宋晨翔 王亚男｜​延安时期纪检监察体制机制的沿革

中国共产党在延安时期形成了清正廉洁的政治生态和蓬勃向上的社会风貌，这种形象的形成与延安时期纪检监察体制机制的有效运用有密切的联系。延安时期以中国共产党党内监督为中心，形成了政府监督与社会监督有效配合的纪检监察体制。一系列纪检监察案件的侦办，都体现出延安时期纪检监察机制的运行卓有成效。同时，延安时期的纪检监察体制机制对于新中国成立后的纪检监察体制也有重大影响，对于中国当前的纪检监察体制改革也有重要启示作用。

一、问题的提出

从延安时期到今天的中国，已经过去了近80年的光阴。对于当下的中国而言，反腐败依旧是执政党的重要责任，而历史则可以为今天的反腐提供很好的经验和视角。尽管党的反腐力度不断加大，也一直高度强调对腐败零容忍的坚决立场，但是官员的贪腐事件依旧层出不穷，每年都有不少官员因为腐败而落马。因此，从历史的角度来回顾延安时期中国共产党有效的腐败治理制度和机制，对于今天乃至今后中国共产党的反腐无疑具有不言自明的重要意义。

二、既有研究回顾

既往的研究者大多注意到了延安时期纪检监察建设的背景问题。如朱伟在陕甘宁边区所面临的严峻自然地理环境，残酷的敌我斗争、相对贫瘠的财政状况等三个方面分析了延安时期纪检监察建设的背景问题。张智程认为党内阶层分化、相对安逸的生活环境是党的纪律面临重大的考验，但是外部环境和历史背景的研究，忽略了延安时期中国共产党追求自我革命，进行自我革新的初心和使命。有关延安时期纪检检察体制的内容，既有的研究比较零散。例如周磊分析了延安时期由参议会行使的行政监察职能。陈松友、曹冬梅提出了三种监督模式并存的状况。而在经验总结方面，董志铭提到权力监督机制的建立是重要的党建经验。王景花等人也有类似的看法。

总体而言，既有的有关延安时期清廉政党的研究，大多集中于反腐倡廉工作方面，对于制度性的构成，尤其是制度在现实生活中的运行机制缺少有针对性的研究。张晋藩教授在《中国近代监察制度与法治研究》对延安时期的纪检监察有一定的阐述，但是并未有针对性的全面展开。为此，本文主要针对延安时期纪检监察体制机制的主要内容和运行机制展开研究，并尝试从中总结出最终的成效和对当下中国纪检监察体制改革的一些启示。

三、延安时期纪检监察建设的背景

延安时期的纪检监察体制机制建设并不是无中生有，平地起高楼。它根植于马克思主义理论的深厚理论背景之中，同时有中国共产党长期以来的纪检监察实践作为支撑。

（一）延安时期纪检监察建设的理论背景

首先，马克思和恩格斯在反思欧洲社会主义革命的过程中，提出了无产阶级如何保证廉洁性的一系列思想。马克思和恩格斯的时代正是无产阶级革命风起云涌的时代，各地纷纷掀起了推翻资产阶级政府的浪潮。其中尤其以发生在法国巴黎的巴黎公社运动而著名。但是轰轰烈烈的巴黎公社最终失败了，在这次运动中发生的一些贪污腐败事件促使马克思和恩格斯反思无产阶级政权的廉洁性问题，最终提出了自己的理论。马克思和恩格斯认为无产阶级的政府公务员应该是人民的公仆，因为无产阶级政府是属于全体人民的政府。人民是政府的主人，而在政府中工作的人员应该是人民的公仆，这就是马克思恩格斯的人民公仆理论。人民公仆在为人民服务时，应该保持其职务的廉洁性，必须是一个廉洁的政府。同时为了保证人民可以有效地监督政府，政府机关的职能必须精简，行政层级应该减少。行政运行的成本降低以后，公务人员的工资也应该与一般的工薪阶层保持一致，这样才能保证人民公仆的实现。这就是马克思恩格斯的廉价政府理论。另外，集体领导制度和民主选举制度也被认为是马克思恩格斯监察理论的重要内容。马克思恩格斯认为，集体领导和集体决策可以避免个人专权的腐败问题和权力滥用问题，基于集体决策和领导理论，无产阶级政权设计了委员会制度，通过委员们的集体讨论和集体决策来避免个人的独断专行，同时也能够保证政策不因为主要领导人的更换而发生剧烈的变动。马克思和恩格斯倡导的民主选举制度保证了政府的权力为人民所享有，通过人民的选票决定公务员是否当选，人民也享有罢免公务员的权力，通过特别的程序，可以让公务员即使任期不满，也应该下台。

其次，列宁在领导苏维埃无产阶级革命的过程中也产生有关纪检监察的理论和实践。列宁非常重视人民的监督权行使，他认为应该提高人民群众参与国家事务、参与国家大政方针讨论的积极性。只有人民群众监督，才能避免人亡政息的局面，这与共产党人在延安的实践一脉相承。关于监察委员会的设立，列宁也认为应该通过监察委员会来加强党内的监督，促进党内的民主和公开，避免在共产党内部出现权力的过分集中和权力的腐败。在领导苏维埃进行监察制度建设时，列宁提出要进行党政合一的监察体制建设，把工农检察院和共产党中央的监察委员会联合起来，对于共产党以及共产党领导的政府进行卓有成效的监督。列宁领导的苏维埃政府实践对于中国共产党的纪检监察实践有深远的影响。

再次，中国共产党人在纪检监察方面也有深厚的理论积淀。在中国共产党创立之初，就对保持党内的廉洁性有很高的要求。正是因为对民国时期贪墨成风、鱼肉百姓的官员的痛恨，对于腐败官僚制度的厌恶，才促使年轻的青年才俊聚集在一起创立中国共产党。在党不断发展壮大的过程中，很多优秀的共产党人都提出了完善党的纪律，发展党的纪检监察事业的观点。

（二）延安时期纪检监察建设的历史背景

延安时期的纪检监察建设除了深厚的理论背景之后，还源于延安时期中国共产党面临的严酷环境和中国共产党加强自身建设、严格党的纪律的初心和使命。这些方面构成了延安时期纪检监察建设的历史背景。

首先，延安时期的纪检监察建设源于中国共产党加强自身建设的需要。延安时期的中国共产党取得了相对稳定的执政环境，部分干部容易滋生安逸享乐的情绪，在不思进取、不求进步的过程中放松对自己的要求，逐渐地脱离了群众。这是干部内部的思想问题。另一方面，延安时期党的规模扩大，党内阶级成分的复杂化也要求延安时期要加强党的纪律建设。

其次，延安时期的纪检监察建设源于中国共产党完善陕甘宁边区局部执政的需要。中国共产党作为要全面领导中国革命的政党，除了要完善自身建设之外，还必须在局部执政中完善自己的治国理政、保境安民、发展生产、提高人民生活水平的执政任务。通过将陕甘宁边区建设成为模范区，才能提高中国共产党在全国的威信，证明中国共产党执政能力。在局部执政的过程中，如何建设一个清廉的政府，这是边区局部执政带来的重大挑战。在陕甘宁边区政府担任领导职务和负责具体工作的共产党员都要从严格自身纪律做起，才能够完善自己，才能够建成一个廉洁清明的边区政府。

再次，延安时期艰难困苦的自然社会环境也要求中国共产党完善纪检监察建设。第一，延安时期的陕甘宁边区自然地理环境恶劣。经过了人民数千年不断的砍伐，原本保护黄土层的植被都快被砍伐一空，不断的垦殖开荒破坏了脆弱的生态环境，使得陕甘宁边区的植被破坏严重。夏季频繁降临的暴雨将黄土高原冲刷成了千沟万壑的破碎地貌，只能在相对平坦的山顶平地上栽种一些粮食。因此，陕北地区的人口承载力相对于平原地区大幅下降，而当时陕甘宁边区除了要供养当地老百姓，还要供养边区政府的政党军人，还有不断从各地奔赴延安的进步青年学子，不断增长的物质需求，使得粮食危机日益严重。在这种情况下，如果官员滥用权力、搞奢侈享乐、以权谋私，会让老百姓的生活更加艰难。第二，延安时期的纪检监察建设也是为了应对艰难的战争环境。延安时期横跨了中国的抗日战争时期和解放战争的前期阶段。严峻的外部环境，要求延安时期要加强党的纪律建设，才能强化党的战斗力和凝聚力，同时清除党内的敌特和破坏分子。第三，紧张的财政经济状况。根据《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》中的统计，可以看出陕甘宁边区时期政府的财政经济状况非常紧张，对于外援的依存度很高。当时的财政状况促使中国共产党必须加强纪律建设，不能容忍党内出现贪污腐败现象。

（三）延安时期纪检监察建设的制度背景

延安时期纪检监察建设的制度背景是我党一以贯之的纪检监察建设工作机制。首先，我党一贯注重加强有关自身廉洁纪律的思想建设。从最早的“三大纪律、八项注意”开始，我党就要求人民军队不能拿人民群众一针一线，一切缴获要归公。在江西苏区时期的《斗争》《青年实话》等杂志中，均对党内和军队内部的贪污腐败行为进行了曝光和公示，同时宣传廉洁自律的优秀事例，这对延安时期的廉政思想教育有重要的示范作用。其次，我党在苏维埃时期颁布了大量的纪检监察条例，进行了纪检监察方面的制度建设，包括《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区政务人员公约》《陕甘宁边区惩治贪污条例》等一系列制度。最后，我党在中华苏维埃临时政府也设立了中央工农检察部，在党内设立了中央监察委员会和重要审查委员会，以及中央层面的党务委员会，这些行政机构的设立为延安时期的纪检监察实践保存了宝贵的经验，为延安时期的制度建设进行了有益的探索和尝试。

四、延安时期纪检监察体制的主要内容

我党一贯重视党内廉洁性的建设。在延安时期的局部执政历程中，旗帜鲜明地强调：严格惩治利用公权力的贪腐行为，禁止公务人员的徇私舞弊、徇私枉法。如果共产党员有类似行为，依法从重处理。围绕对公务人员的纪检和监督，延安时期形成了相对有效的纪检检察体制。通过党内监督、政权监督和社会监督的有效配合，形成了延安时期政府清廉公正的良好形象，使我党在民间广受人民爱戴。

首先，党内监督是延安时间纪检监察体制的核心内容。中国共产党是延安时期局部执政的执政党，中国共产党员是局部执政的首要执行者和践行者。因此保持共产党员的廉洁性就是延安时期的重要纪检内容。通过中国共产党的六届六中全会、整风运动、第七次全国代表大会等历次会议，最终在延安时期形成了有效的党内监督体制。具体包括各级党组织和专门纪检监察机构的监督体制、党员之间的相互监督制度、党员与上级党组织之间的上下级相互监督制度以及党员个人的自我监督制度等多方面的内容。

其次，政权监督是延安时期纪检监察体制的主要构成部分。延安时期的陕甘宁边区政府是延安时期局部执政的主要实施部门，也就是主要的公权力行使者。因此延安时期围绕边区政府的公权力监督，形成了由参议会、行政机关、司法机关和审计机构共同组成的政权监督体制。延安时期参议会是涵盖了边区政府、县和乡三级的参议会体制。其中主持日常参议会工作的有参议会议长和参议会副议长两名。按照三三制的组织原则，参会的议员中，中国共产党党员占据三分之一的名额，进步的左派人士占据三分之一的名额，不左不右的中间派人士占据三分之一的名额。在参议会的职能中，就包括了对边区政府的监督职能，边区政府的各级公务人员都受到参议会的监督，参议会可以对其行使罢免权。参议会除了罢免权之外，还对参议会在开会期间形成的决议有监督政府执行的权力，在听取政府工作报告的时候，参议会有权监督政府是否恰当执行了参议会的决议。同时参议会对于政府日常工作的不当之处，也可以提出质询或者建议。这些从人事任免到日常监督的权力，都反映了延安时期参议会的监察职能。

陕甘宁边区政府的行政机关内部监督包括了行政机关的行政检查制度，各级政府的工作报告制度以及派出机关的监督制度。由于当时的陕甘宁边区所管辖地区，交通不便，上下级之间的联系通讯并不是特别通畅，因此派出机关监督制度有效保障了政府的政令畅通，上下级有效运转。这些派出制度包括行政督察专员公署、区公署等制度设置。在司法机关的监督方面，由陕甘宁边区法院和各县级法院构成的司法审判机关对于公务人员的违法行为进行了有效的司法监督。而陕甘宁边区政府下辖的审计机关通过对原始凭证、登记簿记等书面材料的审计保证了公务机关的廉洁性。

再次，社会监督是延安时期纪检监察体制的主要保障。延安时期能够形成政府清廉的形象的重要保障就是着力建设了民主政府。这也是毛泽东与黄炎培在窑洞对话中谈到的重要内容。在延安时期的社会监督包括人民群众监督和新闻媒体监督两个方面。

以上三个方面的纪检监察体制共同作用于延安时期的公务人员和公务机关，彼此之间有良好的互动关系。

图1

图2

五、延安时期的党内纪检监察体制的运行机制

延安时期围绕党内纪律的纪检监察形成了有效的体制机制。在机构层面，有在中央委员会下设立监察委员会。在地方层面，围绕区党委也设立了区监察委员会，区监察委员会的委员必须由三年以上党龄的老党员担任。在监察委员会的职权方面，《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》等党的重要文献中进行了明确规定。监察委员会可以监察党的机关、干部及党员个人对于工作的正确执行，同时也可以审查党的账目，了解党的经济状况，在管理和审查党员的违纪行为方面也具有决定权。在监察委员会的有效监督下，延安时期查处了很多违纪违法党员干部。

延安时期的中国共产党党员除了接受纪委机关的监督，在政府任职的党员干部还要接受政府监察机关的监督。延安时期围绕政府机关干部的监督，形成了参议会、行政督察专员公署、陕甘宁边区高等法院、陕甘宁边区审计机关等多种机关的监督监察体制。

除了党内监督和政府监督之外，延安时期的党员干部还是要受到人民群众和新闻媒体的舆论监督。在延安时期创办的报纸种类繁多，有《红色中华报》《新中华报》《解放日报》《团结》《共产党人》等多种报纸杂志，有了新闻媒体对于贪污腐败案件的专门报道，就对相关的党员干部起到了很好的震慑作用。在新闻媒体监督之外，群众的检举控告也起到了对于党员干部的监督作用。

六、延安时期纪检监察体制机制的运行成效与现实启示

总体来看，延安时期的纪检监察体制运行是卓有成效的，为延安时期清正廉明的政党形象和政府形象的形成，起到了重要的促进作用。

（一）延安时期纪检监察体制机制的运行成效

首先，延安时期形成了相对完备的监察体系。以中国共产党的党内监督为核心，延安时期形成了党内监督、政府监督、社会监督相互配合的纪检监察体制。《中共扩大的六届六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《中共扩大的六届六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》等党的制度性文件为党内监察体制确立了制度框架。《陕甘宁边区高等法院组织条例》《陕甘宁边区政府组织条例》《惩治贪污暂行条例》《陕甘宁边区政务人员公约》等制度性文件为延安时期的政府监督体制确立了基本框架。延安时期的纪检监察体制是有效运行的，反映了延安时期纪检监察体制运行的实际成效。

其次，延安时期形成了思想建党和制度治党的双重纪检监督机制。延安时期的整风运动，用强有力的形式整顿了党的主观主义、宗派主义、党八股等错误作风。毛泽东同志在《改造我们的学习》《反对党八股》等文章中，主张要采取团结——批评——团结的工作法则，在这种批评与自我批评的工作法则中，增强了党内的思想修养，提高了党员的修养。从中国共产党的初心和使命出发，进一步明确了中国共产党实事求是为中国社会主义事业奋斗的坚强勇气和坚定决心。刘少奇同志完成了《论共产党员的修养》一文，在这篇文章中，刘少奇同志认真分析了共产党的应该具备的各项素质，在共产党员的党性修养方面作出了重要论述，有力地促进了党的思想建设。而在制度建党方面，在中国共产党重要的第七次代表大会上重新修订了中国共产党党章，在党章中将坚定团结、意志统一、行动一致作为中国共产党的力量源泉。要求在党内不能有破坏党纪、阳奉阴违等违反党纪的行为，要坚决将违反党纪、破坏党的纲领和党章的人士清除出党。

（二）延安时期纪检监察体制机制对于新中国成立后纪检监察制度的影响

延安时期中国共产党局部执政经验对于新中国的制度构建有深远的影响。第一个方面的影响就是党的纪检监察机关确立了双重领导体制。1937年6月底颁布的《中共中央关于红军中党及政治机关在新阶段组织的决定》中规定党务委员会应该起到监察的职能，同时在党务委员会中设立监察专员进行监察工作，但是不仅仅受到上级党务委员会的指导，也受到同级政治部主任的领导。这是纪检监察双重领导体制最早的实践。到了1945年，在七大党章关于党的监察机关一章中规定：“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作。”延安时期的这种制度实践到了新中国成立后的中国共产党第八次全国代表大会上，正式确立为党的监督架构在各级党委的领导下进行工作，同时受到上级党委的指导。最终确立了党内监察机构的双重领导模式。第二个方面的影响是，延安时期的纪检监察体制确立了党纪和检察合二为一的工作模式。1938年《中共扩大的六届六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》中规定：“由各中央局决定，在区党委之下，得设监察委员会”。监察委员会不仅仅行使纪律审查职能，如审查中国共产党党员的资格，对于要求恢复党籍或者重新入党的人员进行审查，同时还履行监督职能，对于违反党的纪律的行为进行惩戒和处罚。这种工作模式最终奠定了中国共产党的纪检监察工作制度和方式。第三个方面是为中共中央纪律检查委员会的成立打下了坚实基础。如前文所述，延安时期党的纪检监察机关是党务委员会和监察委员会，这两个有着传承关系的机关在实际职能上发挥着纪律监察的职能。1949年11月的中共中央政治局会议上，通过了《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。在决定中正式指明了纪律检查委员会的纪律检查和监督职能，这与七大党章中规定的监察委员会职权相近，与监察委员会的设置一脉相承。

（三）延安时期纪检监察体制机制对于当前纪检监察体制改革的启示

延安时期卓有成效的纪检监察体制为中国共产党夺取中国革命的胜利起到了重要的保障作用。当前中国共产党正处于新的历史转折点上，面临着实现两个一百年奋斗目标的关键时期。研究延安时期的纪检监察体制机制对于当前纪检监察体制的完善可以起到重要的启示作用。

首先要加强思想层面的党员教育工作。延安时期中国共产党身处的环境相对艰苦，物质诱惑没有那么丰富。在当前的环境中，党员干部面临的物质诱惑更多、更丰富，这就要求党员干部更要从思想的层面树立正确的权力观和价值观。学习延安时期的纪检监察事例可以有效地增强党员干部的责任感和使命感，增强中国共产党员对于党的初心和使命的认知，理想和信念将更加坚定。除了党员个人树立牢固的思想意识之外，延安时期开展的整风运动也为党员的思想教育提供了工作机制方面的参考。党员与党员、党员与党组织之间应该以批评—团结—批评的方式展开思想信念斗争，通过集体的讨论和学习树立正确的思想政治观念，坚定为人民服务的理想信念。

其次，延安时期的人民监督是一种有效防止党员干部腐败的方式。1943年1月中共西北局的高级领导干部会议上一次惩处了王华亭等多名领导干部。这次集中惩戒事件的线索就来自延安当地群众。在当前的监察体制改革中，为了更好地发挥人民群众的作用，可以尝试引入人民监督员制度。先通过完善的选拔机制，选择公道正派的人士担任人民监督员，然后做好人民监督员的监督与纪检监察制度的配合机制，以外部监督和内部监察的方式共同做好纪检监察工作。

再次，加强对地方各级机关的纪检监察。谢觉哉针对延安时期的地方参议会建设，曾经指出，上级机关的监督相对有限，只有强化人民的就近监督，才能彻底革除地方机关的不良作风。无论是延安时期还是当前时期，中央与地方的监察关系都是一个重要的难题。延安时期采用党委的巡视专员，行政监察专员等方式加强中央对地方的纪检监察。在当前的纪检监察改革中，也需要重视对地方基层组织的监察工作。第一是促进地方监察机关的专职化，保证纪检监察工作的专门性，第二是完善派出监督和监察巡视制度，建立全覆盖的纪检监察工作机制，第三是完善纪检监察的人员和队伍培训，将专业化的纪检监察人员派出到基层机关进行监察工作，以满足基层纪检监察建设的需要。

结语

延安时期一直是中国共产党成长过程中的重要时期，延安时期的历史就是中国共产党的奋斗历史。从延安时期的奋斗历程中，汲取经验总结教训，完善纪检监察体制机制，是我们的重要使命，本文谨从纪检监察的角度提炼了延安时期的历史经验与启示，希望在未来的研究中可以进一步推进对延安时期纪检监察体制机制的研究，推动纪检监察建设。

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