连洋 王若雨｜职务犯罪认罪认罚从宽制度全流程适用的厘清与构建——以B市323件职务犯罪案件为分析样本
相比于普通刑事案件，职务犯罪调查程序具有封闭性强、辩护人无法介入等特点，如何保障监察调查阶段被调查人的诉讼权利是刑事司法考虑的重要面向。在《监察法条例》对认罪认罚从宽细化适用的背景下，致力于重启职务犯罪从监察调查到案件审判阶段认罪认罚从宽的全流程适用，尤其是打破监察调查阶段和审查起诉乃至审判阶段适用认罪认罚从宽的堵点，通过鉴别监察法与刑事诉讼法中关于认罪认罚从宽的异同，找准二法的契合点，理论层面完善职务犯罪认罪从宽制度尤其是监察调查阶段的制度实施保障，实践层面构建职务犯罪认罪认罚从宽的程序运转清单，以期实现职务犯罪案件认罪认罚从宽程序的有序衔接和全流程适用。
引言
2021年9月，国家监察委员会公布了我国首部监察法规——《监察法条例》，该条例作为对监察法解释，进一步细化了监察法中的相关规定。根据《监察法条例》的规定，监察委负责调查的罪名共有101条，占刑法罪名的近四分之一，相比于公安机关侦查的犯罪案件，职务犯罪的最大特殊性在于监察调查阶段的封闭性，辩护人无法介入。同刑事诉讼法相似，监察机关办理职务犯罪也重视保障当事人的合法权益。对于封闭调查空间中的被调查人，面对监察机关时，其诉讼权益该如何保障是值得思量的。经检索裁判文书，职务犯罪中被调查人在审查起诉和审判阶段多有自愿认罪认罚、一审上诉率不高等特点。根据认罪认罚从宽的精神，越早认罪、从宽幅度越大对被告人越有利，故在监察调查阶段主动认罪认罚相比于审查起诉、审判阶段从宽幅度更大，对被调查人权益保障更有利。然经搜索裁判文书网发现，监察调查阶段适用认罪认罚从宽情况几近冰封。监察法自2018年3月实施，刑事诉讼法修正案就认罪认罚从宽的内容则于2018年10月进行了修改，二法在何为认罪、如何认罚以及怎样从宽方面均存在着不小的差异，职务犯罪在调查阶段、在后续审查起诉和案件审判过程中的认罪认罚从宽适用仍有着亟待衔接屡顺的需要。推动职务犯罪认罪认罚从宽制度从法律规定到实践落实，让监察阶段符合条件即行启动，以及启动之后实现监察调查、审查起诉、审判阶段认罪认罚从宽制度有效衔接是本文论述的重点，唯有使职务犯罪认罪认罚从宽制度得到全流程适用，才可对在刑法中占比较大的职务犯罪案件的被调查人实现更为有力的量刑从宽和诉讼权益保障。
一、现状检视：职务犯罪案件认罪认罚从宽制度适用现状
通过B市（直辖市）法院智能检索系统选取自2021年9月20日《监察法条例》颁布以来至2022年5月31日的认罪认罚率较高，但涉及职务或职权行为等的犯罪认罪认罚率普遍较低。
表1
（一）一审适用程序情况统计
如表2所示：在明确适用何种诉讼程序的案件中，总体来看，职务犯罪案件中普通程序适用率为67.2%，简易程序适用率为32.5%，速裁程序适用率为0.3%。职务犯罪案件普通程序的适用率高于同期B市法院刑事案件普通程序29.8%的总体适用率。可见，对于职务犯罪类案件，公诉机关在提起公诉时，通常采用较为稳妥的方式，多以普通程序提起诉讼，且明显可以看出审查起诉阶段认罪认罚率较高的案件，在提起公诉阶段更可能采取简易程序。
表2
（二）一审案件中的辩护参与情况
如表3所示：从总体占比情况看，尽管统计的辩护服务的数据仅限于审判阶段，仍有312件案件中的被告人得到了律师帮助，律师覆盖率达到96.6%，这与B市较早推行刑事辩护全覆盖有关。从辩护类型看，委托辩护占比较高，指派辩护和值班律师帮助的占比较小。
表3
（三）认罪具结书被采纳情况
法庭审理阶段，具结书反映了被告人对定罪量刑情况的预期，具结书是否被采纳是被告人关注的核心问题。被告人认罪认罚后在律师的参与下自愿签署认罪认罚具结书，体现了认罪认罚的积极态度，同时也体现了国家公权力机关对于量刑建议的稳定性，给予被告人可预期的刑罚处罚，体现了司法的可预见性，更体现了监察机关和检察机关的权威性。
1.检察机关出具量刑建议的类型表4表明，随着认罪认罚制度的持续推进，公诉机关提出量刑建议的能力也越来越强，出具确定型量刑建议的占比最高，占69%；提出幅度型量刑建议的较少，占30.3%（此处的量刑建议不单指认罪认罚，也包含公诉机关依据普通程序提出的量刑建议）。
表4
2.法院对不同具结书类型的采纳情况具结书的采纳率较高。对于确定型量刑建议，采纳率达到86.3%，包含认罪认罚案件和非认罪认罚案件，对于幅度型量刑，综合采纳率则更高，达到了91.8%，足见经过多年认罪认罚的施行，公诉机关量刑建议的能力在大幅提升，同时，监察机关和检察机关对于法院的实质影响力也在增强。
表5
3.具结书中包含的量刑情节为进一步了解公诉机关在审查起诉阶段提出具体量刑建议时所参考的具体量刑情节，笔者对一审案件进行了进一步追踪，得出如下数据。从法院采纳的量刑情节来看，部分采纳的量刑情节和全采纳的量刑情节共计达到了90%以上。由此可见对于监察机关和检察机关认定的量刑情节，经过法院审理后，绝大部分都予以认定。
二、成因思量：职务犯罪案件认罪认罚从宽制度全流程适用难之根源
不同于普通刑事犯罪，职务犯罪的特殊性决定了其在适用认罪认罚中与其他案件有着诸多差异，无论是权属性质、适用规范，抑或价值目标、制度内涵等均有不同。欲寻找全流程适用的困难之源，还需从职务犯罪各办案主体在各诉讼阶段中的差异入手。
（一）立法层面有缺位
1.监刑二法对认罪认罚从宽的立法规定存在差异
监察法和刑事诉讼法都规定了认罪认罚从宽处罚制度。表面看二法仅存在适用阶段的差异，但仔细研究发现，二法规定的认罪认罚从宽制度在内涵和外延都不尽相同。
（1）制度属性不同：单项职权和司法协商
从《监察法条例》细化规定的内容看，监察调查阶段的认罪从宽制度更多体现的是一种监察机关的单项职权，即由监察机关根据被调查人的认罪情况和认罪态度，自主决定、单向确定是否启动的一项职权。其实际在很大程度上已经打破了传统刑事程序中惩罚犯罪和保障人权的动态平衡状态。此外，这里的“从宽”更多体现的是一种相对模糊的建议，不包含具体的从宽内容。故监察调查阶段的监察认罪从宽制度对被追诉人而言不是一项权利而仅是一种优待，且优待能否兑现取决于监察机关是否愿意启动，且启动后的从宽内容也有着相对模糊的特征。而刑事诉讼法中的认罪认罚从宽则是被追诉人的一项诉讼权利，体现的是被追诉人自愿认罪认罚基础上同公诉机关的一种司法协商，且从宽的内容具有明确性，即通过认罪具结书将量刑从宽幅度、程序从简选择、刑罚执行方式等具体内容予以确定，加之审判机关对协商的结果采取的是“一般应当采纳态度”，共同决定了刑事诉讼法意义上的认罪认罚从宽制度具有相对的“明确性”和“确定性”。
（2）设置目的有差异：高效反腐和宽严相济
监察法具有浓厚的职权色彩，监察调查阶段认罪认罪从宽制度以全面从严治党为出发点，在很大程度上是为了满足职务犯罪证明困难、反腐形势严峻的需要。相比于普通刑事案件，职务犯罪案件的被调查人往往具有学历高、社会地位高、反侦察意识强等特征，加之职务犯罪往往发生在一对一的对合空间，知悉人员少、隐藏性较强，使得调查过程中能否获得有效的稳定供述直接影响了犯罪查办的进程与结果。在此种目的引导下，监察认罪从宽制度可以使被调查人具有从宽处理的明确预期，从而有利于使其主动交代自己的问题或者提供更多案件的线索以实现高效反腐的目标。与此相对，刑事诉讼法具备惩罚犯罪和保障人权的双价值导向，贯彻宽严相济的刑事政策是刑事诉讼法确立认罪认罚从宽制度的首要价值目标，该制度在刑事诉讼中以落实从宽处罚的权利供给为导向，如《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确：根据犯罪的具体情况，区分案件性质、情节和对社会的危害程度，实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪。可见，监察法和刑事诉讼法对认罪认罚制度的规定在立法目的上存在差异。
（3）认定标准有差距：上浮标准和普通标准
监察法中对于认罪从宽的认定标准与刑事诉讼法中的认定标准存在一定的差异。刑事诉讼法中只要被追诉人“自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议”“真诚悔罪，愿意接受处罚”，有关机关一般就对其“应当体现法律规定和政策精神，予以从宽处理”。但监察法规定的监察认罪从宽制度的标准高于刑事诉讼法规定的标准，也即上浮于普通案件认定的标准，具体须满足“认罪+认罚+特定情形的条件”的认定标准。特殊情形包括自动投案，真诚悔过；如实供述监察机关未掌握的违法犯罪行为；积极退赃；具有重大立功表现或涉及国家重大利益等情形。这些特殊情形或是与刑法的“一般自首、特殊自首”的内涵相一致，或是同刑法中对职务犯罪从宽处罚的标准一致，又或者包含刑法总则中的重大立功等情形。其认定标准大致可具体化为三种基本类型：①自首+认罪认罚；②退赃+认罪认罚；③重大立功+认罪认罚。
（4）从宽内容有不同：实体从宽和程序实体并重
从《监察法条例》规定的内容看，监察调查阶段的认罪从宽处罚制度获取的是从宽处理的建议，其法律效力处于留白状态，但从实践层面看，监察机关的从宽建议函则具有较强的约束力。在部分地区，检察机关会将从宽建议函以及上级机关同意从宽处理的批复作为证据提交法院，法院亦会将其作为裁判量刑的依据。但就具体从宽内容，监察法和《监察法条例》则未明确规定，但从从宽处罚的前提即认罪认罚的具体内容看，其包含了认罪认罚和自首、认罪认罚和退赃、认罪认罚和重大立功等在内的情节，而这些情节如前文所述都仅指向了刑法规定的实体从宽，如中央纪委、国家监委在《〈中华人民共和国监察法〉释义》中认为，监察法第31条规定的认罪认罚从宽处罚建议（即本文所述监察认罪从宽制度）内容包括从轻处罚、减轻处罚和免除处罚。而刑事诉讼法中的从宽则包括实体从宽和程序从简两个层面的内容，如对于认罪认罚案件，不仅刑法和相关司法解释以及《指导意见》均对实体从宽作了较为明确的规定，而且刑事诉讼法和司法解释还规定了强制措施的宽缓化、速裁程序的简化适用等，明确了认罪认罚程序从宽的相关制度。
2.监刑二法就认罪认罚从宽的适用程序存在不畅认罪认罚从宽制度在诉讼全过程的有序衔接适用是职务犯罪被调查人获得从宽优惠的程序保障，然二法在认罪认罚从宽程序衔接方面亦存在些许障碍。
（1）二法对认罪认罚从宽的认定标准不一、适用程序不同
前文已述，监察法和刑事诉讼法对“认罪认罚”的认定标准不一，监察法较刑事诉讼法的认定标准要更高，除应满足刑事诉讼法认可的被调查人主动认罪认罚条件外，还必须满足特定情形标准，如自首、重大立功等，相比于刑事诉讼法，监察法对认罪认罚从宽制度的适用门槛较高。此外，如前文所述，二法对“从宽”的内容也不尽相同，监察法目前仅限于实体从宽，而刑事诉讼法则至少包含了实体从宽和程序从简两个层面。再者，二法对从宽适用的程序也不相同，刑事诉讼法对认罪认罚从宽程序的启动，或被追诉人及其辩护人申请公诉机关或审判机关同意，或检察机关、审判机关主动提出被追诉人同意均可。而监察法中从宽的适用更为严格，并非简单的提议同意即可，而是不但要由本级监察机关集体研究，还要层报至上一级监察机关批准。
（2）二法对职务犯罪认罪认罚从宽缺乏程序衔接规定
公安机关侦查的案件，刑事诉讼法规定了认罪认罚从侦查阶段记录、审查起诉阶段协商、审判阶段确认等系列配套衔接程序。而对职务犯罪监察调查对案件，则缺乏相应的衔接配套程序，如在调查阶段，被调查人如实供述罪行，对调查的犯罪事实无异议，而且真诚悔罪，并愿意接受处罚，但这些表现并不符合监察法适用监察认罪从宽制度的自首、退赃、重大立功等特殊情形，监察机关在起诉意见书中应否写明被调查人“认罪认罚”?监察机关针对一般性的“认罪认罚”能否建议从宽?如果可以建议从宽，是否需要经过集体或者上级监察机关讨论?又如对监察阶段建议从宽处罚的案件，审查起诉阶段和审判阶段如何适用，从宽幅度是否应该更大，是否可以适用程序从简，以及在审判阶段若被告人反悔该如何处理等问题均未作规定。
（二）实践适用有障碍
1.监察调查阶段认罪从宽制度启动难
贯彻宽严相济的刑事政策是刑事诉讼法确立认罪认罚从宽制度的首要价值目标，该制度在刑事诉讼中以落实从宽处罚的权利供给为导向。然监察法对监察调查阶段的认罪从宽制度体现出较为浓厚的职权色彩，适用检查认罪从宽制度不是被调查人的权利而是监察机关的单方职权，而这个职权是可以用而非必须用的。且该程序启动需经集体研究加上级批准两个程序，严格的审批程序决定了在监察调查阶段适用该制度难度较大。且不说经上级批准之难，单就本级监察委员会集体研究决定一项也不容易：一来对被调查人是否适用对办案机关而言仅是一种可选项，无强制推动力；二来若要适用该制度，办案机关需要按照《监察法条例》的规定搜集准备相关材料，无形中为办案机关增加了办案负担。加之，向上级监委申请批准的办案模式也增添了能否同意适用的不确定性。综上，要监察机关主动启动认罪认罚从宽程序实属不易。
2.启动之后法检阶段适用难实践中，审判机关在案件审理中发现既存在公诉机关将监察机关适用监察认罪从宽制度的内容写在认罪具结书中，作为被告人从宽的一个量刑情节予以考虑的情形，也存在因公诉机关未将监察认罪从宽建议写在认罪认罚具结书而辩护人提出，因未考虑监察从宽处罚建议导致现有量刑建议过重的情形。在当前的情境下，由于缺乏对监察机关提出的认罪从宽建议如何在刑事诉讼法中适用的明确规定，导致检察机关与被告人进行认罪协商时，对监察从宽建议在本阶段认罪从宽程序中的评价存在难以准确适用的情形，如监察从宽中已考虑自首情节时，认罪认罚从宽具结书中是否还要评价，监察阶段的从宽幅度该如何体现区别于审查起诉阶段才认罪的幅度。同理，这也间接导致了审判机关面对检察机关提供的认罪具结书未注明是否考虑监察从宽建议时，存在着量刑建议是否恰当的裁量困境。另，当审判阶段发现监察阶段符合认罪从宽条件但监察机关未适用时该如何裁量也存在适用困境，毕竟，被调查人员在监察阶段已符合并适用从宽制度，应当同在审查起诉或审判阶段才适用在量刑上有差异，越早认罪从宽优惠应该越大。
3.监察调查阶段获得法律帮助难2021年颁布的法律援助法虽明确了犯罪嫌疑人、被告人有获得法律帮助的权利，且明确了法律帮助的聘请机关有公安机关、检察院机关和审判机关，但国家监察机关不在此列。结合监察法的相关规定，并非不赋予监察机关为被调查人指派律师进行法律帮助的权力，而是监察法中未规定律师介入监察调查程序的权利。调查阶段辩护律师亦无法参与案件，使得被调查人在审查起诉前一直处以单方面的国家公权力制度下，无法获得律师的任何法律帮助。
监察法和刑事诉讼法的不同立法初衷决定了职务犯罪案件适用认罪认罚从宽的复杂性，二法的程序衔接不畅进一步增添了适用的不确定性，加之监、检、法三机关之间的职权划分模糊都影响了该制度在监察阶段的启动乃至审查起诉、审判阶段的认定。
三、理性思辨：职务犯罪全流程适用认罪认罚从宽制度的正当性及可行性
职务犯罪全流程适用认罪认罚从宽不仅事关当事人的权利保障，更关乎查处腐败案件的实际成效。此外，监察法和刑事诉讼法价值内涵中的一致性以及地方单位全流程适用的有益探索也为职务犯罪全流程适用奠定了良好的基础。
（一）职务犯罪全流程适用认罪认罚从宽之正当性
1.保障被调查人合法权益的应有之意
我国宪法坚持尊重和保障人权原则，依据宪法制定的监察法虽是以实现权威高效反腐为主要目标，但宪法中蕴含的保障当事人的合法权益，惩前毖后、治病救人，坚持惩罚与教育相结合也是其内涵的价值追求。封闭的职务犯罪调查模式下，被调查人因主动认罪认罚符合从宽条件的前提下，对其适用监察认罪认罚换取更大的从宽，无疑是保障其合法权益的重要路径。监察机关主动适用认罪从宽制度不仅可以促进被调查人积极配合调查工作，还可体现惩前毖后、治病救人，教育、感化、挽救被调查人的立法价值。
2.助推监察机关高效反腐的现实之需职务犯罪特殊的证据结构特点决定了被调查人主动配合调查、自愿认罪认罚的重要作用。不同于其他犯罪，职务犯罪的特点是实物证据少、定罪多、依靠口供，在封闭的调查阶段易形成以口供为中心的证据结构，其他证据的调查工作围绕口供内容展开。此外，职务犯罪调查期限短，至多6个月的办案期限内缺乏被调查人的配合，想要尽快获取其他证据也非易事，故被调查人主动认罪、配合职务犯罪调查工作无疑有着极为关键的作用。为更好地提高办案效率、节约诉讼成本，实现从快从严打击腐败犯罪的目标，鼓励被调查人积极配合调查，对主动认罪认罚的被调查人适用从宽处理是监察机关特殊办案模式下的应有之义。
3.实现监刑衔接的必由之路前文已论述，监察法和刑事诉讼法中对认罪认罚从宽的规定却有差异，然毕竟职务犯罪的追诉活动是一个整体性的诉讼活动，监、检、法在诉讼活动中的职能亦是互相配合、互相制约。监察调查结束后案件将移送检察机关审查起诉乃至到法院审判，故各阶段全流程推动认罪认罚从宽的适用是落实监察法和刑事诉讼法有序衔接的具体体现。唯有如此，才可使职务犯罪案件的诉讼程序有序运转，更好实现高压反腐目标的同时促进被调查人合法权益保障的实现。
（二）职务犯罪全流程适用认罪认罚之可行性
1.监察体制和诉讼体制改革为全流程适用提供政策依据
刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度作为以审判为中心诉讼制度改革的配套举措，致力于落实宽严相济刑事政策需要，给予主动认罪的被追诉人从宽处罚的机会，在减轻其讼累的同时提升诉讼效率、节约诉讼成本。而监察法中调查阶段认罪从宽制度虽体现出较为浓厚的职权色彩，但其中亦有很多强调人权保障与程序正当的内容，如确立“保障当事人合法权益”原则、非法证据排除规则、全程录音录像制度等。无论是诉讼体制改革还是监察体制改革均体现了以主动认罪认罚给予被追诉人从宽的刑事处罚优惠，进而提升诉讼效率、节约办案成本的理念；都在政策上肯定了对主动配合的被追诉人给予从宽处理的机会，故职务犯罪认罪从宽无论是在调查启动，还是在起诉协商，抑或在审判认定阶段，都不存在政策上的障碍。
2.地方监委就调查阶段适用认罪从宽具有有益的经验积累2018年11月，厦门市纪委监委会同市检察院、市中级人民法院、市司法局等相关司法部门召开认罪认罚制度适用专题联席会议，《会议纪要》明确，根据监察法第5条、第31条、第32条和刑事诉讼法第15条的规定，确定了厦门市、区两级监察委员会在审查调查阶段适用认罪认罚从宽制度的基本原则，即监察委员会在调查阶段，应当告知被调查人认罪认罚从宽制度，在被调查人自愿认罪认罚的情况下，签署《涉嫌职务犯罪认罪认罚具结书》，并在《起诉意见书》中对被调查人具有自愿认罪认罚情节加以表述。由检察院、法院两部门确认被调查人已在监委审查调查阶段认罪认罚后，依法从宽。此后，在厦门市海沧村原主任江某受贿案中，监察委充分告知了江某认罪认罚程序相关的权利义务内容。在工作人员的见证下，江某自愿签署了《涉嫌职务犯罪认罪认罚具结书》。此外，在河北省政协原副主席艾某某受贿案中，其携带赃款赃物主动到中央纪委国家监委投案，中央纪委国家监委对外发布的有关通报中，首次使用“提出减轻处罚的建议（即本文所述的监察认罪从宽建议）”的表述，检察机关量刑建议中亦提出对艾某某予以减轻处罚的意见。〔17〕实践的探索为全流程适用提供了可行的借鉴。
2018年11月，厦门市纪委监委会同市检察院、市中级人民法院、市司法局等相关司法部门召开认罪认罚制度适用专题联席会议，《会议纪要》明确，根据监察法第5条、第31条、第32条和刑事诉讼法第15条的规定，确定了厦门市、区两级监察委员会在审查调查阶段适用认罪认罚从宽制度的基本原则，即监察委员会在调查阶段，应当告知被调查人认罪认罚从宽制度，在被调查人自愿认罪认罚的情况下，签署《涉嫌职务犯罪认罪认罚具结书》，并在《起诉意见书》中对被调查人具有自愿认罪认罚情节加以表述。由检察院、法院两部门确认被调查人已在监委审查调查阶段认罪认罚后，依法从宽。此后，在厦门市海沧村原主任江某受贿案中，监察委充分告知了江某认罪认罚程序相关的权利义务内容。在工作人员的见证下，江某自愿签署了《涉嫌职务犯罪认罪认罚具结书》。此外，在河北省政协原副主席艾某某受贿案中，其携带赃款赃物主动到中央纪委国家监委投案，中央纪委国家监委对外发布的有关通报中，首次使用“提出减轻处罚的建议（即本文所述的监察认罪从宽建议）”的表述，检察机关量刑建议中亦提出对艾某某予以减轻处罚的意见。实践的探索为全流程适用提供了可行的借鉴。
根据职务犯罪案件实物证据少、依赖口供证据的特点，全流程适用认罪认罚从宽是推进监、检、法一体化反腐和促进办案效率提升的重要手段。同时对被调查人全流程适用认罪认罚从宽不仅能保障其诉讼权益，还可推动监察法和刑事诉讼法的进一步衔接与融合。此外，监察体制和诉讼体制改革为全流程适用认罪认罚从宽确立了政策依据，地方监委对调查阶段适用认罪认罚从宽的试点为职务犯罪全流程适用认罪认罚奠定了实践基础。
四、路径探索：职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的机制建构
一项有效的法律制度，其顽强的生命不仅需要根据实际不断地调整完善，以增强其适应性，还需在操作层面创建若干适合其实施的惯行做法，以增强其公信力。职务犯罪认罪认罚从宽制度的机制构建不仅需从立法上进行完善，还需从实践层面构建一套便于其有序运行的具体举措。
（一）立法层面：完善职务犯罪认罪认罚全流程适用的法制建构
1.建立监察调查阶段被调查人认罪从宽制度的保障机制
（1）保障监察调查阶段被调查人的认罪从宽知悉权
权利告知是程序正当性的必然要求，无论是强调正当程序的英美法系国家，还是强调实质正义的大陆法系国家，都注重对犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的告知以保障认罪或者自白的任意性。
美国辩诉交易中对被告人的知悉内容详列告知清单，德国联邦宪法法院通过判例将刑事诉讼法典中认罪商讨内容的公布范围扩大至协商提案以及各诉讼参与人针对该提案发表的声明。当前职务犯罪调查的大环境下，职务犯罪由于其犯罪主体的特殊性以及犯罪手段的隐秘性，法律明确限制了辩护人在调查阶段会见被调查人的权利，这是为了保障案件调查的需要。但不应该为了保障案件调查就忽视对被调查人的权利保障。监察法应当与刑事诉讼法有效衔接，明确监察机关相关的告知职责。其告知内容应当包括被调查人在调查程序中享有的权利、义务以及监察认罪从宽制度的法律规定。在监察阶段对被调查人进行认罪认罚可以从宽的告知，既是对其权利的保障，也有利于减少对抗，便于追诉犯罪。
（2）赋予监察调查阶段被调查人的律师帮助权
刑事诉讼法明确赋予了被追诉人认罪认罚时享有律师帮助的权利，无论是侦查、起诉还是审判阶段，其目的在于帮助被追诉人详细分析利弊，慎重作出最后的程序选择，充分保障其认罪认罚的明知、理智、自愿。职务犯罪若在监察调查阶段发现被调查人符合监察认罪从宽制度条件的，可允许辩护律师或值班律师临时介入，帮助其提供法律帮助，协助其进行认罪选择。考虑到职务犯罪调查的特殊性，可以先由值班律师临时介入，待后续进入审查起诉阶段时再允许辩护律师介入。值班律师的工作主要是提供法律咨询、为被调查人释明认罪认罚从宽制度、解释相关程序性问题。同时值班律师也可将在与被调查人交谈中获悉的可能证明被调查人之前一贯表现、积极退赔退赃、认罪悔罪表现等有利的相关证据一并告知调查机关。
（3）设立被调查人同意或申请启动认罪从宽制度时监察机关的反馈机制
权利告知的目的是让被追诉人在调查阶段知悉权利和履行义务。而被追诉人在监察调查阶段知悉认罪认罚可以从宽是希望其能通过自愿认罪、积极配合调查、主动退赃等方式减轻监察机关取证负担的同时，换取相比审查起诉、审判阶段更大从宽的机会。若想推动被调查人更为主动配合认罪，相比于口头的从宽承诺，不如直接以书面的方式记载从宽的诺言。故建议法律明确被调查人同意甚至主动申请启动监察阶段认罪从宽制度后，监察机关对该同意或申请的反馈机制。即当被追诉人同意或主动申请监察阶段认罪认罚从宽的，监察机关应当进行程序反馈，监察法可增加通过书面答复的方式反馈是否同意适用。若同意即可根据监察法条例规定的内容准备认罪从宽相关证据材料，并根据程序规定撰写认罪认罚从宽建议函，若不同意适用则需告知被追诉人并说明理由，同时将该不予同意的书面答复材料（内容包括不同意意见及理由）附卷移送。
2.厘清认罪认罚从宽制度在各诉讼阶段的衔接和认定（1）实体层面准确界定监察法和刑事诉讼法对认罪从宽的判断
首先，各阶段“认罪认罚”的衔接判断。从前文的分析可以知道，调查阶段的认罪从宽制度标准要高于审查起诉与审判阶段，既然标准高，从宽幅度自然也应大，建议构建阶梯形从宽幅度，即职务犯罪越早认罪认罚从宽幅度越大，以此为调查阶段适用从宽留足空间。此外，还应注意对量刑情节重复评价问题的解决，从《指导意见》可以看出，认罪认罚是一个相对独立的量刑情节，但在量刑时如果有其他量刑情节存在，认罪认罚中包括的该情节不作重复评价，但可以在量刑时给予更大幅度的从宽。故在调查阶段，被调查人如果认罪认罚，即使不符合“特殊情形”要求，亦可参照刑事诉讼法作出相应的从宽处理建议。若同时符合“特殊情形”之要求，被调查人不仅应当获得刑法本身规定的宽宥，同时还应给予被调查人在此基础上的进一步从宽。因此，建议监察阶段认罪认罚可参照刑事诉讼法的相关规定，情节上独立考虑，量刑上采纳更大的从宽幅度，以此达到从宽处罚的灵活适用。如此既实现了监察法和刑事诉讼法的有效衔接，也有利于理顺法院在量刑情节中出现的认定困境，如即使被告人当庭对认罪认罚反悔，也只需就案件的其他量刑情节予以考虑，不再适用监察认罪从宽即可，无需顾虑因认罪反悔产生程序倒流乃至影响庭审的进行。
其次，各阶段“从宽”的衔接判断。根据刑事司法理念和认罪认罚从宽的制度内涵，从宽处罚的建议权在侦查、调查机关，认罪量刑协商权在公诉机关和被追诉人，最终的定罪量刑权则在审判机关。为促进被调查人配合调查以有效打击职务犯罪，监察机关可以认罪配合即可获取从宽处罚为手段，提出从宽的建议。公诉机关即可在符合从宽处罚的条件下，同犯罪嫌疑人就量刑区间、程序选择、刑罚执行方式、罚金金额等内容进行平等协商以达成认罪具结协议。审判机关即可结合认罪的诉讼阶段、认罚的具体表现以及量刑建议是否恰当等情况进行综合裁量判断。
（2）程序层面完善各阶段认罪认罚从宽的衔接和认定
首先，监察调查阶段。该阶段既是职务犯罪案件适用认罪从宽制度的起点，亦是促进被调查人主动配合调查以帮助查明案件事实的关键点。调查阶段被调查人的权利在于在值班律师帮助下自愿认罪、主动申请适用认罪认罚从宽；监察机关的职责则主要在于告知被调查人主动认罪认罚可以获取从宽的权利，以及根据查明的事实和被调查人的态度综合判断是否启动认罪从宽制度。对符合启动条件的适用认罪认罚从宽，以及对被调查人主动申请适用认罪从宽制度进行程序反馈。
其次，审查起诉阶段。在此阶段检察机关主要涉及两项职责，即对监察阶段认罪从宽情况进行审查判断，并在判断基础上同被追诉人就认罪认罚协议进行协商。具体为：一是对监察机关提交的认罪认罚从宽建议函进行审查。主要涉及针对从宽建议函进行审核并在审核基础上进一步同被追诉人进行认罪协商，以进一步达成认罪具结。二是对调查阶段符合条件但未适用认罪从宽的程序救济。如针对监察机关调查阶段即符合监察认罪从宽制度条件的被追诉人和被追诉人已在调查阶段申请启动，但监察机关未启动也未反馈的，检察机关可在查清事实和相应证据基础上同被追诉人进行协商，在认罪具结中就幅度而言给予被追诉人相比于审查起诉阶段更大的从宽。
最后，案件审判阶段。该阶段的从宽适用应聚焦于对监察机关认罪从宽建议函、检察机关认罪具结书的审查判断，以及对符合认罪从宽条件但监察机关、检察机关未适用认罪从宽的程序救济。在监委提出认罪从宽建议函、检察机关在该函基础上同被追诉人达成认罪具结的情形下，法院需要审核的内容同普通刑事案件一致，即认罪认罚的自愿性、真实性、合法性，但还应注重审查检察机关从宽建议内容的准确性，如被追诉人监察阶段认罪认罚的从宽幅度是否相比于审查起诉阶段更大，自首立功等量刑情节同认罪认罚从宽是否存在重复评价问题等。若人民法院在审理过程中对调查阶段符合认罪认罚从宽条件但监察机关未适用、检察机关亦未发现的，法院可向检察机关提出调整认罪认罚具结书中的从宽内容，包括量刑、罚金、刑罚执行方式乃至程序适用建议等，而不能以监察机关未提出从宽处罚建议拒绝对被告人从宽处理。法院应当综合考虑被告人认罪认罚的阶段、是否稳定、是否彻底性及其他法定的量刑情节等进行判断。
（二）实践操作层面：构建职务犯罪认罪认罚从宽的程序清单机制
为保证职务犯罪监察认罪从宽制度从监察调查程序启动到提起公诉再到审判能够顺利衔接，现拟提出制作“职务犯罪案件认罪认罚从宽程序清单”的实践操作方案。具体思路为监察调查、审查起诉、审判阶段根据各自的职责权限分别制定包括认罪认罚权利保障清单、从宽证据清单、值班律师帮助清单、程序性材料清单等在内的职务犯罪认罪认罚从宽程序清单。
1.监察阶段认罪认罚从宽程序清单监察调查阶段以查明案件事实、促进犯罪指控为目的，因此程序清单的制作主体主要为监察机关，以及帮助被调查人认罪的值班律师。监察机关在调查阶段主要负责查明案件事实、搜集指控犯罪的各类证据材料，值班律师在调查阶段的介入主要为认罪认罚从宽问题提供帮助，因此这一阶段的证据清单主要包括如下内容（详见表7）
表7 职务犯罪监察调查阶段认罪认罚从宽程序清单
2.审查起诉阶段认罪认罚从宽程序清单审查起诉阶段既要求检察机关充分发挥指控犯罪的职责，也应发挥同监察机关互相配合、互相制约的作用，对于适用监察认罪从宽制度案件还需审核认罪从宽的自愿性和真实性，以及与被追诉人进行正式的认罪协商等。具体来说，对于监察机关制作的认罪认罚从宽程序清单，检察机关应审查核实相关证据的真实性、合法性，检验证据清单完备性等，而值班律师则需根据被追诉人认罪认罚的具体情况，提出从宽处罚的意见建议，尤其是对监察调查阶段符合认罪从宽但未适用从宽处罚的，向检察机关提出更大从宽的意见建议，具体清单内容如下（详见表8）
审判阶段的职责着眼于对前诉讼阶段中被告人认罪认罚从宽的审核适用。审核从监察调查到审查起诉中认罪认罚从宽相关材料，根据情况决定是否采纳。法院在核实认罪认罚情况中，应对监察机关和公诉机关乃至值班律师移送或提交的相关认罪从宽证据材料进行审核，并在根据审核情况辅之询问核实的基础上准确判断检察机关提出的从宽建议是否适当。尤其对被告人符合认罪从宽条件但检察机关未适用、检察机关也未考虑的，可建议检察机关调整量刑建议（详见表9）。
表9 职务犯罪审判阶段认罪认罚从宽程序清单
结语
认罪认罚从宽制度作为落实以审判为中心诉讼制度改革的重要举措，其旨在构建繁简分流的程序处理模式和落实宽严相济的刑事实体政策。监察体制虽以高效反腐为主要目标，但其亦有保障被调查人合法权益，坚持惩罚与教育相结合的价值。认罪认罚从宽制度作为监察法和刑事诉讼法都关注的重要内容，必有其独特的场域价值。在以审判为中心的改革背景下，推动职务犯罪案件认罪认罚从宽的全流程适用，既是司法改革场域体现其权利保障的重要方式，亦是监察改革场域助推高效反腐的关键力量。
薛照融｜党内法规法典化的法理证成——基于法律复杂性的理论视角
张准 吕冰冰｜论党内法规与党的纪律的关系上海市法学会官网
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