导“一核四驱”运行系统，其为了适应新时代坚持和加强党的全面领导、提高党的执政能力和领导水平的需要，就必须“量身裁衣”、建章立制，制定出台政治鲜明、质量过硬的党内法规，这些法规的制定和实施会影响到国家、政府和社会的发展。

坚定维护党中央权威和集中统一领导的向心力，始终以党章为根本依据，以党章确立的政治原则为根本遵循，内外联动、同频共振，同向发力、形成合力，这首先要求在党内健全党的领导，而无论是建立健全保证党组织和党员认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想还是营造风清气正的良好政治生态，都离不开党的建设，所以在这一方面也有大量的党的自身建设法规进行规范，本研究的论述也更倾向于将这一部分规范内容划归为自身建设法规所调整的内容。党章提出“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”，除了党内领导外，还应当进行的是面向全社会的党外领导，这主要包括针对非党组织的领导以及对社会生活各领域的领导。

党的二十大报告强调，坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，坚持党中央集中统一领导是最高政治原则，要把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，且报告明确要求“系统完善党的领导制度体系”“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系”。二十大党章也分别在总纲、第九章、第十章明确了党外领导的内涵，党必须按照总揽全局、协调各方的原则在同级各组织中发挥领导核心作用，必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力。完善党领导人大、政府、政协、检察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等非党组织的制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。

以领导不同非党组织的名称，如“领导人大工作”“领导政府工作”“领导政协工作”“领导检察工作”“领导审判工作”“领导人民团体工作”“领导企事业单位工作”“领导基层群众性自治组织工作”“领导社会组织工作”为关键词检索，可得出下图1“涉及领导非党组织工作的党的领导法规数量对比”。

图1  涉及领导非党组织工作的党的领导法规数量对比

由图1可知，针对非党组织的党外领导方面，党内法规的制定数量较少、党内规范性文件数量较多，领导基层群众性自治组织工作的党组织制定的党内法规较多，领导社会组织工作的党内规范性文件较多。对于党外领导来说，这一现象值得关注。

根据党章对党的领导所涉及不同调整领域的分类，对具有党内法规制定权的党的中央组织和地方组织（不含被授权的副省级城市）制定的党的领导法规、党的自身建设法规进行梳理，可得下表1至表4。（可在数据库公开检索的中央党内法规共64部，地方党内法规共295部）

表1  中央制定调整不同领域的党的领导法规数量

表2  地方制定调整不同领域的党的领导法规数量

表3  中央制定调整不同领域的党的自身建设法规数量

表4  地方制定调整不同领域的党的自身建设法规数量

对表1至表4的数据进行整理和比较，可得下图2“中央和地方党组织制定党的领导法规的数量情况”和图3“中央和地方党组织制定党的自身建设法规数量情况”。

图2  中央和地方党组织制定党的领导法规的数量情况

图3  中央和地方党组织制定党的自身建设法规数量情况

由上述图表可知，在党的领导法规方面，党中央在“领导人民发展社会主义民主政治”领域制定数量最多，党政联合制定的调整“领导人民发展社会主义民主政治”和“发展社会主义先进文化”领域的规范数量较多；地方党组织在“领导人民发展社会主义民主政治”领域制定的规范数量最多，地方党政联合制定的调整“领导人民发展社会主义先进文化”领域的规范数量最多。在党的自身建设法规方面，党中央制定调整组织建设的规范最多，党政联合制定的规范大部分是对作风建设和纪律建设的调整；地方党组织同样也是调整组织建设的规范最多，而党政联合制定的规范以作风建设为主，其次为调整纪律建设和组织建设的规范。

无论是党的领导法规还是党的自身建设法规都以党政联合制定的为主，在党的自身建设法规方面，作风建设和纪律建设的数量较大。进一步对党的领导法规和党的自身建设法规的制定主体进行考察，党的领导法规和党的自身建设法规由党的工作机关制定的数量较多，以中共中央办公厅制定为主，其次中共中央组织部、中共中央宣传部、中央机构编制委员会办公室等也有一定数量的规范制定；然而在党的自身建设法规中，中共中央办公厅、中共中央组织部制定数量均较多，其次，中央和国家机关工作委员会等其他工作部门也有零星规范制定。第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议指出，要把纪律建设摆在更加突出位置，党规制定、党纪教育、执纪监督全过程都要贯彻严的要求，纪检监察机关要坚决扛起纪律部队的职责使命。然而，纪检机关党的自身建设法规制定数量依旧较少，但在党的监督保障法规板块中有较多的规范制定实践。

（二）针对非党组织的领导

由于直接以领导事项作为标题的现行有效党内法规数量极少，所以以“全文”为标准检索“领导人大工作”“领导政府工作”“领导政协工作”“领导检察工作”“领导审判工作”“领导人民团体工作”“领导企事业单位工作”“领导基层群众性自治组织工作”“领导社会组织工作”等关键词，可得出下图4“涉及党对非党组织的领导的领导法规、自身建设法规、中央及省级党内规范性文件数量对比”。

图4  涉及党对非党组织领导的领导法规、自身建设法规、中央及省级党内规范性文件数量对比

由图4可知，涉及党对非党组织领导的领导法规、自身建设法规数量均少，相关工作大部分都由党内规范性文件进行调整。“协调”一词指的是搭配得当，而搭配的前提是双方均有各自充分的立规实践。就此看来，党的领导和党的建设在这一方面值得探讨“协调”问题的空间很小。

在针对人大工作的领导方面，《中共北京市委关于新时代加强和改进人大工作的意见》提出坚持党管干部原则，要求做好人大选举任免工作并保证党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。针对政府工作的领导方面，《中央农办、农业农村部、自然资源部等关于统筹推进村庄规划工作的意见》提出要建立健全县级党委领导政府负责的工作机制。

在针对政协工作的领导方面，党的领导法规侧重于对政治协商工作的制度体系和工作机制的规定；而自身建设法规侧重于对政协部门领导和工作人员的选拔任用方面的规定。党内规范性文件主要提出要加强对同级政协的领导，并要求及时研究、统筹解决人民政协工作中的重大问题，支持人民政协依照章程开展工作。

在针对检察工作的领导方面，部委有检察官等级方面的规定，规范性文件大部分关注检察机关在党委领导下充分发挥法律监督效能的问题。在针对审判工作的领导方面也类似，均为针对法官、书记员等审判工作涉及人员的选拔任用和管理事项的规定。

在针对企事业单位工作的领导方面，几乎没有针对企事业单位应当如何发展的具体规定，党内法规和党内规范性文件基本指向对企事业单位的人才引进、优待政策、奖惩等问题。

在针对基层群众性组织的领导方面，党内法规倾向于维护组织的运行以及对相关社会主体的权益保障，以及明确要求听取基层群众性组织定期的工作汇报，保证党领导工作的有序开展。在针对社会组织的领导方面，地方党内法规和党内规范性文件往往会有极具本地特色的立规探索，如加强“枢纽型”社会组织工作、设立组织工作处拟订本地区社会组织建设规划、政策和改革方案，提出加强社会组织建设的意见和建议；培育扶持社会组织职责，鼓励社会组织引进人才、向党政机关流动，并为社会组织中的人才家属提供户口、住房、子女入学的条件。另外，没有检索出符合条件的、与领导人民团体工作有关的规范。

综上所述，显然在调整党领导非党组织的制度建设方面，无论是党的领导法规还是自身建设法规都极度缺乏制度供给，是否需要进行大量的相应立规暂且不论，进一步考察党领导社会生活各领域的领导法规和自身建设法规的规范制定情况以判断当务之急是进行立规数量的提高还是结合规范领域进行协调。

（三）针对社会生活各领域的领导

根据前文所述，有关党对党外的非党组织开展领导工作的领导法规和自身建设法规数量都较为匮乏，党内规范性文件为比较集中的制度表现，而党外领导不仅需要考虑对党外不同主体工作的调整，还需要涉及社会生活的各个领域，以其为标准进一步梳理制度建设情况。由于直接以领导事项作为标题的现行有效党内法规数量极少，所以以“全文”为标准检索“社会主义市场经济”“民主政治”

“先进文化”“和谐社会”“生态文明”“人民军队”“民族关系”“统一战线”“外交政策”等关键词，可得出下图3“党的领导所涉领域领导法规和自身建设法规数量对比”：

图5  党的领导所涉领域领导法规和自身建设法规数量对比

由图5可知，和调整对非党组织的领导情况类似，党的领导法规数量多于党的自身建设法规数量，但相对调整对非党组织的领导中几乎没有自身建设法规定情况，根据调整领域进行分类检索还是能够显见一些自身建设法规的身影。如党领导发展市场经济、生态文明以及统一战线等领域。另外，根据检索规范的情况可知，在部分领域党的领导法规和党的自身建设法规规定的内容各有侧重，如领导发展市场经济、民主政治、生态文明、民族关系的领域。这些调整领域可以在进一步增加立规数量的基础上重点关注“协调”问题。

在发展社会主义市场经济方面，党的领导法规侧重于关注经济体制建设和经济秩序的调整，并且借助于政法领域和军队工作的部署强调经济建设的重要性。而自身建设法规主要针对后备干部需要进行以社会主义市场经济理论为内容的培训和考察进行规定。地方党组织除了配套中央规定的要求进行符合市场经济规律完善制度建设外，贵州、辽宁、宁夏等地的党内法规对机关和国企干部分别提出了适应建立社会主义市场经济体制需要具备的基本素质和责任要求。由此可见，党的领导法规更为宏观，而党的自身建设法规针对具体内容作出细化的制度回应。

在发展社会主义民主政治方面，党的领导法规基本是对政治建设进行宣示性的概括部署，或要求拟订城乡基层群众自治建设和社区治理政策，指导城乡社区治理体系和治理能力建设，提出加强和改进城乡基层政权建设的建议，推动基层民主政治建设。各地方党组织在农村工作、基层民主制度等方面对中央规定部署内容进行配套，如部分地方党组织通过制定自身建设法规强调政务公开制度将有利于推进社会主义民主政治建设，并要求相应完善依法行政、廉政勤政的监督制约机制，相对领导法规而言更加细化。

在发展社会主义生态文明方面，没有中央党内法规直接规定该内容。中央工作部门制定了有关农村生态建设、乡村振兴、生态文明建设的党内法规，要求设立专门机构对生态文明建设的开展提供保障。部分地方党组织对中央制定的有关农村工作的党内法规进行配套时，还提及了对生态文明方面的要求，但同样也是抽象的宣示性规定。吉林、安徽、青海省等党组织制定的党内法规对生态文明建设提出了具体要求。党的自身建设法规几乎没有对生态文明建设作出具体的制度回应。

在维护社会主义民族关系方面，党的领导法规侧重于专门规范民族工作，如提出反对民族歧视、尊重民族风俗习惯、依法治理民族事务保障少数民族合法权益等，地方党内法规如湖北省、江西省、四川省党组织在配套《中国共产党统一战线工作条例》时，对中央党内法规的部署从帮扶政策、服务管理、干部人才队伍建设等方面进行了细化，分别在民族关系方面提出了帮扶政策、服务管理、干部人才队伍建设等要求。而党的自身建设法规却几乎没有直接规定民族关系的内容，但有涉及统一战线的规定，如中央对地方进行统一战线和群团工作开展的部署要求，以及对出境定居的党员提出积极参加华侨爱国统一战线活动的要求。地方党内法规的配套如重庆市党委将加强统一战线工作视为重要的领导责任，其他地方党委也将巩固和发展社会主义民族关系在内的统一战线工作规定为党组织和党员的责任。

在党领导人民军队方面，党的领导法规和自身建设法规分别在政治工作、机构编制和干部安置方面作出规定，以人事方面的条件和要求为主，地方党组织对相关工作进行了配套。在构建社会主义和谐社会方面，领导法规和自身建设法规也均为地方党组织制定，鼓励社会开展社会平安建设、社区党建工作、维护社会弱势群体的合法权益等方式增强对和谐社会的建设。军队和和谐社会两个调整领域的立规数量都较少。

四、党的领导与党的建设制度协调的框架构建

经过上述对党的领导法规与党的自身建设法规现状分析，党的领导和党的建设制度协调不仅需要考虑针对党外非党组织的领导，而且还需关注党的领导所涉及的各个社会生活领域，二者之间有范围上的交集。由于针对党外非党组织的领导所涉及的党内法规数量过于匮乏，考虑实务工作中由党委直接制定党内法规调整有关内容的立规实践难度较大，故结合党内法规调整的社会生活领域，将二者的未来立规实践和制度建设相结合考虑，得出下图6“党的领导涉及的非党组织和党领导调整各社会领域的交叉”：

图6  党的领导涉及的非党组织和党领导调整各社会领域的交叉

由图6可知，大部分党领导非党组织工作的内容都可以被“发展民主政治”“发展和谐社会”“发展统一战线”的调整领域所涵盖，党领导非党组织工作的党内法规可以在这些调整领域之下丰富当前的规范数量。

根据前文分析，党的领导所涉领域可划分为三类：第一类为党的领导法规和自身建设法规规范各有侧重；第二类为规范侧重类似；第三类为作出规范较少急需制度供给的部分。将党章规定的党的领导内容转化为上述类别，可得出下图7“党章规定的党的领导对应具体的领导内容”（加粗字体代表第一类；斜体字代表第二类；下划线字体代表第三类，仅在第一层级标出）。

图7  党章规定的党的领导对应具体的领导内容

由于党的领导目前根据规范设置情况来看，基本涉及党外领导内容，这些领导工作必须依靠党的自身建设同步实现，且党章中规定的党的建设内涵尚已严格固定，不宜再作其他分类。因此，在对党的领导内容进行梳理分类后，分别将其套入党的建设五大类型（政治建设、组织建设、思想建设、作风建设、纪律建设）进行对应，可得出下图8“党的领导内容和党的建设内容的对应”（加粗字体代表第一类；斜体字代表第二类；下划线字体代表第三类，仅在第二层级标注）。

图8  党的领导内容和党的建设内容的对应

搭建初步的协调框架在分类上会存在一些困难，如党领导改革、农村和城市经济、生态文明工作应置于党的建设何种分类之下？本研究出于这样的考虑：党的作风建设要求继承和发扬党的优良作风，其中之一就是发扬理论联系实际的优良作风，党的各级领导干部应当坚持解放思想、实事求是、与时俱进，并把党的方针政策同本地区、本部门的实际相结合。经济和生态问题是每个地区都必须关注的、涉及民生的重大基础问题，其发展状况同本地区党员领导干部发扬优良作风的程度和水平息息相关，所以相关制度建设放在党的作风建设之下进行规范较为合适。

由图7和图8可知，在作风建设中的领导改革、农村和城市经济、生态文明工作；政治建设中的政治生态和政治文化发展、领导群团工作、党内民主工作；作风建设中的领导全过程人民民主、党员干部联系群众（含党务公开）工作及纪律建设中的领导法治工作都是党的领导和党的建设相协调应当重点加强的领域。由前文所述，在党领导市场经济工作方面，领导法规对党组织和党员干部提出的要求较为全面，而党的自身建设法规仅对党政领导干部选拔任用设置相应条件，而生态文明建设方面自身建设法规甚至未作出具体的制度回应。结合已搭建的框架，自身建设法规可以从作风建设的角度入手，在理论联系实际和密切联系群众的优良作风指导下，对党员干部在岗履职时可以做出哪些积极主动的实践进行制度规范的建构。比如如何开展实地调查研究、研究报告撰写质量要求、开展会议讨论落实方式、事后评估落实情况进一步补正完善等。毕竟经济和生态工作各地情况不同，若不进行实地考察和实际了解，不能真正解决人民最迫切希望解决的棘手问题，仅仅作空中楼阁的宣示性规定不仅浪费了宝贵的立规资源，还会影响党在各地区人民心中的威信，动摇执政根基。因此，同现有党的领导法规类似，可以将作风建设和党对改革经济工作、生态文明建设的领导进行制度化的安排，避免规范要求松散和适用乏力的情况。

在党领导民主政治工作方面，尤其是党务公开、群团组织工作等党内监督、党外监督的自身建设法规和领导法规数量极不平衡。党务公开、政务公开固然对社会主义民主政治发展有推动作用，但涉及基层自治、民主协商、民主选举等党组织活动，除了国家法律的规范外，也需要党内法规的规范，现存的规范数量显然是不足的，类似社会主义市场经济体制建设的相关规定，党的自身建设法规可以对民主政治制度的细化方面提出具体要求，尤其是各地方党组织可以根据本地区的特色进行创制性规范，或对党政领导干部的个人行为提出相应要求。如党的政治建设要求坚决站稳政治立场即站稳党性立场和人民立场，以人民为中心，发展民主政治的党的领导和党的建设制度协调就可以从完善人民群众参与监督的程序和救济等角度切入，细化党组织和党员干部在此过程中应当承担的责任以及维护制度运行的保障方式。另外，群团组织是发挥联系人民群众的桥梁和纽带作用的重要主体，当前这一优势尚未充分彰显，和制度建设不足不无关系。应当在加大政治动员、政治引领、政治教育工作力度方面健全完善相应的党内法规，以使群团组织更好承担起引导群众听党话跟党走的政治任务。将这种政治任务落实为制度规范，把抽象的党言党语转变为具有可操作性的实施办法，不仅使群团组织能够尽其所能，同时对于党和国家机关、企事业单位等机构的党组织也发挥积极作用的保障。

除此之外，在对党的领导和党的建设制度协调体系化建构完成后，从党内法规的义务本位出发，制度规范不仅应当着眼于抓住“关键少数”，同时也需对“绝大多数”作出规定。这一要求其实本身呼应了前文所述部分领域规范不充分的情况。党员干部都是党组织中重要的构成主体，党员甚至是数量更加庞大的群体，其同人民群众的联系更加紧密，在社会生活中代表的是整个党的精神面貌和光辉形象。因此，不仅需要党的监督法规在监督问责方面对党员干部提出执规执纪的“铁律”要求，在党的政治建设、作风建设和思想建设方面同时也应该考虑，在日常工作生活中向广大党员灌输党的先进理论思想，通过制度化的方式将提高党性修养作为党员常态化的行为意识。只有管住“绝大多数”，党的自身建设才能够保持良好的氛围和环境，在此基础上对“关键少数”提出更高的标准和更严的要求，才能使党的自我革命和党内治理具有层次性，从而不遗漏党内任何一个主体、不忽视任何一方的发展。

结语

党的建设方式和途径受到宏观层面党对社会生活各方领域的领导所追求的理念影响和思路指导，二者相辅相成，不可偏废。党的领导法规和党的自身建设法规是党的领导和党的建设制度相协调的重要外在表现，通过构建协调框架进一步完善制度供给来解决二者调整情形的不平衡，从而引领未来依规治党发展方向。这对保障党的长期执政实践和提升国家治理体系和治理能力现代化水平均是有所助益的。

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