陈辉｜监察问责制度的功能定位与路径优化

监察法明确赋予监察机关问责权，意味着问责被正式赋予新的法定涵义。从功能定位上看，监察问责既是实现监察全覆盖目标的必要路径和匹配党内问责的制度安排，也是恪守监察违法事由前提下的必要延伸。问责建议和问责决定是我国特色监察问责制度的主要类型。基于监察法的原则性及配套性实施规范的缺位，现有监察问责制度存在供给不足等问题，进而引发了监察问责的运行困境，亟待在实施过程中作出具体化的制度优化方案。决定与建议二元结构下的程序分化、监察问责与其他有权问责机关的协调衔接及遵循法治问责的运行逻辑共同构成了监察问责制度的优化逻辑。在优化路径上，应围绕问责决定与问责建议进行类型化的规则构建，确立以追究领导责任为中心的问责事由规范体系和以违法责任为主导的多元化归责原则，健全和完善监察问责制度的程序构造和救济机制。

一、监察法时代监察问责的功能定位

（一）实现监察全覆盖目标的必要路径

根据监察法的制度安排，各级监察机关是行使国家监察职能的专责机关，依照监察法对所有行使公权力的公职人员进行监察。对“人”监察既是国家监察制度的鲜明特征，也是其区别于其他国家监督制度的基本标志。通过对公职人员勤勉廉洁的监督，既能间接实现对公权力规范化运行的监督效果，也能避免监察机关的权力触角伸及到其他公权力运行的内部，以防止造成权力过度膨胀及干预的后果。从监察效能最大化的视角看，对“人”监察不但要关注每位行使公权力的公职人员，更要强调对领导人员的监督。对领导人员履行职责不力、失职失责行为进行监察问责监督，是监察全覆盖目标得以实现的基本要求。强调全覆盖是为了确保监督不留死角，防止出现权责不对应的权力运行“真空”。但这种全覆盖式的监督在实现路径上却面临一定的障碍，即监察机关很难实现对分布在各国家机关的所有行使公权力的公职人员的有效监督。这一方面囿于监察资源的有限性和稀缺性，另一方面，监察监督作为外部性的监督，其与具体的监察对象之间也存在信息不对称的问题。而通过强化对公职人员所在机关单位的领导人员这个“关键少数”群体的问责工作，能够倒逼责任落实，增强公职领导人员的监管意识，有助于净化领导人员主政领域内的政治生态，从而间接实现对广大普通公职人员的监督。监察问责这种将处置对象从责任自负的行为主体，转为未直接实施违法犯罪行为的领导人员的处置类型，是保障国家监察处置全覆盖的重要环节。

（二）匹配党内问责的制度安排

在实施全面法治反腐的战略下，党内法规和国家法对于实现全面法治反腐的意义是同样重要的，党内法规和国家法的惩治与预防功能的互补是实现二者在反腐败立法领域内的功能协调的主要体现。国家监察与党内监督相匹配既是国家监察体制改革的重要目标，也是纪检监察合署办公的内在要求。二者匹配的基础是监督对象的高度重叠。“制定监察法是坚持党内监督与与国家监察有机统一，坚持走中国特色监察道路的创制之举。”监察法对监察机关职能的规定，与党章等党内法规关于纪委主要任务的规定相匹配，监察问责制度的安排亦是如此。但比较而言，党内问责的规范依据更加系统完备，已经成为管党治党的重要治理方式，而监察问责基于制度供给的不足，尚处于具体规范的构建阶段，问责机制也有待于激活。

与党内问责相匹配的制度安排，一方面决定了监察问责对党内问责的补充功能，即旨在侧重对非党员领导人员的追责，以弥补党内问责覆盖面不足的问题；另一方面决定了监察问责的法律属性定位，即在问责手段上不宜直接采取组织调整等触及选民、议会或政党政治权力的措施或方式。有观点认为监察问责问的不是法律责任，而应该是政治责任。因为如果问法律责任，则属于职务违法或普通失职渎职，监察机关可直接作出政务处分，无须对领导人员和一般公职人员的处理生硬划分成两种不同追责类型。论者虽然认识到了监察问责在归责标准上的特殊性，但据此得出监察问责属于政治问责的结论难以成立。通常认为，政治问责制的形式逻辑是利益交换，即问责主体给被问责主体政治支持，帮助被问责主体掌握政治权力或直接给予其政治权力，被问责主体则实行有利于问责主体的政治决策、行政政策乃至其他要求。政治问责一般存在于政党、选民、议会之间。但监察机关与作为被监察对象的公职领导人员在逻辑上并不存的利益交换关系，也不存在一体化、上下级的命令服从关系，二者的权力分别源自法律授权。监察机关作为公职人员守法遵纪、廉洁自律的维护机关，属于法律问责主体，其对领导人员问责的法理是领导人员对普通公职人员所具有的在工作安排、职务调整等方面上的支配权（领导权）。基于权责一致的法治要求，对领导人员因不当行使领导权造成的损害应当追究的责任，难以归入政治责任范畴。此外，如果将监察问责定位为追究政治责任，则与作为“落实管党治党政治责任”的党内问责完全重叠，那么监察问责存在的意义也值得质疑。

（三）恪守监察违法事由前提下的必要延伸

根据监察法第11条、第45条的规定，监察机关对公职人员作出谈话提醒等轻处理、政务处分、移送审查起诉的监察事由是违反相关法律规定（包括职务违法和职务犯罪），这即是监察法所确立的违法事由原则。但从前述两个条款中的“不力”“失职失责”“负有责任”等表述看，监察问责的事由并不局限在领导人员履职活动中的违法行为，还包括主观上存在过错或客观上造成了严重后果等。这较之政务处分等以违法事由作为归责原则的其他处置类型有较大差异。此外，尽管监察法、政务处分法将违法行为作为政务处分的事由，但并不意味着违反任何法律的行为都应予以政务处分。从实践操作层面，应对“违法”事由的范围进行适当限缩。

在明确监察问责属于法律问责的前提下，我们需要进一步追问的是，为何监察问责的事由可以突破违法的形式标准，将领导人员的主观过失或客观上造成的严重后果（如造成突发事件、重大安全事故等）作为问责事由呢？笔者认为这是对违法事由的必要延伸。因为领导人员领导权的行使涉及特定背景事实下对具体事务的判断和决策，诸如合理选人用人，科学决策，良好行政等善政目标的实现在很大程度上要依赖领导人员的个人理性，很难通过设定一套规范化的法制轨道达到最优化的管理效果。这在公共危机管理活动中尤为明显，突如其来的危机常常迫使政府在决策信息不足、时间紧迫、决策程序无法展开、辅助手段匮乏的情况下匆忙行动，有时，官员们甚至不得不凭借自身经验和直觉作出抉择。在此情况下，唯有借助民事侵权责任中的“理性第三人”的注意义务，即将领导人员假设为公共管理领域中的“理性第三人”，其通过勤勉、谨慎地履行职责，理性地尽到注意义务，在尽可能避免损害公共利益的同时，最大化地促进公共福祉。对这种个人理性的考量和判断，法律所能供给的应当是一个大致的原则框架，很难细化为面面俱到的规则标准，这就需要借助于或增加对领导人员主观责任和结果责任的判断。在此，我们并不否认“问责事由都与违反了具体的法定职责权限和明确的行为规范有关”，但政务类公务员的问责事由还应包括“决策结果不佳”，也就是要以结果责任为补充，而“履行职责不力”则涵盖了包括权力行使合法在内的合理性和正当性行使标准，突出了主观过错对违法事由的补充。

二、监察问责的规范形态

监察问责属于监察机关处置权的行使方式。关于监察问责的规定，分别位于监察法第6条、第11条和第45条。2021年9月20日实施的中华人民共和国监察法实施条例（以下简称实施条例）对监察法中诸多原则性条款进行了细化和完善，进一步织密监察法网，强化了监察制度的规范功能。从体量上看，监察法及作为配套实施规范的《实施条款》所设定的问责条款相对较少。结合现行法规范文本规定，可以类型、事由、方式、效力等层面对监察问责的内涵与外延进行理解和把握。

（一）监察问责的两种类型

根据监察法的制度设计，问责决定和问责建议共同构成了完整的监察问责制度，二者界分的标准在于监察机关对拟被问责的领导人员是否具有管理权限。问责决定是监察委员会针对不履行或不正确履行职责负有责任的领导人员采取的一项处置措施，问责决定在内容及其表现方式上并不是一种独立性的处置类型，只是其存在独立的适用事由，即仅限于对领导人员的处置，但在处置方式上则体现为对领导人员的政务处分等。从这个角度上讲，可以将问责决定纳入处分型处置措施。问责建议属于建议型处置措施，即其主要表现为监察机关向有权对相关领导人员作出问责决定的机关提出问责建议，由该机关基于问责建议启动对涉案公职领导人员的调查问责程序。监察法第16条是关于监察机关管辖原则的规定，该条第1款确立了“按照管理权限”管辖的原则，这里的“按照管理权限”指的是按照干部管理权限，即各级监察机关按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察。如国家监委管辖中管干部所涉监察事项，省级监委管辖本省省管干部所涉监察事项。之所以适用问责“建议”，是基于监察机关对负有责任的领导人员存在管辖权限的不足，不宜直接作出问责决定，只能通过“建议”这种相对柔性的方式来间接实现监察目的。

（二）监察问责的基本事由

从本质层面看，监察问责的事由取决于监察问责语境中“责”的类型界定，此处的“责”是应是领导之责、管理之责和连带之责，而非个人之责、一般之责和直接责任。监察法第11条、第45条均涉及问责适用的事由问题，其中前者的事由是领导人员“履行职责不力、失职失责”，后者是领导人员“对不履行或者不正确履行职责负有责任”（45条第1款第3项）。《中华人民共和国监察法释义》（以下简称《释义》）将后者界定为领导人员不履行职责或不正确履行职责，此语境中的职责应界定为“领导职责”，至于领导干部非因领导职务原因而发生的违法违纪行为，不属于监察问责的事由范围。实施条例关于监察事由的规定有三：一是增设“监察机关在追究违法的公职人员直接责任的同时，依法对履行职责不力、失职失责，造成严重后果或者恶劣影响的领导人员予以问责”情形，这其实是对监察法中“履行职责不力、失职失责”问责事由的进一步细化和解释。二是吸收《释义》的前述观点，将“不履行或者不正确履行职责造成严重后果或者恶劣影响的领导人员”作为一项问责事由。三是有关机关、单位、组织集体作出的决定违法或者实施违法行为的，负有责任的领导人员应承担法律责任（第44条）。虽然该条款表面上未涉及问责事由问题，但基于监察问责旨在追究领导人员的领导责任，领导人员作为责任主体应对集体决策的违法问题承担责任，而对其责任追究的主要方式应为监察问责。整体而言，监察问责的事由聚焦于懒政、怠政等领导不力和集体决策违法等领域，这些标准明显高于直接的违法行为。如此设定的缘由在于领导人员处于权力运行中的支配地位，其基于领导权运行不当所产生的危害性更大，且仅依据合法性标准难以实现对领导权力的有效规制。

（三）监察问责的主要方式

关于监察问责的内容方式，监察法同样没有作出规定。中央纪委和国家监委联合发布的《公职人员政务处分暂行规定》（以下简称《政务处分规定》）通过指引性规定实现了监察法规范和党内法规的衔接适用路径，同时也在一定程度上缓解了监察法规范面临的供给不足难题。其第17条中明确，监察机关可以依据或参照中国共产党问责条例（以下简称问责条例）《问责暂行规定》等规定，按照管理权限作出通报批评、诫勉、停职检查、责令辞职等问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出降职、免职等问责建议。实施条例第204条的问责方式包括通报、诫勉、政务处分等方式进行问责；提出组织处理的建议等。根据上述规定可以看出，尽管监察问责是一种相对独立的处置权力形态，但其在内容上通常体现为通报批评等轻微处置类型及警告、记过等政务处分，这些具体措施和一般公职人员因违职务违法或职务犯罪所受到的政务处分等处置结果在内容上也无根本差别，只是前者是针对负有责任的领导干部，且系通过启动问责调查程序所得出的处理结果。通常认为，组织处理既是各级党委（党组）、纪检监察机关、组织（人事）部门履行干部监督和管理职责时经常运用的一种重要手段。2021年3月，中共中央办公厅发布的《中国共产党组织处理规定（试行）》将“组织处理”定位为“党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级的处置措施”，其种类分为停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职五种。基于组织处理属于党的处置措施，作为国家机关的监察机关无权作出，只能向相关党组织提出组织处理的建议，该建议属于监察问责建议的主要类型。

（四）监察问责的法律效力

监察法将监察处置结果分为处理决定和监察建议，赋予其不同的法律效力，这种效力主要体现为有关单位对监察机关的义务及其应承担的法律责任，即有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的，由其主管部门、上级机关责令改正，对单位给予通报批评，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理（第62条）。《释义》对该条款“处理决定”的理解是，监察机关依照本法第45条规定，根据监督、调查结果，向职务违法的监察对象作出的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定，同时也包括对不履行或不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出的问责决定或向有权作出问责决定的机关提出的问责建议。实施条例第274条的规定与《释义》有所不同，其明确将问责决定纳入“处理决定”的范围，但对问责建议未作出规定。从法律解释的视角，似乎可以将“问责建议”纳入该条款的兜底规定即“监察机关依法作出的其他处理决定”，但这种解释略显牵强，因为问责决定和问责建议均是监察问责的具体方式，二者在立法层面应得到同等对待，实施条例一方面对问责决定作出明确规定，另一方面将问责建议模糊化处理为“其他处理决定”的可能性不大，也不符合基本逻辑。总之，关于问责建议的效力问题，有待进一步的论证。

三、监察问责制度的运行困境

（一）监察问责职权行使不规范

一是问责事由泛化。问责的目的是为了追究领导人员的主体责任和领导责任，其适用范围尽管在一定程度上超越了违法情形标准，但并不意味着可以超越法治的框架随意问责，任意扩大问责的事由范围。有的问责泛化扩大化，凡是不合要求甚至不合领导的意图，随意就问责，以至于有的基层干部多数被问责、反复被问责。有的监察机关简单地把问责当成一种工具，工作推动中的问题、管理上的问题等，不分青红皂白都拿问责来处理，问责成了个别人领导能力和领导方式的遮羞布。

二是问责形式不规范。监察机关无论是作出问责决定还是问责建议，均应当具有一定的形式载体。但由于缺乏明确的法律要求，导致实践中监察问责形式的多样化，口头化问责、附带性问责等现象较为普遍，且往往与谈话提醒、予以诫勉、政务处分等其他监察处置方式混为一体。

三是问责对象不统一。监察法未对作为问责对象的“领导人员”在范围、职务级别上作出界定。公务员法第111条中的领导成员是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。而《问责暂行规定》第2条规定的问责对象包含党政机关工作部门内设机构的领导成员。《释义》将领导人员界定为国家机关各级领导职务和副调研员以上非领导职务的人员。由于上述规范中关于领导人员界定标准的不统一，导致实践中对诸如国家机关内设机构及二级单位领导人员、各级国家机关的副职干部、中层干部等能否作为问责对象的问题，存在理解上的分歧和争议。很多地方将问责对象等同于监察对象，大量直接办案人员、基层公务员成为问责对象，偏离了监察问责剑指领导人员的初衷目的。

四是监察问责与其他监察处置方式容易混同。问责决定在内容和表现形式上涉及诫勉、谈话等轻处理和政务处分，这很容易简单地将其与上述处置方式混淆，而问责建议与监察建议同为“建议”，学理上已有观点将问责建议纳入监察建议的范畴，实践中也存在类似观点。

（二）监察问责与党的问责界分不明

根据问责实施主体的不同，可将问责分为党的问责、监察问责和行政问责。党的问责主要依据是问责条例和《问责暂行规定》，行政问责的规范依据包括《问责暂行规定》、部门规章、地方政府规章及行政规范性文件等，监察问责的依据主要是监察法、政务处分法、《政务处分规定》、实施条例等。随着监察委员会的成立和监察制度的日臻完善，监察问责可能会逐步会部分行政问责的功能，这是由监察机关的专责反腐败职能定位和独立地位所决定的。基于党内法规和法律规范二元界分的腐败治理规则构造体系，监察问责和党内问责将构成问责制度的基本类型并长期存在。然而，在由于监察问责的法律规范供给不足，而党的问责则自成一套自洽的党内法规体系，且国家监察机关与党的纪检监察机关合署办公，案件办理同步进行，加上二者问责对象存在重叠部分，这导致在实践中监察问责与党的问责经常交织一体，难以识别和进行明确区分，甚至存在党的问责替代监察问责的现象。

（三）监察问责权与人大监督权的协同机制不健全

根据实施条例、释义的规定和解读，问责决定在内容上包括通报、诫勉、组织调整或组织处理、处分等，其中组织调整或组织处理、处分问责方式等可能会涉及对领导人员的免职、降职等。而根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称组织法）的规定，人大及其常委会对同级人民政府正副职首长及其部门的负责人、监察委、检察院和法院三机关的正副职负责人和审判员、检察员等具有任免权。若监察机关直接对上述由人大选举和任免的官员作出免职或降职的问责决定或建议，则将导致监察权对人大监督权的抵牾。对此，政务处分法明确规定，对人大选举或决定任命的官员作出撤职和开除处分的，应先由人大依法罢免、撤销或者免去其职务，再由监察机关依法作出处分决定。但该规定只是解决了监察机关在政务处分处置方面与人大机关的协同问题，由于监察问责法律规范的阙如，监察问责权与人大监督权的协同机制不健全，导致在实践中，有的监察机关直接责令人大对官员作出免职的决定，严重损害了人大机关的权威。

四、监察问责具体制度的优化路径

监察法及实施条例未能就监察问责提供充足的规则供给，是导致监察问责陷入运行困境的重要因素。从规范优化层面看，应以监察问责制度的功能目标为逻辑起点，依托监察法完善和优化监察问责制度。在实体方面，针对问责决定和问责建议设计不同的规则，明确其在内容结构、作出程序、

法律效力等方面的差别。同时，应完善监察问责的具体事由和归责标准；在程序方面，主要围绕启动程序、作出过程中的沟通、反馈、协同及责任认定机制、救济程序等来建构。

（一）问责决定与问责建议的类型化构建规则

监察法按照管理权限将监察问责类型划分为问责决定和问责建议的制度安排为对二者运行规则的类型化构建提供了法律依据，而二者的差异是类型化规则构建的逻辑起点，在制度优化路径上应通过制定监察问责的法律规范或由国家监委依据监察法的规定制定相关监察法规完成和实现。

1.内容结构及形式上的类型化界分

问责决定是监察机关直接针对领导人员做出的处置措施，具有直接执行的效力，故应符合处理决定所具有的确定性、明确性和规范性要求。所谓确定性即要求问责决定一旦依法做出，则对监察机关和被问责对象均具有了约束力，未经法定事由或程序不得随意撤回或撤销。明确性要求即指问责决定的内容方式不能含糊其辞，应当清晰具体，具有较强的执行性和可操作性。这里的规范性特指问责决定的作出过程及其结果均应当符合法律规范的基本要求，具体包括内容结构的规范性、语言文字的合规性及形式要件的规范性等。在内容结构上，问责决定应当包括监督、调查的结果情况、对被领导人问责的事由、法律依据、具体的问责内容、执行方式及救济途径等。在形式要件上，问责决定应当采取监察机关文书格式的具体要求，对此可参照政务处分文书的相关格式进行。

比较而言，问责建议的适用对象是有权作出问责决定的机关，而有权作出问责决定的机关并不属于监察对象。基于监察机关管理权限的不足，问责建议在内容上应当侧重对监督、调查所发现的领导人员存在问责情形的线索或相关事实等的说明和叙述，其旨在将监察机关已经调查核实的问题线索及相关证据材料移送有权作出问责的机关。这既是监察全覆盖的必要延伸，也是监察专责监督之定位的内在要义。在问责建议中，关于是否要涉及对领导人员问责方式的问题。根据《政务处分规定》第17条，监察机关可以向有权作出问责决定的机关提出降职、免职等问责建议。据此规定，监察机关作出的问责建议可以包括具体的具体的问责方式，即监察机关的问责建议，不仅包括建议有权作出问责的机关启动问责程序，而且还可能包括建议其作出何种问责方式。

2.作出程序的类型化界分

从法学角度来分析，程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。监察法虽然未明确监察问责的具体程序，但基于该法有关监察程序及处置权运行的规则设计，能够为问责程序的构建提供基本框架和重点方向。监察问责作为一种处置方式，属于监督、调查的后续性行为，应受制于监督、调查的结果。此外，问责决定或问责建议的作出程序具有内部性，应当履行审批程序。将审批纳入监察办案程序并以此作为贯穿监察线索处置、调查和审理等不同阶段的“主色调”，其首要功能在于将领导意志体现和贯彻于监察工作，以审批的形式介入具体的案件处理之中，进而确保和实现党对监察工作的领导。基于管理权限的差别，问责决定和问责建议在审批程序方面具有较大的差异。问责决定是监察机关职权的正常行使，其审批程序可以参照具体的问责方式进行，如拟对领导人员予以政务处分的，则按照政务处分的作出程序处理。问责建议权本质上属于监察机关的延伸性权力，可视为非常态化的监察职权，其直接约束对象是有关国家机关或组织，而非具体的监察对象，故其作出程序应当与问责决定程序有所区分。对此，可参照留置措施的有关规定，报请上一级监察机关审批。这一方面能够强化监察系统内部的层级监督，防止问责建议权滥用或异化为变相的问责决定；另一方面也能够补强下级监察机关管理权限不足的问题，增强问责建议的正当性。此外，为了强化程序对权力的监督制约功能，监察问责的作出程序中应当引入公众评议、听证和说明理由等现代法治元素，并公开问责决定或问责建议的内容及执行结果。

3.法律效力的类型化界分

关于问责决定的法律效力问题，实施条例已经将其纳入“处理决定”范围并作出明确规定。而释义认为“处理决定”一般是指监察机关依照本法第45条规定作出的政务处分、问责决定和问责建议，且认为这些处理决定一经作出，即产生法律效力，具有强制性，监察对象及有关单位必须执行，并且要将执行的情况通报监察机关。根据前文分析，问责建议往往也会涉及对领导人员的降职、免职等实体内容，如果将其与问责决定在法律效力上不作区分的话，则意味着有权作出问责的机关在收到监察机关作出的问责建议后，不但要必须启动问责程序，还要按照问责建议的内容对领导人员作出相应的问责决定，这将导致问责建议异化为问责决定。同时，这也使得有权对领导人员作出问责决定的机关所启动的问责程序成为完善手续的橡皮图章。因此，对二者的法律效力应当作出界分，即问责决定一旦作出，则对被问责的领导人员及其单位便具有了强制性的法律效力，但对问责建议，其法律效力应当限定在收到问责建议的有权问责主体必须启动问责程序，对涉案领导人员展开调查核实，并依法作出相应的问责决定。也就是说，问责建议权主要是一种程序性权力，这与监察机关的移送审查起诉权相类似，其旨在要求有权作出问责决定的机关启动问责程序，而问责建议本身所涉及的具体的问责方式等实体性内容，并不具有强制性的法律效果。有权作出问责决定的机关可以在说明理由的情况下不予采纳。

（二）构建以追究领导责任为中心的问责事由规范体系

“领导责任是问责制的核心组成部分”，这亦是监察问责的价值取向。监察法将领导人员从公职人员中单独列出，并创设了对领导人员履行职责不力、失职失责的问责制度，正是基于领导角色及较之普通公职人员所具有的领导权。有权必有责，失责要担当，问责强调的是领导责任，领导干部职位越高，责任越重。监察法第45条将监察问责的事由规定为“对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员”，此处的“负有责任”意味着领导人员是基于领导职责而引发的责任，不包括领导人员非因领导身份而实施的其他违法应承担的责任，对后者而言，完全可以按照常态化的监察处置方式予以处理。因此，监察问责的事由并非指领导人员个人存在违法行为，而是因为领导人员所在单位公职人员存在不履行或者不正确履行职责等懈怠或腐败现象，且这种现象往往较为普遍或造成了较为恶劣的影响，基于此现象与领导人员的管理瑕疵或失职失责往往存在一定的关联性，领导人员应承担相应的领导责任。《政务处分规定》第17条将问责的事由进一步界定为“对公职人员不履行或者不正确履行职责负有管理责任的领导人员”，是比较符合监察法的立法原意的。也就是说，监察问责旨在追究的是领导人员不当行使领导权所应负的领导责任，这应当与领导人员作为公职人员所实施的违法行为有所区分，否则将容易导致监察问责与领导人员应负的其他监察责任相互混同，背离监察问责制度的预设目的。

当前，党内问责和行政问责自行一套问责事由，主要规定在问责条例、《问责暂行规定》等党内法规和行政规范性文件中。其中，问责条例规定的问责事由是党组织、党的领导干部“违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责”，包括党的领导弱化、党的政治建设抓得不实等10项具体的问责事由，并以“其他应当问责的失职失责情形”作为兜底条款；《问责暂行规定》将问责情形概括为决策严重失误、工作失职、政府职能部门管理和监督不力、在行政活动中滥用职权、对群体性和突发性事件处置失当、违反干部选拔任用工作有关规定、其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为等7个方面。根据《处分暂行规定》第17条的规定，监察问责可以依据或参照党内问责和行政问责的事由。此外，政务处分法第10条规定，有关机关、单位、组织集体作出的决定违法或者实施违法行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法给予政务处分。该条规定的事由亦属于监察问责的事由，只是其将对领导人员的问责方式规定为给予政务处分。由于政务处分法并未涉及监察问责可以参照党内问责和行政问责事由的相关规定，而《政务处分规定》属于过渡性的规范性文件。因此，对监察问责的事由问题，尚需通过制定专门性法律或监察法规的形式加以明确。

从监察问责、党内问责和行政问责等三种制度的关系来看，三者处于相互交叠和功能互补的逻辑关系。三者的问责主体各不相同，在问责对象、事由和方式上虽然有所重叠，但亦各具特色。基于监察全覆盖的监察问责制对党内问责和行政问责具有补充性功能，在现有制度供给不足的情况下，其问责事由参照党内问责和行政问责的相关事由规定在理论上是可行的。但是，基于职能分工的需要，监察问责的事由应符合其反腐败专责机关的基本定位，侧重对领导人员领导权行使的廉洁性问题进行监督。根据现行法律规定和官方释义，领导人员应当承担领导责任的主要情形可概括为三个方面：1.领导人员带头不履行职责或不正确履行职责的，造成严重后果或恶劣影响的；2.领导人员管理失之于宽松软，该发现问题没有发现，发现问题不及时报告、消极处理或处置不当，造成严重后果的；3.推进廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，管辖范围内腐败蔓延势头未得到有效遏制，损害群众利益的不正之风和腐败问题较为突出等。但上述情形仍不够明确具体，亟待在实践经验的累积中加以提炼，最终实现体系化的问责事由规范标准。

（三）确立以违法责任为主导的多元化归责原则

一般认为，法律中的归责原则，强调行为主体的故意、过失、善意、恶意等主观方面。关于监察问责归责原则的构造，在认可当前存在多元化归责标准的前提下，应当将违法责任作为归责的基本原则。这既是法制问责的必然要求，也是为了防止监察问责权滥用的主要规制手段。在路径上，法律应当尽可能将官员的履职方式或标准具体化、明晰化，将官员的注意义务转化为客观化的规则要求，为监察机关判断官员履职行为是否正确提供一套规范性的衡量标准。对无法通过法律规定的官员注意义务部分、自由裁量权部分及现有法律无法应对社会需求且将导致出现“错误”守法的现象时，则需要适用过错责任作为归责的补充要件。官员在面对公共危机时不应因抛弃了法律提供的错误方案而承担责任，免责的方式就是由官员证明自己的选择不存在过错。基于公共危机管理的复杂性和管理者能力的有限性，为了避免过度问责造成的激励不当，应将过错程度限定为重大过错。

此外，在归责标准上，还应合理考量民意，让民众情感宣泄回归到法治的轨道上，将民意视为与违法、过错等类似的归责因素，衡量民意应当被转化为相对清晰、明确的法律规则，从而提高问责的公信力与精准度。结果责任具有较强的政治属性，其主要功能是为了回应社会民众的呼声与怨气。通过官员问责，能够给社会民众提供一个表达不满、批评政府、参与社会管理的有效渠道，可以增强社会民众对政府合法性的认同感和信任感。结果责任实质上是一种过错推定责任，即以所造成的危害性后果作为推定官员主观过失的依据。这种结果也与官员的职务违法行为存在一定的关联性。将结果责任纳入监察问责的归责原则之中，应从如下两个方面确定其适用规则：第一，在适用范围上，结果责任应限定在突发事件应对中因政府官员应对不足造成了严重的危害后果，包括造成了不可弥补的巨大损失、严重损害了党和国家的形象、导致民怨沸腾等情形。第二，在归责机制上，应以行为与结果之间是否存在因果关系及关联性程度等界定领导人员承担结果责任的有无与大小，避免问责范围无限扩大，进而演变为完全依赖概率的“靠天吃饭”式问责。

（四）监察问责制度的程序构造

1.监察问责程序的启动主体

根据监察法第45条的规定，监察问责是基于监督、调查的结果作出的处置类型。据此，监察问责的启动逻辑是，监察机关在监督和调查中对监察对象所在单位的领导人员履职情况进行充分了解后，才能查明该领导人员是否符合问责的事由，并根据其管理权限分别作出问责决定或问责建议。基于监察法第17条的指定管辖和报请提级管辖原则的规定，上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。指定管辖制度导致不具有管辖权的监察机关基于指定而获得了管辖权，但这种管辖权应限定在对相关事项的调查核实方面，而监察机关的处置权不宜通过指定管辖而转移给无管辖权的下级监察机关。否则，将有悖于按照管理权限所确立的管辖制度。上级监察机关提级管辖所获得的管辖权则具有完整性，这主要是由监察机关的上下级领导体制所决定的。根据不同的管辖制度，监察问责的启动程序可作如下区分，第一，对一般管辖和提级管辖案件，由实施监督、调查的监察机关根据相关结果启动问责程序；第二，对于指定管辖案件，则导致监督、调查职能与处置职能的相对分离；也就是说，被指定管辖的监察机关负责对监察事项的调查核实，但对案件如何处置则只能移送或报请指定管辖的监察机关，具体到问责程序的启动，应由指定管辖的上级监察机关负责启动。

2.监察问责作出过程中权力协同程序

基于监察问责的组织调整或组织处理既涉及与有关国家机关和政党组织人事权限的分享问题，也涉及问责内容的具体执行或落实问题，故监察机关在实施问责时，应通过沟通、反馈等协同程序，实现监察权与其他公权力的衔接协调。在监察处置阶段增加沟通环节，有利于实现不同权力机关对处置决定的认同。沟通程序的设计包括两点：第一，监察机关对领导人员拟作出问责决定或问责建议前，应征求其所在单位、主管部门或有权作出问责决定机关的意见。具体包括涉案领导人员的工作表现、业绩口碑、履职评价及对拟问责方式的意见等，这属于监察机关的外部沟通程序。这种沟通方式应当以书面形式进行，且在形式上符合相关公文的规范性和正式性要求，具体包括被沟通主体、文书号、日期、送达人、接收人、回执等；在内容上应详细列明需要沟通的事项及反馈期限等。第二，强化监察机关内设机构之间在监察问责作出过程中的沟通机制。这种沟通贯穿于问题线索收集、初步核查、立案调查、移交审理直至作出问责措施的全过程。沟通的表现形式包括监察机关内设机构在各自阶段或办理环节对案件进展和涉及的分歧或疑难问题进行书面或口头的交流、组织各部门负责人、案件承办人及主管领导召开会议分析研判等。

反馈是与主动沟通相对应的一种被动沟通方式，其客体或对象主要是意见或信息等内容。在监察问责程序中设置反馈机制，一方面是为了实现沟通的双向性和互相性，防止被沟通者以不合作的方式对抗监察机关的沟通行为，进而消解沟通的功能；另一方面是为了确保监察问责权的有效运行，沟通作为监察机关履行职责的行为方式，构成了其他机关和单位应当予以协助的法定义务，而反馈则是上述机关和单位根据监察问责工作的需要予以协助的具体体现。构建反馈程序主要为了解决监察机关与其他有关机关和单位的职权协同问题，其要求作为被沟通的机关单位在收到监察机关的征求意见后，应当根据意见的要求调查核实相关问题及内容，并在合理期限内以书面形式将相关信息反馈给监察机关。

3.监察问责执行程序的具体构造

问责决定或建议作出后，需要通过一定的程序将决定或建议的内容付诸现实。根据实施条例的规定，问责方式包括直接作出通报、诫勉、政务处分等问责决定或提出组织调整、组织处理等问责建议，基于问责方式的不同，相应的执行程序也存在不同程度差别。根据《政务处分法》的规定，处分的

执行程序具体包括送达、宣告、函告、执行、存档等。如果问责方式是对领导人员给予政务处分的话，则完全可以按照政务处分的执行程序进行。对于通报或诫勉谈话，则可由监察机关自行执行，即在本区域范围内通过公文简报、官方网站等媒介发布通报批评或安排监察人员对领导人员作出诫勉谈话并予以记录存档。对于组织调整，通常理解是对领导人员的职务进行调整，这种问责方式较为灵活，基于组织调整属于党委人事决定职权的范畴，故监察机关不宜直接对领导人员作出此种问责方式。但监察机关可以向有权作出组织调整的党组织作出问责建议，党组织在收到问责建议时，应当启动问责程序并适时将问责情况反馈至监察机关。监察机关应将有关问责情况向纪检部门和组织部门通报，纪检部门可将问责情况存入被问责领导干部廉政档案，组织部门应当将问责决定材料归入其人事档案，并报上一级组织部门备案。

（五）监察问责制度的救济机制

监察问责对领导干部个人产生的后果不亚于受到党纪、政务处分。为了保障问责对象的权益，应该构建规范严谨的监察问责救济程序。救济程序可分为监察问责结果作出前的申辩程序和事后的申诉程序。在正当程序的导控下，监察机关在作出问责决定或问责建议之前，应当听取领导人员的陈述辩解意见，这有助于监察机关全面了解案情，准确作出合法适当的判断。基于监察机关内设部门及职权的互相制约关系，监察问责案件的处置工作应由监察机关的案件审理部门实施并履行相关审批程序，在处置阶段，进行调查的办案人员在调入审理部门时不得对其参与调查工作的问责案件进行处置。此外，监察法第58条确立的监察回避制度也为被问责对象行使申请回避的救济权利提供了法律依据。关于问责决定的事后救济，根据监察法第49条的规定，监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的，有权向作出决定的监察机关申请复审和向上一级监察机关申请复核；该条款中的“处理决定”应当包括作为具体法定处置类型之一的问责决定。鉴于问责决定主要体现为对领导人员给予政务处分的方式进行，被处分的领导人员可参照政务处分法的规定通过申请复审复核寻求救济。当前，政务处分法关于申请复审复核的程序规定不够具体精细，未来可通过制定相关实施细则的方式加以补强和完善。

由于问责建议的直接作用和约束对象是有权对领导人员作出问责决定的机关而非领导人员本身，在此情况下，问责建议程序是否需要为涉案领导人员预设必要的救济权利则值得作进一步的讨论。笔者认为，问责建议与问责决定二元划分的基础在于监察机关管理权限的有无，然而，建议和决定作为一种结果，在作出前的调查阶段，二者并不存在明显的差异，均应受到陈述申辩、回避听证等现代化正当程序元素的规制。但是，当监察机关基于管理权限不足而作出问责建议时，建议所涉及的领导人员不应对该建议结果进行申请复审复核。其主要原因在于，第一，问责建议的法律效果在于督促有权对涉案领导人员作出问责决定的有关机关启动问责程序，这种问责程序的启动对涉案领导人员而言，仅属于一种阶段性和过程性的内部程序，在最终形成对其有约束力的正式结果之前，不具有可救济性。第二，问责建议的执行主体是有权对领导人员作出问责决定的机关，而非涉案领导人员本身。而监察机关与其他有权问责机关之间主要体现为一种职权衔接或制约关系，缺乏适用救济机制的空间。第三，有权作出问责决定的机关通常自行一套问责救济机制，问责对象对该机关作出的问责决定不服的，有权申请复审或复核，该救济机制的保护程度与监察问责决定的救济机制大体相当，均属于系统内部的救济；故没有必要针对问责建议再设定一套类似的复审复核程序。

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