钱智武｜法法衔接视域下监察管辖与刑事诉讼管辖问题研究
引言
2018年3月20日，监察法在第十三届全国人民代表大会上审议通过。监察法的颁布使得我们党和政府在打击腐败方面的决心、定力和领导力得到了前所未有的增强。同时，这也表明以建立公正权威、集中高效的国家监察体系为主要目标的监察制度改革取得了实质性的进步。监察法改革了以往由检察机关反贪部门管辖贪污贿赂等职务犯罪的体制机制，不仅为新生的监察机关管辖职务犯罪案件提供了基本法律依据，同时对“监察机关与检察机关”“监察机关与公安机关”的权力分配与合作关系也进行了新的定义。随之伴生的，新法规定新生的职权部门和权能划分，必定与旧法之间产生一系列的冲突与衔接问题，即以监察法为代表的监察法规和以刑事诉讼法为代表的刑事诉讼法规之间的程序衔接问题。所以，明晰并合理配置监察机关与检察、公安两机关的司法权限，是监察法得以贯彻落实的切实基础和根本保证。一、法法衔接中监察管辖的对象范畴
全览监察法的各款条文，其中第三条起到了提纲挈领的作用，这一款条文直接阐明了监察机关的性质、监察对象、职能定位和作用，从宏观上介绍了监察机关管辖职务犯罪的案件范围，也是监察机关开展调查和打击职务犯罪的直接法律依据。从文义解释的角度分析，监察机关行使案件管辖权必须同时满足“公职人员”和“职务违法或职务犯罪”两个要件，二者缺一不可。由此可知，监察管辖的对象要求具备身份要件，即“公职人员”身份。公职人员主要包括如下几种：一是公务员和参照公务员管理的人员。二是事业单位工作人员。三是国企、央企的管理人员。四是公共教育、科研、文化、卫生和体育等部门的行政领导。五是基层群众性自治组织（如“村委会”和“居委会”）中从事管理的人员。六是法律规定的其他参与公务活动的人员。除身份要件外，监察管辖的对象还应具备行为要件，即公职人员利用职权，实施了职务违法或职务犯罪行为。但需要厘清的是，并非公职人员实施的所有犯罪行为都属于监察机关管辖。例如，在上述单位中，可能会存在部分公职人员实施了醉酒驾车、寻衅滋事、故意伤害等行为；也有可能出现收受红包之类的情况，如国企、央企职员收受同事红包。虽然上述职员具有公职人员的身份，但是他并不一定就是从事管理的工作人员，即使实施了违法或犯罪行为，也不一定利用了手中的职权，故不能一概而论其属于监察法的监察对象。当然，教师、医生和国有企业职员并不是绝对不能成为监察对象，在他们从事某种具有公共事务性质的职权活动时，就有可能成为监察机关管辖的对象。例如，某国有企业技术职员在例行设备采购期间，收受对方企业的红包回扣，利用职权违规采购，那么此时他便属于监察机关的管辖对象。二、法法衔接中监察管辖的案件范畴
（一）监察机关专属管辖的案件
2018年3月，我国监察法正式出台，首次明确了新设的监察机关以及监察机关对于国家公职人员职务犯罪的监管地位，并首次对监察机关管辖职务犯罪案件的类型和范围作出了系统性规定。2018年4月颁布的《国家监察委员会管辖规定（试行）》进一步明确了监察机关职务犯罪的案件管辖范围，并作出了具体详实的规定，将监察机关管辖的案件划分成六类共计八十八个罪名。2021年9月出台的监察法实施条例又在上述法律法规的基础上作了进一步的修改、补充和完善，主要新增了四项罪名，通过这次调整，监察机关管辖的职务犯罪罪名共计达到九十二个。因为“司法工作人员”也属“公职人员”范畴，所以目前监察机关实质可管辖的罪名达到一百零一个。其中，有五十四个罪名属于监察机关的专属管辖范围，可以细化分为如下四类。即，第一类，十九种贪污贿赂类犯罪；第二类，十一种滥用职权类犯罪；第三类，九种玩忽职守类犯罪；第四类，十五种徇私舞弊类犯罪。
（二）监察机关与公安机关交叉管辖的案件
在监察机关管辖的九十二个罪名中，除其专属管辖的五十四个罪名外，剩余的三十八个罪名可以由监察机关和公安机关共同管辖，具体可分为五类。即，第一类，五种贪污贿赂类犯罪；第二类，三种滥用职权类犯罪；第三类，玩忽职守类犯罪于过失泄露国家秘密罪；第四类，十二种重大责任事故类犯罪；第五类，十七种其他类犯罪。
以往，这部分罪名是由公安机关管辖，但在监察体制改革后，以“人+事”的标准重新划分，这部分罪名由监察机关和公安机关共同管辖。其中，监察机关管辖的案件必须是“公职人员”“在行使公权力过程中”实施违法犯罪行为，这两个要件缺一不可，否则，便由公安机关管辖。因此，对于上述罪名，若犯罪主体是公职人员，毫无疑问应由监察机关管辖；但犯罪主体如果是公职人员以外的其他人员，则应由公安机关管辖。在实践中，因为被调查人的身份总是特定的，要么是公职人员，要么是非公职人员，所以监察机关与公安机关之间一般不会存在管辖冲突。
需要明确的是，在司法实践中，对待同一行为人实施的同一犯罪，只可能存在监察机关与检察机关“共有管辖权”的办案模式，并不会存在监察机关与公安机关“共有管辖权”的冲突情况。就“共有管辖权”的办案模式来说，虽然监察机关与检察机关对十四类罪名都有管辖权，但是两机关在内部并无具体的管辖分工标准，彼此间并无管辖的边界范围。以职务侵占罪举例，假如该罪的犯罪主体是公务人员，比如，村委会或居委会的工作人员对集体事务管理时，尽管其不具备国家公职人员的身份，但是其工作的具体内容实际上是执行公务，因此，在此情景下，他就属于监察机关管辖对象中“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，也就是国家公职人员。如果他在行使公权力过程中涉及利用职务实施侵占行为，便构成职务侵占罪，就需要将其移交给监察机关立案管辖。而对于一般犯罪主体，如私营股份有限公司中的会计人员利用其职务工作的便利而对公司财产进行了侵吞，则应将其交由公安机关立案管辖。（三）监察机关与检察机关共同管辖的案件
监察法施行之后，刑事诉讼法也于2018年10月随之修改。伴随着监察法的颁布和刑事诉讼法的修订，检察权的权限范围也随着监察权的确立而动态调整，检察机关将多数职务犯罪的侦查权移交监察机关行使。虽然检察机关的侦查权得到了一定程度的保留，但授权其行使侦查权的案件范围却大幅度减少，即检察机关仅限于对诉讼活动开展法律监督过程中发现司法工作人员利用职权实施的犯罪活动有权管辖，如非法拘禁、刑讯逼供以及非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。但《监察法实施条例》第五十二条第一款又明确了，对待前述检察机关有权管辖的案件，监察机关可以根据情况，在必要时依法开展调查。换言之，检察机关有权管辖的罪名并不属于检察机关的专属管辖范围。2018年11月，《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》公布，明确检察机关保留侦查权的职务犯罪一共有14个罪名，即监察机关和检察机关对诉讼活动中的职务犯罪共同管辖。具体可分为三类：第一类，四种滥用职权类犯罪；第二类，唯一的玩忽职守类犯罪，玩忽职守罪；第三类，九种司法工作人员渎职侵权类犯罪。
三、监察管辖与刑事诉讼管辖的冲突辨析
（一）互涉案件中监察调查与刑事诉讼侦查的冲突1.互涉案件中的主办与协办
互涉案件是指一人同时触犯多项犯罪，并且从管辖权属上看，多项犯罪的管辖权属上不止涉及一个机关的情况。对互涉案件的办理，我国监察法确立了以“监察优先”“监察为主、其他部门为辅助”的办案模式。立法者如此设计，一是将监察机关在案件调查过程中统筹协调和集中管制的功能充分发挥，贯彻党统一领导下全国反腐倡廉一盘棋的基本原则和改革目标。二是与互涉案件监察机关司法管辖原则相一致。回顾过去纪检部门和反贪部门对违纪违法犯罪案件办理情况，可以看出，绝大部分职务犯罪案件一开始被发现，是始发于有关部门接到了人民群众的举报，根据线索从而找到了涉案官员违纪违法犯罪的证据。而且，在对这些证据进行深入调查的过程中，案件性质逐渐变得复杂多样，从单一违反党纪党规转变为职务违法，进而质变为职务犯罪，利用职权进行利益交换，甚至牵涉更为严重的普通犯罪。此外，由于大部分违反党纪、职务违法的行为主体都是公务员，因此，对于这些主体的处理通常也都是从党内纪律和政务处分入手。所以，以往往最早发现案件线索的监察机关作为办案主体开展工作，这更有助于对后期线索管理和决策部署进行统一调用，从而可以更好地对职务违法犯罪行为进行有效地打击，同时还可以将监检和检法有机地进行衔接，确保各个司法机关之间职能贯通。三是有利于发挥纪检部门对案件办理的主动性和协调性，有利于培养一批年轻的纪检干部，提高案件办理质量和效率。当前监委与纪委合署办公，即“两块牌子，一套人马”。由监察机关主办互涉案件，既能保证对党员、公职人员的全面监督、协调监督，又能用党的执政权力和反腐决心树立监察机关的权威，从而使得监察权被有效行使。在党组织的领导下，对案件的办案资源进行最优化的调配，充分调动监检干警的主观能动性，让监检干警在案件中获得更多的工作经验，提高监检干警的工作能力和办案水平。除此之外，由一个机关为主办理案件，不仅能对办案资源进行统筹调配，对侦查和调查工作的进度进行协调，还能对数个牵连案件移交审查起诉的时间进行协调，尽可能地将多个案子的犯罪事实进行一次性合并起诉，从而提升办案质效。
监察法中“监察为主”的管辖规定，有两个方面的含义：一是在监察机关与其他机关互涉案件的情况下，通常采用以“监察为主、其他部门为辅助”的方式；二是针对个别案件，可以实行监察机关与其他机关“分案调查”的办案方式。
但是根据刑事诉讼法的相关条文，公安机关和检察机关办理的互涉案件中，不存在指定某一机关为主进行管辖和侦办的一般原则。根据刑事诉讼法第19条的规定，公安机关、检察机关和审判机关各司其职，管辖各自负责的刑事案件。此外，从《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》的第一条可看出，对于互涉案件，各机关以分案管辖为主，如果案件中包含主罪与从罪的，负责管辖从罪的机关应当辅助管辖主罪的机关开展侦查活动。主罪与从罪的划分，应当综合犯罪性质和可能判处的刑罚轻重为标准。对于当事人自诉的案件，人民法院在审理过程中，如果发现被告人还实施了应当由其他机关侦查的案件的，应当将新发现的案件另案移送有管辖权的公安机关或检察机关处理。
2.监察为主的潜在风险诚如上文所言，当公职人员一人犯数罪的互涉案件发生时，一般应当以监察为先，以监察机关为主体、以其他部门为辅助开展案件侦办。但在司法实践中，由于一人犯数罪类型的案件情况往往较为复杂，且“公、检、监”机关对该规定的认识理解不同，所以使得该项规定在执行中存在偏差，引发职能履行和衔接的不畅。长此以往，就可能会存在以下几点风险：
第一，“监察为主”不等于“监察大包大揽”，当前“监察机关为主调查”有异化为“案件全部或者主要由监察机关调查”的隐忧。从刑事案件管辖权限划分的角度分析，虽然监察法确立了“监察为主”的办案规定，这一职务犯罪案件的主办方式改变了以往“主罪为主”的犯罪管辖原则，但其实际上只改变了涉及职务犯罪案件时，以哪一机关为主负责机关的标准，而没有更改职务犯罪以外其他类型犯罪管辖权和侦查权归属。在非职务犯罪案件侦办过程中，公安机关和检察机关在一同侦办互涉案件时，同样也会遇到“以谁为主”的问题，但是，其处理方法并不是坚持始终以某一机关为先，而是采用“具体问题，具体分析，分别立案，分工负责”的灵活方式。如果监察机关依据“监察为主，其他机关协助配合”便赋予自身对其他犯罪的侦查权，则有变相扩大自身管辖范围和管辖权限之嫌，“以监察机关为主调查”被异化为“案件全部或者大部分由监察机关调查”，这会导致事实中的调查权的过度扩展，从而导致监察机关与公安、检察机关在各自的职责划分和职责履行方面产生矛盾。
第二，监察机关调查能力专一但不全面，面对重大庞杂的普通犯罪案件难以“为主调查”，调查难度超出监察机关的能力范畴。在互涉案件中，公职人员涉嫌职务犯罪时，经常会被指控与其他普通刑事犯罪相关联，而且这种犯罪往往涉及以权谋私、以权枉法的情况，所以整体案情时常比较复杂。在我国的刑事诉讼中，以职务犯罪为轻罪和辅罪，以普通犯罪为主要犯罪、共同犯罪、重大疑难犯罪的情形比比皆是。例如，某市政府领导不仅涉嫌贪污罪、受贿罪、滥用职权罪等职务犯罪，还涉嫌故意杀人罪、敲诈勒索罪、强奸罪、绑架罪等重大暴力犯罪，还与一伙非公职人员的共犯涉嫌组织、领导黑社会性质组织罪。由此可以看出，一旦将上述犯罪情况全部交由监察机关处理，这类繁杂众多的案情必定会远超监察机关所能调查的能力范围。除此之外，司法实践中还存在着上级监察机关向辖区内的下级公职部门委派监察机构或监察专员，而这些委派的监察机构和监察专员，受限于人数较少和办案经验稀缺，其自身的调查能力量本就比较薄弱，在处理职务犯罪的时候，经常需要与当地的监察机关、公安机关、检察机关进行联合调查，就更不具有对复杂的普通犯罪进行调查的条件和能力了。所以，在职务犯罪与错综复杂的普通犯罪交织在一起的情况下，一意孤行地让监察机关为主调查的管辖模式并不合适，在处理这些重大棘手普通犯罪的实践中，一般也都是由公安机关为主开展侦查工作。
第三，由于没有法律的规范性授权，监察机关没有将普通刑事案件线索移送给其他机关的权力。因此，在互涉案件的侦办过程中，因为前期的线索和证据移送不畅，后期检察机关审查起诉时很容易出现缺少证据或证物不一致的现象。监察法只规定其他部门在案件侦查中，如果发现公职人员的职务违法犯罪线索，应当及时向监察机关移交，但是对于在案件调查中，如果发现非职务违法犯罪线索的，监察机关是否可以向其他部门移交，却并没有做出具体的说明，这就缺少对案件完整化规范化的处理程序。在这种情况下，如果监察机关移送普通犯罪的案件线索，则缺乏相应的移送依据；如果监察机关不移送相关线索，一概予以调查，则超出了监察机关的办案能力。此外，如果一概不移送普通犯罪的案件线索，只以违纪处理，那么更有放纵犯罪之嫌，有失公平。
（二）监察调查与刑事诉讼审查起诉的脱节
1.级别管辖的脱节
如前文所述，在刑事诉讼中，审判机关是以案件性质和情节为标准来决定级别管辖，但是，对于监察机关的级别管辖规定，却是以人为根据的。由于两种制度之间适用标准存在着很大的不同，这就造成两种制度之间在级别管辖的衔接上会发生冲突与矛盾。
具体来说，存在“大官小案”和“小官大案”两种矛盾的情况。也就是，对于被调查人职位比较高、应当由省级监察机关管辖的职务犯罪案件，因为案件比较简单、影响力不大，所以在审查起诉和审理阶段，应当分别由基层人民检察院和基层人民法院进行管辖。但是，在一些具有重大影响力的案件中，在审查起诉和审理阶段，本应该由省级人民检察院和高级人民法院来负责，可能存在被调查人的职位比较低，所以在对其调查的时候，应该属于基层监察机关管辖。这两类情形所存在的问题，可以概括为案件无法在各具体受理部门间，直接达到同一级别的移送。以贪污受贿犯罪为例，各机关理应从贪污罪受贿罪的数额、情节、性质等方面开展侦办工作，由于《刑法修正案（九）》及《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》对贪污罪、受贿罪的定罪、量刑的要求有较大幅度的提升，绝大多数的案子都应该交由基层人民法院管辖，但在司法实践中，受中管干部、省管干部、市管干部职级的影响，经常会出现案件移送过程中监察机关和检察机关、审判机关在级别管辖上的错位。另外，对于个别“小官巨贪”的基层干部，由于其贪污受贿数额巨大，应当由中级人民法院审判，但其可能是由县级监察机关负责调查，因此同样会出现案件移送过程中具体承办机关在级别管辖上的脱节或错位。
对于上述脱节或错位情况，如果监察机关按照常规的处理方式，在调查结束后将案件移送至同级检察机关，但同级检察机关和审判机关此时可能并没有管辖权，所以案件就无法由同级检察机关审查起诉；但如果监察机关直接突破常规的移送规则，将案件直接移送至有管辖权的检察机关，又会违背同级移送的原则，程序违法，所以受移送的人民检察院大概率会以此为由拒绝接受移送。因此，当前法法衔接时的移送规则会产生两个问题：第一，对办案效率产生负面影响。管辖机关的错位会导致监察机关与监察机关、审判机关在案件侦办和诉讼上衔接不畅，彼此间的推诿会降低办案效率，延缓诉讼进程；第二，对管辖权的中立性产生负面影响。为实现监察和检察两机关在案件移送方面的级别一致，在两个机关的体系内部，会主动进行案件的上下移送流转，但这样也会给上级监察机关或监察机关主动介入的机会，即上级机关在此情况下会更多地使用指定管辖权。虽然这一做法可以实现案件的同级移送，但也会使得管辖法定原则被搁浅，从而可能使得案件调查和司法裁判的中立性无法得到程序的预期性保障。因此，职务犯罪案件在调查阶段、审查起诉阶段和审理阶段之间存在着级别管辖权的错位和脱节，这是目前我国监察法和刑事诉讼法管辖规定衔接中亟待解决的问题。
2.地域管辖的脱节监察机关的地域管辖冲突是指对同一案件，不同辖区监察机关存在管辖权归属争议的情况。在刑事诉讼中，我国通过不断完善刑事诉讼法关于地域管辖的相关规定，此类管辖的争议进一步减少，案件审理质量和效率也得到一定程度的提升。而监察机关是一个新兴的调查职务犯罪的机关，因为职务犯罪天生具有隐匿性和跨地域性等特征，其在地域管辖的问题上难免会与检察机关、审判机关产生矛盾，因此，对于地域管辖的争议问题，需要完善监察法律法规来进行更多的规范。
当前我国监察法律法规对于监察机关地域管辖问题的规定仍显不足，监察法仅以第十六条笼统规定“各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第15条规定的人员所涉监察事项”，并没有对职务犯罪案件的地域管辖范围作出具体的规定，也没有对“本辖区内”的字眼加以明确的解释或限定，因此难免会产生交叉或冲突的情况。不过，我国刑事诉讼法关于此问题的立法相对完善。我国刑事诉讼法在第二十五条中对刑事诉讼的地域管辖原则作了具体的规定，并以“犯罪所在地法院为主，被告居住地为辅”的原则进行地域管辖。另外，刑事诉讼法对同一级别的多个法院同时具有管辖权时，应当以最初立案受理的法院为主进行管辖，而对主要犯罪地法院管辖为辅。《公安机关办理刑事案件程序规定》第十五条还确定了对犯罪案件的侦查，公安机关应以犯罪地管辖为主，以犯罪嫌疑人居住地管辖为辅。所以，既然当前监察法中并未明确对公职人员违法犯罪行为进行地域管辖的具体适用规定，那么能否按照刑事诉讼法中所述的地域管辖的规定予以处理？
对这一问题，笔者认为不能简单划分。首先，监察机关和监察权自身便具有复合性特质，其与公安机关和侦查权的单一属性并不完全相同；其次，因为职务违法职务犯罪行为对于公职人员的身份具有强烈的依附性，公职人员违法犯罪的行为也较为隐蔽，在监察法律法规中设置地域管辖的相关规定时，应考虑到职务违法和职务犯罪行为的特殊性，对“职务违法”和“职务犯罪”两种情况进行统筹性规范。不过，鉴于监察机关调查和移送直接与随后的刑事诉讼程序的衔接密切相关，因此，在处理职务犯罪案件时，需要重点考虑的问题就是监察职权的地域管辖竞合。
四、监察管辖与刑事诉讼管辖的矛盾化解
（一）互涉案件中监察调查与刑事诉讼侦查的优化路径1.明确以“监察为主”开展调查的前提
笔者认为应当区分互涉案件中职务犯罪和普通犯罪的情节轻重，不能一概以“监察为主”开展调查，而是要明确“监察为主”的前提应是严重职务犯罪，即互涉案件中的主罪为严重职务犯罪。依据监察法第三十四条第二款的规定，笔者认为应将“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪”的内容解释为涉嫌“严重职务违法”或“严重职务犯罪”。当互涉案件发生时，“公、检、监”机关应当在各自开始侦查或调查前，及时协商沟通案件管辖问题，明确只有当职务犯罪属于互涉案件数罪中严重的“主要犯罪”时，互涉案件的办案模式才应采用以“监察为主，其他机关协助配合”的方式；反之，如果互涉案件数罪中的职务犯罪较之其他普通犯罪属于轻缓的“次要犯罪”，那么整体案件应由管辖“主要犯罪”的公安机关或检察机关进行主导，而监察机关予以协助配合。这一建议是基于对法益保护和办案效率的考量，在侦查或调查之前，要充分衡量主次违法犯罪行为对法益损害的严重性，让对主罪有管辖权限的办案机关牵头主导、统筹规划，这样可以将刑事处罚效果和案件侦办效率发挥到最大化。之所以要辨析涉及职务犯罪的互涉案件中以哪一机关为主进行管辖，是由于该问题涉及各司法机关的权力配置，关系到当事人的基本权利保障，故必须对其进行细致具体地区分。以哪一机关为主体展开调查或侦查，意味着决定哪一机关管控当事人、哪一机关主导整体的办案重心和资源分配、哪一机关主导管辖后的办案程序。
由于监察机关调查与公安、检察机关侦查在程序上存在着差异，因此，如果把互涉案件的数罪全部归于监察机关开展调查，那么对被调查人的各项权利都会产生很大制约。比如，在监察机关调查过程中，被调查人的律师帮助权、会见权和辩护权都有很大的限制。若认为国家公共权力机构及其公务员的履职义务是在前，权利让渡是在后，因而被授予了权力，并且基于权能均衡和权义、权责对称的原理，公职人员涉嫌职务犯罪时，对其一些权利以某种形式的克减，这是具有正当性合理基础的话，但在互涉案件中，如果职务犯罪在个案中属于次要犯罪的话，则表明其对廉洁公正法益秩序的损害程度要比更具社会危害性的普通犯罪小，相较而言，也就是公职人员利用自己的地位和职权进行职务犯罪所产生的负面影响已经大大降低。就严惩职务犯罪、打击普通犯罪、治理贪污腐败和保障被告人权利之间的平衡而言，笔者认为此时不应再以“监察为主”，而应以公安机关或检察机关为主进行管辖，让公安机关或检察机关优先打击危害性更大的普通犯罪，且给予犯罪嫌疑人在刑事诉讼程序中充分的权利保障。根据该理论的逻辑，如果被调查人所涉及的职务犯罪行为与普通犯罪行为在轻重上没有明显的主次关系，那么应当由监察机关、公安机关和检察机关对被调查人所涉嫌的数罪分别进行管辖。虽然不用以哪一机关为主导，但仍需遵循协商配合的原则，保障各机关搜集到的案件证据相互之间及时流转，统一审查起诉。
2.以“监察为主”调查不等于监察机关并案调查在当前的司法实践中，出现了监察机关并案管辖本应由公安机关立案侦查的案件。类似的做法得到了部分律师和一线办案人员的认同，甚至也有研究者认为，监察机关可以超越其职能管辖的案件范围进行并案管辖。《国家监察委员会管辖规定（试行）》于2018年4月16日开始实施，其中第二十条第二款规定了监委并案调查的情形，即国家监察机关可以在职责范围内对涉及四种情形的进行并案调查。对于如何理解“职责范围内”，有学者认为所谓的“职责范围内”，应该被解释成对公职人员涉嫌职务违法犯罪情况更好的打击，不应该被限制解释成只有在监察机关所管辖的罪名中才可以被并案，不然的话，就无法完全发挥并案管辖的作用。笔者认为该观点对于“职责范围内”的扩张解释错误，有违立法原意。与该条文相类似，《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》（以下简称《2012年“六部委”规定》）第三条也规定，人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内对“四种情形”进行并案处理。根据参加该法律规范制定会议的同志的解释，公安机关、检察机关、审判机关可以在自身垂直的体系内部，依据刑事诉讼法的相关规定，在符合管辖职权要求的情况下对正在办理的案件可以进行并案处理，但对于自身本就不具有管辖权限，不是自身职责范围内的案件，则绝对不能打破我国刑事诉讼法对于各机关管辖职能的分工。笔者认同这一观点，即：如果互涉案件中的数种犯罪分别属于公安机关、检察机关和监察机关管辖时，那么即便职务犯罪与普通犯罪之间有一定的联系，也不应该过分地扩大监察机关的管辖职能，不能超越各个机关本来的管辖范围，而是应该将相关的普通犯罪事实向具有管辖权的公安机关和检察机关移交。所以，面对复杂的互涉案件时，笔者认为应该按照上文所述，坚决遵守监察法律法规明确限定的管辖范围，以主要犯罪案件和次要犯罪案件区别管辖模式，以受理主要犯罪的机关为主进行管辖，而其他机关则给予协助配合，监察机关在互涉案件中的管辖权限也不可突破或背离这一原则。
综上，笔者认为无论互涉案件中职务犯罪与其他普通犯罪的线索牵连多么密切，以“监察为主”的调查办案模式都不能突破监察机关原有的管辖职能权限。换言之，在“监察为主”的办案模式下，公安机关和检察机关原本的管辖权限和侦查职责不变，只是在互涉案件整体办理过程中要积极与其他机关沟通，做好对监察机关的协调配合工作，保障全案顺利推进。总之，当严重职务犯罪为互涉案件中的主要犯罪时，应当采用以监察机关“为主”进行管辖的办案模式，而不是采用由监察机关“并案”一概管辖的办案模式。
（二）监察调查与刑事诉讼审查起诉的衔接
1.级别管辖的衔接
（1）探索以司法管辖机制为主导的管辖衔接路径
在我国，侦查管辖和检察管辖的机关都是根据最终审判管辖的机关来确定的，所以，公、检、法三机关在司法管辖上都遵循着同样的一套制度体系，因此在司法实践中，公、检、法三机关之间司法管辖冲突的情况并不多见。刑事诉讼法的管辖规定，对于处理监察管辖与司法管辖之间的矛盾具有一定的借鉴意义，即力求两者之间的有机结合。所以，监察法与刑事诉讼法管辖制度的衔接便有两个办法：一个是将司法管辖向着监察管辖靠近，另一个就是将监察管辖向着司法管辖靠拢。对于这个问题，学术界众说纷纭。一些学者着重指出，“监察权实质上是对最高权力机关法律监督的扩展和有效性化”，监察权拥有着相对的优位性，因此应该构建以监察权为中心的监察与司法的微观协同机制。换言之，即在监察管辖制度与司法管辖制度衔接不畅时，司法管辖应当遵从监察管辖的相对优位性，尽可能地对监察机关的管辖机制进行配合和协调。但是，笔者对这一观点持保留态度。与刑事诉讼法运行时间相比，监察法刚刚颁布不久，许多法律规定在实际适用后发现还不够完善，有些模糊的法律规定在条文中还没有进一步具体落实，甚至不少法律规定在实际操作过程中会产生何种的后果也没有明确；但是与之相比较，刑事诉讼法在我国已经实施多年，并经历了许多次的修订与改进，其已经被证明是一部经受住历史与现实检验的法律。我国当前司法管辖制度的构建体现出以审判为中心的精神内核，监察管辖向司法管辖靠拢是对以审判为中心诉讼制度改革的具体落实，不仅有利于进一步巩固庭审实质化的要求，还有利于推动法治反腐机制的长效运行。
第一，以司法管辖机制为主导，更有利于推进法治反腐的进程。政策反腐强调高效反腐，法治反腐强调长效反腐。监察法的颁布，是我国反腐败斗争从“雷厉风行的政策型反腐败”转变为“长期稳定法治反腐败”的重要体现。以政策为依托的反贪腐斗争，具有范围广、效率快、强度高、力度大的特征，是我国反贪腐斗争的有力武器。然而，虽然政策反贪腐的效率高、效果明显，但也有一个明显的弊端，那就是政策反贪腐的持续性较差。“狂风暴雨般的政策反腐”在短时间内可以将一些官员一网打尽，但在各地的司法实践中难以保持反贪腐政策的长期高压运行，因此并不一定能够将所有贪腐官员连根拔起。特别是现实中各种贪腐手法层出不穷，更是让人捉摸不透。在经历了一轮对贪污腐败犯罪的强力镇压以后，腐败的整治效果明显。为了更好地巩固“治贪治腐”的成果，便不能再只凭借政策或运动的力量，当前更需要一种长效稳定整治腐败的方法，即通过法治的力量，法治反贪，法治反腐，法治反渎，这样才能标本兼治。
监察权的本质是监督权，我国监察制度以监察权的有效行使为核心，所以监察管辖制度的运行是以监督职务违法犯罪的“效能”为首要追求。司法管辖制度以“审判权”为中心进行构建，强调审判程序和审判结果的公正性，因此其管辖权的设定主要是出于“公正”的需要。尽管效率是不可忽略的，但是公正作为法律制度设定的第一目标和终极目标，对效率的实现不能忽略对公正的追求。政策反贪腐在相对短期的时间内取得的明显效果正是效率的表现，然而如前所述，其并不能从根源上铲除腐败的症结。而对公正的追求是法治反贪腐的应有之意，用更加全面的法治反贪腐来推进我国的反腐败工作是时代发展的必然结果。监察管辖制度在某种意义上仍然带有打击腐败的政治属性，而司法管辖制度是以审判为中心，更多地体现了对公正的追求。所以，如果一个案件遇到监察管辖与司法管辖程序上的矛盾，那么就必须让监察管辖向司法管辖的方向靠近，并与审判程序相协调，从而达到对法治反腐公正合法的要求。
第二，以司法管辖为主导，更有助于推动以审判为中心的诉讼制度改革。监察机关对公职人员犯罪行为进行调查，从本质上说，侦查权和调查权在性质上有着高度相似之处，尽管二者分属两个不同的职能机关，但实际上却是“貌离神合”，只是行使的主体不同，而在目的、手段和方式等方面却基本一致。当前，我们国家强调以审判为中心，旨在改变过去的以侦查中心的错误倾向。但是，监察机关具有的调查权力，相较于公安机关和检察机关的侦查权力来说，是一个更为刚性的权力。如果司法管辖向监察管辖靠拢，将会违背之前所提出的以审判为中心的诉讼制度改革的初衷。
在监察体制改革的进程中，坚持以审判为中心的诉讼原则，具体体现在：对职务犯罪的调查和审查起诉都是为最后的庭审而准备，而对案件的审理和判决则是由法庭来最终决定。与之类似，在其他各类犯罪侦查、审查起诉和审判司法实践中，审判程序是具有决定意义的。如果监察机关的法律法规与审判机关的法律法规相悖时，则要按照审判机关的法律法规进行处理。此外，截至目前，由于现有监察法规缺乏对监察机关自身进行有效的监管规定，而审判中心主义的首要目标就是对审前的诉讼行为进行监管，通过程序倒流的程序性处罚方式来倒逼侦查、调查和公诉机关遵守法律法规，这就必然能够实现对公安机关、监察机关和检察机关进行有效监管。如果监察机关在调查案件时忽略对案件审判管辖的规定，一旦出现管辖错误或者管辖不协调，就面临着更正管辖主体的可能。
（2）建立监察与检察管辖衔接机制
当案件在监察程序与刑事诉讼程序移转的过程中，出现了程序衔接问题时，坚持以审判为中心的司法管辖制度是一个导向性的基本原则，但对于程序流转过程中出现的一些具体问题来说，还必须进一步明确监检管辖衔接的针对性举措。
首先，明确监察机关与检察机关之间的案件移送方式。监察法只规定了监察机关在调查完成后，将案件交由人民检察院审查起诉。但监察法并未对移送的方式和途径作出任何的说明，规则的缺失给监检管辖衔接带来了众多不确定性。因此，笔者认为在司法实践中，可以采用同级移送的方式化解这一不确定性。同级移送是我国刑事诉讼中案件移送的普遍性原则，监察机关采用同级移送的原则不会对我国既往的刑事诉讼规则予以突破。此外，同级移送的方式可以有效地缓解监察机关在案件移送过程中权力层级不平衡的问题。首先，我国司法机关机构设置层层对应，为监察机关平级移送提供了现实的可操作性，在行政辖区内，各级监察机关都有与其相对应的检察机关和审判机关。在此基础上，因为国家权力机关设置的严肃性和层级性，可以对监察机关随意移送案件进行严格的约束，从而实现对监察机关与司法机关之间的权力运行和制约的均衡化。其次，对监察机关和检察机关管辖案件来说，采用同级移送的方法更加便利，双方都不会对案件移送与管辖产生困惑，监察机关对案件调查结束后，同级别的检察机关审查起诉即可。除此之外，按照过往党纪检查部门执纪活动的经验，对涉案人员调查完成后，如果相关人员涉嫌职务犯罪，党纪部门会将有关的线索移交到同级人民检察院，由同级人民检察院直接审查起诉或者再次移送给适格的检察院管辖。由此可以看出，同级移送是我国司法实践中的惯例，监察机关应当予以延续。
在监察机关向检察机关提交了有关的证据材料之后，检察机关应当根据刑事诉讼法的管辖规定审查研判自身是否有管辖权。在有管辖权的情况下，人民检察院应该继续对其他事项是否符合立案要求进行审查。在不具有司法管辖权的情况下，检察机关可以采取两种处理方式。第一种方式，是检察机关内部展开协调。也就是，如果检察机关觉得自身对于同级监察机关移送的案件没有管辖权限，那么，就会让该检察机关将案件材料自行移送给有管辖权限的检察机关审查起诉，并将移送结果告知原监察机关。第二种方式，是监察机关内部协调。也就是，如果检察机关觉得自身没有管辖权限，就拒绝受理，退回案件材料，并通知原监察机关将案件材料自行移送给有管辖权限的检察机关。原监察机关接收到同级检察机关的退回通知后，重新选定移送级别和地域，先将案件材料移送给有管辖权的检察机关所对应的同级监察机关，再由受移送的监察机关同级移送给有管辖权的检察机关审查起诉。
笔者赞同上述第一种处理方式，认为采取检察机关内部协调的方式更为合理。理由如下：第一，遵循先例。在国家监察体制改革前，党的纪律检查部门也是将案件移送至同级人民检察院，所以检察机关参考党纪部门的移送规则和刑事诉讼法的司法管辖规定，进而决定自己管辖或者移送给有管辖权的检察院进行管辖，这符合我国案件移送的管辖惯例。此外，在刑事诉讼法中，检察机关权力运行具有上下一体的体系特征，针对公安机关与检察机关在案件移送中级别管辖不对应的问题，也采取检察机关自行协调的方式，统一由检察机关受理后移送有管辖权的上下级检察机关。因此，监察机关与检察机关直接的管辖错位也可以延续此惯例。第二，这与我国的监察、检察两机关的工作特征相一致。司法实践中，公安机关和监察机关都属于行动队，侧重于抓捕和破案，因其往往直接面对犯罪人，所以注重案件侦办的灵活高效；而检察机关和审判机关的办案人员则是隶属于“文书衙门”，侧重依法审查起诉和审判案件，因其往往根据证据定案，所以注重案件的依法审查和公正审判。根据监察机关相关的法律法规、办案特点和办案流程，立法上对监察管辖，尤其是监察管辖的衔接并没有予以足够的重视。所以，为了保证互涉案件中，监检管辖衔接的顺利进行，让检察机关对争议案件进行级别管辖和地域管辖的判定，并与同是司法机关的审判机关进行磋商，这对实现诉讼程序的高效衔接更加有利。
2.地域管辖的衔接（1）以被调查人单位所在地管辖为主
如上文所述，针对监察机关地域管辖权的程序设置，笔者认为，可以参考刑事诉讼法中地域管辖的相关规定，并与职务犯罪中的具体情况相结合，对监察机关的地域管辖规定进行补充和完善。监察机关的监察对象是公职人员，因职务犯罪情况多与公职人员利用其职权相关，所以该类型的犯罪也主要发生在其单位所在的地区或者其他能够让公职人员利用职权的地点。比如，贿赂型犯罪中，收受贿赂的地点通常不具有任何实际的价值，真正对职务犯罪产生影响的是受贿人员职权归属的单位，因为公职人员往往就是利用所在单位的职务便利。正因如此，《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》第四条就对刑事诉讼法犯罪地管辖为主的原则进行了补充，扩大解释为以工作单位所在地管辖为主。所以，笔者认为将来修订监察法或相关司法解释时，可以借鉴上述条款的精神，对监察法第十六条予以补充完善，明确地域管辖应以公职人员所在单位为主的管辖原则。此外，在对刑事诉讼法修订的时候，还应当充分考虑到公职人员犯罪区域的特殊性，对原本地域管辖的规则进行适当的调整，使其更具有灵活性，从而实现监察管辖与刑事诉讼地域管辖的进一步衔接。
（2）特殊情况下指定管辖为辅
由于监察机关主要根据公职人员职权级别的范围确定管辖，所以并未明确职务犯罪案件调查的地域管辖主导权。但是，审判管辖是以被告人的犯罪地或经常居住地为依据来决定的，这就会造成与之相匹配的负责调查的监察机关对应的同级检察机关和审判机关没有诉讼管辖权的情况。所以，监察机关必须与司法机关展开协商，然后才能将案件移交给有权管辖的检察机关审查起诉。笔者认为，监察机关与司法机关在地域管辖上产生冲突时，与级别管辖的冲突类似，也有检察机关内部协调和监察机关内部协调两种解决方式：第一种是，在案件调查结束之后，由办案监察机关与同级检察机关协商，商请层报上级检察机关，由上级检察机关指定管辖；第二种是，在案件调查结束之后，然后将案情层报给上级监察机关，由上级监察机关与同级检察机关协商对下级的指定管辖事宜。但无论以哪种方式，诉讼管辖权都是由审判机关来决定的，所以检察机关也必须与同级审判机关协商，才能确认最终指定管辖的检察机关。在这一过程中，指定管辖的必要性深刻地体现为，以处分权为基点的监察管辖权和以审判权为基点的司法管辖权之间的个案调和。
王强 吴炫慧｜论监察赔偿的赔偿范围——以《监察法实施条例》第280条第1款为研究对象
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