王强 吴炫慧｜论监察赔偿的赔偿范围——以《监察法实施条例》第280条第1款为研究对象

通过考察《监察法实施条例》第280条第1款对监察赔偿范围的规定，发现存在错误采取留置措施的赔偿范围限制过窄、错误给予政务处分的情形未被纳入赔偿范围、不予赔偿的范围没有规定等问题。对此，要明确监察赔偿的归责原则是“以过错责任为主，无过错责任为辅”，将错误采取留置措施、给予降级以上政务处分后撤销处分等情形纳入赔偿范围，合理厘定不赔偿范围，监察赔偿与刑事赔偿分别判断、分别赔偿，以完善监察赔偿范围，保护公职人员和其他公民的合法权益。

我国已经建立了包括行政赔偿、刑事赔偿在内的国家赔偿制度。监察机关作为独立的反腐败机构，享有监督、调查、处置三项职权，拥有谈话、讯问、询问、留置等12项调查措施，部分处置决定与调查措施对被调查人的人身权利和财产权利有一定的限制或剥夺作用，不当行使会侵害被调查人的合法权益。因此，应当建立基于这种新型国家权力的独立赔偿责任即监察赔偿制度。监察法第67条对监察赔偿的建立进行了原则性的规定。监察法实施条例第280条、第281条对监察赔偿的内容进行了细化，规定了监察赔偿的赔偿范围、赔偿义务机关、赔偿方式等。由于仅有两个条文，对相关内容的规定并不是很完善。赔偿范围是国家赔偿制度中的重要部分，直接关乎国家责任承担的轻重和对受害人保护的程度。在监察法实施条例颁布前，国内部分学者已对监察赔偿范围的构建进行了积极探索。在监察机关应予赔偿的范围方面，将违法采取留置措施、采取刑讯逼供等方式侵犯生命健康权的行为纳入赔偿范围是国内学者的共识。对于侵犯财产权的行为是否应纳入赔偿范围，除部分学者未将其纳入赔偿范围外，其他学者均主张将其纳入。对于错误给予政务处分的行为，有学者认为政务处分是一种政治权利，不属于人身权和财产权，不应纳入赔偿范围；有学者则主张将错误的采取开除决定的行为纳入赔偿范围。在监察机关不予赔偿方面，国内学者均主张对于监察机关工作人员的个人行为以及因涉案人员自身行为导致受到损害的行为不予赔偿。有学者还主张对于依照刑事诉讼法第15条、第173条第3款规定不追究刑事责任的人被留置的行为也不予赔偿。国内学者对于监察赔偿范围的阐述对监察赔偿制度的完善起到了重要作用，但监察法实施条例对监察机关的职权、调查措施等进行细化，部分观点无法适应新的规定，需要重新厘清。由于监察法实施条例对监察赔偿范围仅有1款5项的规定，部分涉及保护相关人员合法权益的规则并不完备，不利于保护公职人员和其他公民的合法权益，需要加以完善。本文拟以监察法实施条例中关于监察赔偿范围的规定为研究对象，通过对部分处置决定及调查措施性质、内容的分析，总结监察赔偿范围存在的问题并分析监察赔偿的归责原则，在归责原则的指引下提出完善监察赔偿范围的若干建议，以期对监察赔偿制度的完善有所裨益，保护公职人员和其他公民的合法权利，推动监察制度的法治化发展。

一、文本考察：监察法实施条例第280条第1款

根据监察法第67条规定，构成监察赔偿应满足三个条件：监察机关及工作人员违法行使职权、涉案人员受到损害、损害与违法行使职权之间存在因果关系。监察法实施条例在第280条第1款规定了5项符合上述条件的应予赔偿范围。

（一）侵犯人身权的监察赔偿范围

人身权是公民享有的与自身生存不可分离的权利。因此，无论是行政赔偿还是刑事赔偿都将侵犯公民生命权、健康权和人身自由权等人身权的行为纳入赔偿范围，监察赔偿不例外。在第280条第1款的5项内容中，有3项属于侵犯人身权的赔偿范围，即第1、3、4项。

1.侵犯人身自由权的赔偿范围。该部分共有两项规定。（1）采取留置措施后，决定撤销案件的。监察法规定了监察机关享有12项调查措施，其中留置措施“与刑事拘留及逮捕后的羁押对人身自由的剥夺具有相同的强度”，留置措施也是监察机关享有的唯一能够剥夺被调查人人身自由的调查措施。监察机关及其工作人员违反相关规定对被调查人采取留置措施，侵犯了被调查人的人身自由权，给被调查人的人身自由造成严重损害。监察机关撤销案件表明其错误地对被调查人进行立案，此时采取地留置措施当然是错误地。因此，监察法实施条例将错误地采取留置措施作为监察赔偿范围的第1项。同时，监察机关也对受害人就留置措施申请国家赔偿设置了比较严苛的条件即被采取留置措施的受害人只有在监察机关撤销案件的情况下才能得到国家赔偿，其他情况下监察机关将不会予以赔偿。此处采用的是无过错归责原则。（2）非法剥夺他人人身自由的。此类行为是指监察机关及其工作人员在行使职权的过程中，在不具备采取留置措施等剥夺或限制人身自由的调查措施条件下，故意采取的违法行为。在监察机关享有的调查措施中，只有留置措施是剥夺人身自由的措施，但适用留置措施需要严格的条件，因此可能出现监察机关及其工作人员为了逼取口供或证言，采取将受害人带至其他场所关押等非留置措施的非法方法剥夺受害人的人身自由。该行为的行使没有任何法律法规依据，但发生在监察机关及其工作人员行使职权的过程中，国家应当承担赔偿责任。同时，也是为了规范监察机关及其工作人员的调查行为，监察法实施条例第280条第1款第4项对其进行了规定。

2.侵犯生命权和健康权的监察赔偿范围。生命权和健康权是人最重要的权利，因此应得到最严格的保护。但监察机关及其工作人员在行使职权过程中可能因快速查明案情等原因采取违法手段，侵犯公民的生命权和健康权，造成公民的人身受到伤害甚至死亡，国家应当承担赔偿责任。因此，第280条第1款第3项规定：违法行使职权，造成被调查人、涉案人员或者证人身体伤害或者死亡的。该行为成立的条件包括（1）监察机关及其工作人员违法地行使监察职权；（2）被调查人、涉案人员或者证人的身体受到了伤害甚至死亡；（3）上述人员的身体伤害或死亡的结果与监察机关及其工作人员违法行使职权的行为具有因果关系；（4）受害人的范围包括被调查人、涉案人员和证人，其他人员不在赔偿范围。

（二）侵犯财产权的监察赔偿范围

财产权是公民、法人或其他组织享有的重要权利。合法的财产受到法律保护，监察机关及其工作人员在履行职权的过程中侵犯财产权的，国家应当承担赔偿责任。因此，监察机关在制定监察法实施条例时规定即第280条第1款第2项：违法没收、追缴或者违法查封、扣押、冻结财物造成损害的，监察机关在以上范围承担侵犯财产权的赔偿责任。该项内容可以分为以下两个部分进行理解。

1.监察机关及其工作人员在行使处置职权时，违法没收、收缴财物，造成损害，应当承担赔偿责任。监察机关对案件调查终结后应当作出处置决定。根据监察法和监察法实施条例的规定，监察机关可以对违法取得的财物作出没收、收缴等处置。监察机关及其工作人员作为违法财物处置的决定者和执行者，应当依照法定的条件和程序处置违法财物，惩戒监察对象。但监察机关及其工作人员在履行违法财物处置职权时，违反法律的规定，出现将合法财产认定为违法财物进行没收、收缴等情形，造成公民、法人或其他组织的合法财物受到损害，应当承担赔偿责任。

2.监察机关及其工作人员在行使调查职权时，违法查封、扣押、冻结财物，造成损害，应当承担赔偿责任。为了保障监察机关及时、有效地调查案件，监察法规定了12项调查措施，其中包括查询冻结、查封扣押等涉财物的调查措施。同时，监察法和监察法实施条例等法律法规也对上述调查措施的适用规定了严格的条件和程序，监察机关及其工作人员应当按照法律法规的规定依法行使。如果监察机关及其工作人员违反法律规定，出现对案件无关的财物进行查封、扣押、冻结，查封、扣押、冻结期间届满仍不解除，对查封、扣押的财物保管不当等违法情形，造成公民、法人或其他组织的合法财产损害，应当承担赔偿责任。

（三）其他侵犯合法权益的监察赔偿范围

监察法实施条例第280条第1款第（五）项规定：其他侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的。该项规定是一项兜底条款。社会生活纷繁复杂，监察职权丰富繁杂，可能出现的违法侵权行为举之不尽。因此采取兜底条款的方式对除前述4种侵权情形以外的侵犯人身权、财产权的情形都囊括其中，最大限度地保护公民、法人或其他组织的合法权益。按照文义解释，纳入本项规定的赔偿情形只需满足“侵犯合法权益”“造成损害”等条件即可，但根据目前我国国家赔偿的实践以及前述4项赔偿范围的规定，若要满足兜底条款的赔偿情形还应满足“违法”要件。只有满足“侵犯合法权益”“造成损害”“违法”三个条件，监察机关才能予以赔偿。一些学者在解释行政赔偿兜底条款时列举的例子：行政机关工作人员开车执行公务时，撞上行人后不立即停车仍继续拖人行使，造成受害人身体伤害或死亡，也符合该项规定的条件，监察机关工作人员在执行公务时出现上述侵权情形，监察机关也应承担赔偿责任。

二、内容反思：监察赔偿范围在文本规定中存在的问题

自2018年监察法对监察赔偿制度进行了原则性规定，到2021年监察法实施条例对监察赔偿制度作出了较为细致的规定，监察赔偿制度取得了极大的进步。监察法实施条例虽然对赔偿范围作出了详细的规定，但是综合监察职权和监察调查措施来看，监察法实施条例对赔偿范围的规定仍存在诸多问题，需要加以解决。

（一）错误采取留置措施的赔偿范围限制过窄

留置措施是监察机关享有的唯一一项剥夺被调查人人身自由的调查措施，且时间最长可达6个月。因此，监察法及监察法实施条例都对留置措施的适用进行严格的限制，但监察机关在确定赔偿范围时却只将撤销案件作为留置措施的赔偿条件，忽略了超期留置、错误留置等其他错误采取留置措施的情形，对留置措施赔偿范围的限制过窄，不利于保护公民的合法权益。

1.留置措施不是案件的处理措施，不应以案件结果作为赔偿条件。自监察体制改革伊始，学界对留置措施的性质就有不同的观点。有的学者认为留置措施从权力行使方面看，是调查手段；从剥夺公民自由的视角来看，则属于典型的强制措施。有的学者认为留置措施是监察机关采取的限制人身自由的强制性措施。无论是调查措施还是强制措施，留置措施都不是案件的最终处置措施，仅是保障案件顺利调查的措施。因此，监察机关及其工作人员须根据事实和证据决定是否采用并且在适用过程中须根据案情的变化进行调整。由此，留置措施不是最终的处理措施，不能仅以无过错的归责原则将撤销案件作为错误采取留置措施的赔偿条件，这与留置措施的性质不符。

2.留置措施的适用具有特定的对象和条件，监察机关及其工作人员可能出现违法适用的情形。留置措施作为一项剥夺被调查人人身自由的措施，在制度设计时对其适用就规定了较大的限制，如留置时间一般不超过3个月，最长不得超过6个月；只能对可能给予撤职以上政务处分或涉嫌犯罪的被调查人采取留置措施；只能在被调查人有阻碍调查活动或案件重大、复杂的情况下适用留置措施。以上可以看出监察法及监察法实施条例对留置措施的适用设置了诸多限制条件，监察机关及其工作人员在调查活动中可能突破上述条件的限制，出现超期留置、错误留置等情况。无论是否撤销案件，上述情形均侵犯了被调查人的合法权益。但监察赔偿范围仅将撤销案件作为留置措施的赔偿条件，却并未对监察机关及其工作人员可能出现的违法留置行为纳入监察赔偿范围，不利于保护被调查人的合法权益，也不利于规范监察机关的调查活动。

（二）错误给予政务处分的情形未被纳入赔偿范围

政务处分是监察机关对违法的公职人员给予的处置决定，具体包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等6类。由于监察权整合行政监察权，政务处分在政纪处分的基础上发展而来，因此有学者认为政务处分是“基于国家机关与公职人员的内部身份关系而实施的纪律处分”。基于特别权力关系理论，公职人员遭受到国家机关的侵害后不得寻求司法救济，所以政务处分没有纳入监察赔偿范围。但政务处分是监察机关依据监察程序作出的，与政纪处分不同，不能将政务处分当作政纪处分来看待。而且，政务处分由监察机关作出，理应适用监察救济措施，监察赔偿是监察救济措施的一种，监察机关错误给予公职人员政务处分的行为理应纳入赔偿范围。同时，根据公职人员政务处分法的规定，公职人员在政务处分期间不得晋升职务、职级、衔级和级别；其中，被记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升工资档次。被撤职的，按照规定降低职务、职级、衔级和级别，同时降低工资和待遇。被开除的，则直接脱离公务员队伍，无法享有公职人员的待遇，并且不能再被录用为公务员或参公管理的人员。因此，政务处分对于公职人员是非常严厉的，给公职人员的人身和财产权益都会造成一定的损害。监察机关及其工作人员对本不应给予政务处分的公职人员给予政务处分或本应给予较低的政务处分而给予了较高的政务处分，从而侵犯公职人员的合法权益，理应进行赔偿，监察法实施条例未将违法给予政务处分的行为纳入赔偿范围，不利于保护公职人员的合法权益。

（三）不予赔偿的范围没有规定

同行政赔偿、刑事赔偿等其他法定赔偿一样，监察赔偿也应当有一定的限度，并不是所有的侵权行为都应赔偿。监察法实施条例在对监察赔偿范围进行规定时却没有对不予赔偿的范围进行规定，使得监察赔偿范围不完整、不周延，在实践中可能出现不同的理解和适用，由此导致不同的结果。

1.可能加重国家责任。监察法实施条例虽然采取“列举式”的方式对监察机关应予赔偿的范围进行规定，明确了应予赔偿的情形，但最后一项采取兜底式的规定，对其他侵犯合法权益的行为进行赔偿。此举有利于监察机关根据社会发展变化和侵权形式的发展而灵活适用监察赔偿制度，但也会导致一些本不属于国家责任的侵权行为进入监察赔偿中，加重了国家责任。为了避免这种情况发生，行政赔偿与刑事赔偿都规定了不予赔偿的范围，监察赔偿没有对不予赔偿的范围进行明确规定，可能导致国家承担不应承担的责任，加重国家责任。2.可能人为地限制监察赔偿的适用。不予赔偿范围的规定除了能够厘清职权行为与私人行为的界限，避免国家错误地承担责任。还有一个重要的作用就是明确规定国家不应承担责任的情形，限制赔偿审查机关的自由裁量权，使得赔偿审查机关不得滥用不予赔偿的范围人为地限制国家赔偿的适用，从而保护受害人的权利。监察法实施条例未对不予监察赔偿的范围进行规定，可能导致监察机关对不予赔偿范围进行扩大解释，人为地限制监察赔偿的适用。
（四）与刑事赔偿的衔接不畅

监察机关不仅承担对监察对象的职务违法行为的调查、处置，也承担者对监察对象的职务犯罪行为的调查。监察机关调查终结的职务犯罪案件要移送检察机关审查起诉，由此监察调查与刑事诉讼在留置折抵刑期、涉案财物移送等方面需要衔接与协调。同时，监察机关对职务犯罪行为的调查活动不受《刑事诉讼法》调整，相应地，刑事赔偿不能适用监察调查活动。在监察调查与刑事诉讼进行衔接与协调的同时，监察赔偿也要与刑事赔偿进行衔接与协调，以保障受害人的权益。但监察法实施条例并未规定与刑事赔偿的衔接，将会导致监察赔偿与刑事赔偿衔接不畅。

1.涉嫌职务犯罪的被调查人被判决不承担刑事责任后，被采取的留置措施是否应当赔偿？留置措施对人身自由限制强度接近于监禁，因此留置可以折抵刑期，监察法规定留置1日折抵监禁刑1日，非监禁刑2日。根据国家赔偿法的规定，再审改判无罪，原判刑罚已经执行的受害人可以依法有权申请国家赔偿。对于涉嫌职务犯罪的被调查人，经再审改判无罪，原判刑罚已经执行，其也有权依法按照刑事赔偿的程序申请国家赔偿。但由于留置措施不仅适用于涉嫌职务犯罪的被调查人，也适用于涉嫌严重职务违法的被调查人，因此即使该被调查人不承担刑事责任，但并不意味着其不承担违法责任，当时对该被调查人采取留置措施并不一定是错误的。但根据监察法的规定，留置措施已经折抵刑期。此时，被采取的留置措施是否可以得到国家赔偿？如需要赔偿，由哪个国家机关承担赔偿责任，适用何种赔偿制度均没有明确的规定，监察赔偿与刑事赔偿的衔接不畅是导致上述问题出现的重要原因。

2.涉案财物移送中出现侵权行为，赔偿责任应如何承担？监察法第46条及监察法实施条例第208条规定，对涉嫌犯罪取得财物，应随案移送检察机关并规定了移送程序，包括实物可以随案移送以及不宜移送两种情况。正常来讲，对于实物可以随案移送的情况，监察机关对该财物的灭失、损毁等情况没有责任，因为此时涉案财物已经移送给检察机关，由检察机关保管。但由于监察调查需要时间，监察机关也对涉案财物进行一定时间保管。那么，受害人就该涉案财物的价值减损等损失申请国家赔偿，监察机关是否应当承担责任？对于不宜移送的涉案财物，监察机关已经向检察机关移送了清单、照片等证明文件，处置权已经转移到检察机关手中，但保管之责仍在监察机关，此时涉案财物出现价值减损、损坏、灭失等情况，监察机关是否应当承担赔偿责任？监察机关与刑事司法机关如何划分赔偿责任等，监察法实施条例均没有规定，造成监察赔偿与刑事赔偿衔接不畅。

三、归责原则：以过错责任为主，无过错责任为辅

“国家赔偿中的归责原则是整个赔偿立法的基石，采用哪种原则不仅是由国家政治司法体制决定的，也直接影响赔偿范围，赔偿程序等问题”。因此，在确定监察赔偿范围之前应确定监察赔偿应采取何种归责原则。

（一）我国现行的国家赔偿归责原则

监察赔偿同行政赔偿、刑事赔偿一样，均是国家机关及其工作人员侵犯他人合法权益所应承担的国家责任。因此，在确定监察赔偿的归责原则时应对我国现行的国家赔偿原则进行梳理和介绍。国家赔偿法在2010年修订时删去了第二条中的“违法”二字，使我国国家赔偿归责原则从原来的单一的违法归责转变为违法归责与结果归责并行的多元归责。结果原则也被称为无过错原则。因此，我国现行的国家赔偿归责原则是“以违法原则为主，无过错原则为辅”。

1.对于一般国家侵权行为，采用违法原则的归责原则。从国家赔偿法对行政赔偿范围和刑事赔偿范围的规定，我们可以发现对行政赔偿范围的规定除“殴打、虐待”条款外均使用“违法”“非法”等字眼，而“殴打、虐待”等行为本身就具有违法性，无须再用“违法”或“非法”等字眼进行明确。对刑事赔偿范围的规定中除特殊情形外也使用“违反刑事诉讼法的规定”“违法”等字眼对侵权行为进行限定。对刑讯逼供涉及的条款虽没有使用“违法”字眼，但刑讯逼供本身就是违法行为。因此，从文义解释的角度，我国国家赔偿对一般国家侵权行为采用的违法原则的归责原则，即只有行政机关和司法机关违法行使职权，造成他人受到损害才承担国家赔偿责任。

2.对于特殊国家侵权行为，采用无过错原则的归责原则。一般的国家侵权行为可以采用违法原则进行处理，但是对于特殊侵权行为如冤狱赔偿等，违法原则的归责原则则无法确定国家责任。因此，国家赔偿法除了采用违法原则作为主要归责原则外，还规定无过错责任作为归责原则的补充，如国家赔偿法第17条第3项、第18条第2项的规定，受害人经再审改判无罪后，其受到的人身和财产损害，无论国家机关是否存在过错均应当承担赔偿责任。

（二）监察赔偿的归责原则

我国现行的国家赔偿归责原则是“以违法原则为主，无过错原则为辅”，但违法原则不符合国家赔偿的实际，产生了诸如不能解决公有公共设施致害的赔偿，不能解决合法行为致害的赔偿以及不利于保障公民的合法权利等问题。因此，有的学者从国家赔偿法的渊源出发，认为国家赔偿法是侵权法的特殊分支，两者的归责原则应相统一，我们赞同这一观点。侵权法采用过错原则的归责原则，因此国家赔偿也应采用过错原则作为主要的归责原则。监察赔偿作为国家赔偿的一种，也应采用过错原则作为监察赔偿的归责原则。同时，监察调查活动与刑事侦查活动性质的相似性，应当适用结果归责原则，即无过错原则。因此，综合我国监察实践和国家赔偿立法，我们认为监察赔偿应当采取以过错原则为主，无过错原则为辅的归责原则。

1.对于监察机关的一般侵权行为，应采用过错原则作为归责原则。过错原则是指监察机关及其工作人员给公民、法人或者其他组织造成损害的职务行为是有过错的，国家才承担赔偿责任。监察法规定监察机关有监督、调查、处置三项职权以及谈话、询问、讯问、留置等12项调查措施，监察机关及工作人员在行使大部分职权以及调查措施如讯问、查封、扣押等中侵犯公职人员或其他公民的合法权益的行为均属于一般侵权行为，在确定该侵权行为的归责原则应采用过错原则，即不以违法为前提，只要监察机关及其工作人员的职务行为有过错并且造成公职人员或其他公民合法权益损害的后果就应当承担赔偿责任。

2.对于监察机关的特殊侵权行为，应采用无过错原则的归责原则。监察机关及工作人员除了行使正常的调查措施外，还行使留置等特殊调查措施。留置措施一项剥夺被调查人人身自由的强制措施，其强度与拘留、逮捕无异，但期限却比拘留、逮捕时间长。所以对于留置措施的赔偿原则应当与拘留、逮捕等刑事强制措施的赔偿归责原则相同，根据国家赔偿法的相关规定，对逮捕、拘留不仅适用违法原则，也适用无过错原则。即如果错误的刑事强制措施或者错误执行刑罚被后来的裁判改正，只要公民因刑事强制措施或刑罚的执行遭受损害，国家即承担赔偿责任，而不问国家工作人员主观上是否存在故意或过失，也不论国家机关的行为是否违反法律的规定。因此，在监察赔偿中，监察机关及其工作人员对被调查人采取了留置措施，最后撤销案件等情形下，无论监察机关及其工作人员在行使职务行为是否存在过错，都应当承担赔偿责任。同时，对于监察机关给予被调查人的政务处分被撤销后的赔偿也应适用无过错原则，即只要被调查人因政务处分遭受物质损害，无论监察机关及工作人员是否存在过错，监察机关应承担赔偿责任。

四、规则修正：完善监察赔偿范围的若干建议

赔偿范围关乎国家对公民合法权益的保护程度，是国家赔偿中的核心问题。监察赔偿范围是监察赔偿中的核心问题。监察法实施条例第280条第1款虽然对监察赔偿范围进行规定，但仍存在诸多问题。结合监察职权和归责原则，监察赔偿范围可进行以下几个方面的完善。

（一）错误采取留置措施的行为应纳入赔偿范围

留置措施作为监察调查措施中唯一一项可以长时间剥夺被调查人人身自由的措施，对被调查人的人身权益造成极大的影响。因此，在确定监察赔偿范围时应当对留置措施对被调查人的影响进行综合考量。监察法实施条例仅采用无过错原则作为留置措施赔偿的归责原则，对撤销案件后的留置措施进行赔偿。忽略了错误地采取留置措施对被调查人人身权益的侵害。所以，应当将错误采取留置措施的行为纳入赔偿范围。

1.留置对象错误。由于留置措施对人身自由的强限制性，因此不是所有的被调查人均可以被采取留置措施。监察法规定监察机关可以对特定人员在特定情形下采取留置措施，监察法实施条例又对监察法规定的适用对象进一步解释即只有可能被给予撤职以上政务处分以及涉嫌职务犯罪的被调查人可以适用。同时，对留置适用的妨碍调查条件进行细化。监察机关对可能被给予降级及以下政务处分的被调查人采取留置措施或者对虽满足主体适用条件但未达到妨碍调查的法定条件的被调查人采取留置措施均属于留置对象错误。2.超期留置。监察法规定，留置时间最长不超过三个月，根据情况可以延长一次，延长时间不超过三个月，并且对于留置措施的延长需经过一定的审批程序，如监察机关未经审批擅自延长留置期限，超过三个月的部分应属于超期留置。此外，留置只能延长一次，因此留置时间最长也不得超过六个月，如果超过六个月则当然属于超期留置。留置措施与刑事拘留措施属性类似，国家赔偿法对超期拘留采取无过错原则的归责原则，即只有被撤销案件、不起诉或判决无罪才会得到赔偿，因此有人可能对超期留置纳入赔偿范围有异议。我们认为，留置作为一种剥夺人身自由的羁押手段，超期留置是一种侵犯人身自由的违法行为，监察机关及其工作人员的行为具有违法性，并且超期留置的行为是对被调查人合法权益的严重侵犯，因此应当将超期留置行为纳入赔偿范围。

3.留置程序错误。监察法对采取留置措施进行了严格的程序规定，监察机关及其工作人员应当按照规定的程序对相关人员采取留置措施，如果未按照规定的程序采取留置措施则属于留置程序错误。

以上三种行为，监察机关及其工作人员在行使监察职权中是有过错的甚至是违法的，并给被调查人的人身权益造成损害。因此，对于上述三种错误地采取留置措施的行为，即使没有撤销案件，监察机关也应当进行赔偿。

（二）给予降级以上政务处分后撤销处分的情形应予以赔偿

政务处分作为监察机关给予实施职务违法行为的公职人员的法律制裁。既然是法律制裁就必然对公职人员的部分权益造成影响。监察机关错误地给予公职人员政务处分，造成公职人员合法权益受到损害，应当给予赔偿，本应是应有之义。但由于政务处分是在政纪处分基础上发展而来，行政处分作为内部行政行为一直未被纳入国家赔偿范围。因此，政务处分也未被纳入监察赔偿范围。我们认为政务处分与行政处分不同，错误地给予政务处分对公职人员的合法权益造成损害，监察机关应当承担赔偿责任。

首先，政务处分是对公职人员作出的外部处分行为。政务处分虽在政纪处分基础上发展而来，但与政纪处分特别是行政处分有很大的不同。（1）职权属性不同。政务处分由监察机关作出，属于监察行为。行政处分由行政机关作出，属于行政行为。监察权虽整合了行政监察权，但监察权不是行政权，因此其作出的处分决定也不是行政处分。（2）决定主体不同。政务处分由监察机关作出，行政处分由行政机关作出。（3）适用对象不同。政务处分适用于全体公职人员，行政处分适用于行政机关内部的公职人员。因此，政务处分与行政处分具有明显的不同，有的学者认为政务处分仍属于国家机关内部的纪律处分的观点，并不符合实际，政务处分是对公职人员作出的外部处分行为，不能将其与行政处分等同视之。

其次，错误给予政务处分的行为给公职人员的合法权益造成损害。根据政务处分法的规定，即使公职人员受到最轻的警告处分，也不得在处分期间晋升职务、职级，最严重的开除处分则会使公职人员直接脱离公务员队伍。因此，错误地给予公职人员政务处分，会对公职人员的名誉、财产等合法权益造成损害，应当纳入国家赔偿。

最后，相关法律为错误地给予政务处分的行为纳入赔偿范围提供依据。政务处分法第60条规定，错误的政务处分被撤销或减轻的，应当对公职人员进行补偿，没收财产错误的，应当返还或赔偿。《公务员法》第110条规定：机关因错误的人事处理对公务员造成经济损失的，应当依法给予赔偿。以上规定均为政务处分行为纳入国家赔偿提供了依据。

综上，公职人员因错误的政务处分使合法权益受到损害的，应当得到国家赔偿。监察赔偿应将其纳入赔偿范围。同时，应采用无过错原则的归责原则，即只要政务处分是错误的，无论监察机关及其工作人员是否存在过错，均应承担赔偿责任。

对于损害的确定，应遵循客观性、确定性和可救济性的原则，特别是要遵循损害可以明确计量的确定性。因此法律规定的政务处分虽有六类，并不是每一类的政务处分都应纳入赔偿范围。警告处分对公职人员影响较为轻微，记过、记大过等两类政务处分在处分期间仅影响晋职、晋级，并不影响当前的工资待遇。对于这三类政务处分，无法计算公职人员的直接损失，因此无需纳入监察赔偿范围。降级和撤职两类政务处分会降低公职人员的职务、职级以及工资待遇，直接造成公职人员的财产损失。开除的政务处分更是直接使公职人员离开公务员队伍，丧失其应有的工资待遇。上述三类政务处分，均可直接计算公职人员的直接经济损失，因此应纳入监察赔偿范围。

（三）合理厘定不赔偿范围

任何一项国家赔偿制度的赔偿范围都应由应予赔偿和不予赔偿两个部分组成，监察赔偿也不应例外。合理地厘定不赔偿范围，有利于合理划分国家责任和保护受害人的合法权益。结合相关赔偿制度以及监察实际，监察赔偿的不赔偿范围应包括以下几个方面。

1.公职人员或其他公民故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据而使自己接受监察调查、受到政务处分的。在该情形下，公职人员或其他公民接受监察调查以及公职人员受到政务处分不是因为监察机关及其工作人员违法行使职权造成的，是由于公职人员或其他公民自身原因导致的，这种错误的结果由公职人员或其他公民自己承担，是公平正义的体现。

2.可能被给予撤职以上政务处分依据政务处分法第12条第2款减轻、免予或不予政务处分的人被留置的。政务处分法第12条是关于减轻、免予或不予公职人员政务处分的条款，共分为2款，其中第1款是关于违法情节轻微而被免予或不予政务处分的规定。公职人员违法情节轻微，可能被给予的政务处分仅能是轻微的政务处分，不可能达到撤职以上的政务处分，此时对该公职人员采取留置措施，属于留置对象错误，应当予以赔偿。第2款规定是被裹挟或被胁迫参与违法活动被给予政务处分的，可以减轻、免予或不予公职人员政务处分。如果可能被给予的政务处分仍在降级及以下，也不能采取留置措施，采取的均应当赔偿。但是对于可能被给予撤职及以上政务处分的公职人员，由于其参与了违法活动，监察机关对其采取留置措施，符合监察法及监察法实施条例的规定，不存在过错或违法行为，后虽被证实是由于裹挟或胁迫，但也不能认定监察机关及其工作人员存在过错，因此监察机关不承担赔偿责任。

3.监察机关工作人员行使与职权无关的个人行为。依据责任自负原则，监察机关工作人员的个人行为造成他人受到损害的，与国家行为无关，应当由其个人承担责任，监察机关不负赔偿责任。

4.公职人员或其他公民自杀、自残造成身体伤害或者死亡的。自杀或自残是公职人员或其他公民自己实施的，没有外力强迫，与监察机关及其工作人员的职权行为无关，由此造成的损害与监察机关及其工作人员行使职权没有因果关系，监察机关不承担赔偿责任。

（四）监察赔偿与刑事赔偿分别判断、分别赔偿

对于涉嫌职务犯罪的案件需要经过“调查-起诉-审判”的程序，涉及监察机关与刑事司法机关。在这类案件出现国家机关侵权行为则可能涉及监察赔偿和刑事赔偿，处理好两类赔偿的衔接与协调应采取“分别判断、分别赔偿”的原则。分别判断指在出现侵权行为后，对监察行为与刑事司法行为是否侵权分别判断，不能将两种行为混同。分别赔偿指在判断何种行为侵权后，由相应行为的国家机关进行赔偿，不得代替，推诿。具体包括以下情形：

1.在经再审改判无罪的职务犯罪案件中，涉及留置折抵刑期的，司法机关不得在刑事赔偿时将留置包含在内，应当在无罪判决作出后通知监察机关。监察机关根据政务处分法第49条第3款调整政务处分，如调整后的政务处分仍为撤职及以上处分，被采取的留置措施属于合法行为，不能予以赔偿。如调整后政务处分在降级及以下或者撤销的，被采取的留置错误应当予以赔偿，并且应当由监察机关履行赔偿义务机关的义务，进行赔偿。

2.在涉案财物移送中发生侵权行为的，应当判断涉案财物价值减损、损坏、灭失是在哪个机关的保管期间发生的。对于可以移送的实物，监察机关应当按照监察法实施条例第208条的规定做好价格认定和鉴定工作，明确涉案财物价值，刑事司法机关应在交接过程中做好接收工作，在公职人员或其他公民请求财产赔偿时，依据交接时的清单和注明财物的价值分别判断赔偿责任，由监察机关和刑事司法机关分别赔偿。对于价值不明等财物，除非刑事司法机关有确凿证据认定是由于监察机关保管不当造成的，否则应当由刑事司法机关承担全部赔偿责任。对于仅移交清单、照片的涉案财物，保管之责仍在监察机关，所以发生涉案财物损坏、灭失的，由监察机关承担全部赔偿责任。

结语

监察法实施条例在监察法对监察赔偿原则性规定的3年后对监察赔偿进行细化规定，是监察赔偿制度发展的重要里程碑。但是监察法实施条例是对监察法整体实施的细则，对监察赔偿制度仅是较为粗糙的规定。因此无论是对监察赔偿范围还是监察赔偿程序的规定仍不是很完善。监察赔偿范围过窄，与其他赔偿制度之间的协调与衔接还存在空白。同时，监察赔偿制度又是制约监察机关的制度设计，由监察机关自行规定并实施难免有自我保护之嫌。监察赔偿制度作为国家赔偿制度的分支，应制定专门的法律或纳入国家赔偿法中制，不能仅以国家监委制定的规范性文件进行规定。综合考量我国国家赔偿的立法和司法实践，我们认为将监察赔偿制度纳入国家赔偿法中规定较为适宜。中纪委国家监委对监察法的官方解读也主张应当适时修改国家赔偿法，对监察机关的国家赔偿制度作出规定。因此，我国应当适时进行国家赔偿法的修改工作，将监察赔偿制度纳入国家赔偿整体制度中，对监察赔偿范围作出更加完善的规定以及三种赔偿制度之间特别是监察赔偿与刑事赔偿的衔接与协调作出系统性的完善，并对赔偿归责原则等作出修正，以最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。

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