李驰｜政策语境中法治文化的理论内涵

法治文化逐渐成为学术研究中的热词，人们围绕着其概念、体系和理论展开了深入探讨。遗憾的是，人们往往是在应然层面进行理论建构，而忽视了在实然意义上进行分析。实际上，理解法治文化有政策、学术和学科三种语境。其中，政策内涵又是主流。在政策语境中，法治文化既不是法律文化，也不能被简单等同于“普法”，而应是法治宣传教育的一种表达形式。政策语境中的法治文化承担着塑造和增强人们法治观念、提供文化型公共法律服务以及辅助国家治理的三种重要职能。人们在实践中并没能认识到其概念和理论的丰富性，使之在概念上出现了空心化并造成了相应的形式化问题。要解决这一问题，人们未来应当以文化为线索重构法治文化，将之视为与社会主义先进文化、革命文化和传统文化并列的新型文化类型，并不断丰富和完善其理论内涵

法治文化的理论研究已逐渐步入成熟阶段，国内外学者对此主题皆有阐述。在国内，学界对法治文化的理论阐释日益成熟且逐渐系统化。李德顺、张文显、李林、何勤华、刘作翔、马长山、刘斌、龚廷泰、文兵、崔蕴华等学者都围绕着法治文化的概念、体系和理论展开过分析，确定了其基本范畴，奠定了良好基础。但是，已有研究的建构性太强而描述性不足，忽视了对法治文化的实态分析。换言之，人们关注的焦点是法治文化在当下与未来“应该怎么”而忽视了其“本来怎样”。理解法治文化在当下至少有政策、学术和学科三种现实语境。其中，政策语境又是理解法治文化内涵的核心。理解其他两种语境中的法治文化也要紧密围绕于此展开。一般来说，所谓“政策”是指“国家、政党为实现一定的目标所规定的具体行动纲领和准则”。本文所称的“政策语境”是与法治文化相关政策性文件的内容，以及围绕这些文件产生的理论与实践话语。政策语境中的法治文化是社会所关注的重点，也是本文着重阐发的对象。从已有文献来看，学者们已经对法治文化的学术内涵作出了相当全面的回顾与分析，但尚没能专门讨论其政策内涵。有鉴于此，分析法治文化在政策语境中所面临的困境及出路问题迫在眉睫。

一、理解法治文化的政策语境

围绕法治文化所产生的许多疑问都与没有区分其使用语境有关。当下，人们往往将法治文化的政策、学术和学科内涵混为一谈，导致至今人们对法治文化无法达成共识。例如，研究者们往往错把政策意义上法治文化看作是学术意义上法律文化的升级，混淆了两个概念的具体语境，导致已有研究大多没能讨论法治文化与法治宣传教育在政策上的关系。

不同语境对法治文化有不同理解。概言之，在政策语境中，法治文化是法治宣传教育的一种形式，与“普法”类似但又不完全等同；在学术上是指从文化研究法治，以法治构造文化的理论范式；在学科上是指部分高校自主设立的法学二级交叉学科。在大多数时候，人们是在政策而非其学术、学科语境中谈及法治文化。

二、政策语境中法治文化的性质

一直以来，人们在讨论法治文化时，除了没有确定相应的语境，其性质也尚待明确。概言之，法治文化是法治宣传教育的一部分，本质上是一种政治宣传活动。

法治宣传教育是一种自上而下普及法律常识或法律知识，以塑造和增强人们对现代法治理念认同为目标的政治宣传活动。“宣传”是其核心功能。宣传的概念是“宣传者有意图地操纵象征符号，塑造群体的认知方式和对现实的认知，进而影响态度和行为的信息传播体制”。宣传在本质上是一种劝导活动，其目的在于使人们从内心认同某种观念。在现代社会，宣传运用图像、标语和象征符号来引导人民的偏见与情感，最终使人们潜移默化地接受某种特定的观念。法治宣传教育的定义亦受此概念支配。

法治宣传教育是综合运用多种手段劝导人们从内心认同现代法治理念。在法治、宣传和教育三个关键词中“宣传”居于核心地位，对“宣传”的认识和理解直接影响着“法治”和“教育”的效果。这是因为：一方面，“教育”从属于“宣传”。在中国的宣传语境中，“宣传”与“教育”密不可分。这可以追溯至延安时期毛泽东的宣传思想。毛泽东在延安时期就指出了宣传的教育功能并使用“思想政治工作”“思想工作”“思想教育”“思想改造”等指代宣传工作。在此语境中“宣传”与“教育”是合二为一的。在法治宣传教育语境中，“宣传”与“教育”也是高度统一的。在“一五”规划时期，邓力群就指出法治宣传教育的本质是宣传。他指出：“普及法律常识是一项全民的教育，而推行这一教育又必须宣传工作为它开道。”“法制宣传是党的宣传工作部门分内的职责。全民普及法律常识是全党的大事，是党的思想政治教育的重要内容。”另一方面，“法治”从属于“宣传”。“法治”对“宣传”没有支配作用。法治宣传教育的目的是向社会大众传递法治信息。“法治”是传递的内容，“宣传”是传递的形式。前者是如民法、刑法、诉讼法等部门法专家关注和研究的方向，而后者则应是独属于法治文化研究的范畴。遗憾的是，人们一直以来在关注法治文化的政策内涵时并没有意识到二者的区别，将研究的重点放在了法律知识等具体内容上，而没能深入研究其传播的形式。实际上，由于法治文化本身属于政治宣传的一部分，相关研究应当着重关注如何更好地使法律知识深入人心，也就是应当着重关注并创新其传播形式。在这种意义上，法治文化和法治传播、法治宣传等概念高度等同。

法治文化受法治宣传教育支配。法治文化最早出现在法治宣传教育的“四五”规划后期。“五五”规划时期举办的“法律六进”活动明确将建设法治文化作为总体目标之一。2006年7月《中央宣传部、司法部、全国普法办关于开展“法律六进”活动的通知》指出，法律应进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位。“法律六进”活动的总体要求之一是“大力开展法治文化建设，努力创造符合我国国情、体现时代特色的法治文化，为社会主义法治国家营造良好的社会环境”。在此期间，全国各地积极响应法治文化建设并进行了探索。例如，2007年南京市在全国率先出台《推进南京法治文化建设法制宣传教育行动计划》，积极探索法治文化的地方实践。“六五”规划时期“法治文化”被正式写入法制宣传教育规划。《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011-2015年）》指出：“要通过深入开展法制宣传教育，传播法律知识，弘扬法治精神，树立社会主义法治理念，培育社会主义法治文化，形成自觉学法守法用法的社会氛围，为推进依法治国进程，为实现经济社会又好又快发展营造良好的法治环境。”“七五”“八五”规划继承了推动法治文化建设的使命。法治文化在政策语境中逐渐成为承担法治宣传教育任务的总体目标、主要途径和表现形式的重要载体之一。2021年，中央办公厅、国务院办公厅最新印发的《关于加强社会主义法治文化建设的意见》（以下简称《意见》）强化了法治文化的法治宣传教育功能。例如，《意见》指出，法治文化建设的主要任务之一是“加强法治宣传教育基地、法治文化创作基地、青少年法治教育实践基地等建设，完善建设标准，增强实用功能。注重发掘、研究、保护共和国红色法治文化，传承红色法治基因，建设一批以红色法治文化为主题的高质量法治宣传教育基地”。与之呼应，《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021-2025年）》一改“六五”“七五”规划仅在“主要目标”“指导思想”“主要任务”等部分提及“法治文化”的做法并专设“加强社会主义法治文化建设”部分，分别从“推进法治文化阵地建设”“繁荣发展社会主义法治文艺”“推动中华优秀传统法律文化创造性转化、创新性发展”“加强红色法治文化保护宣传、传承”“加强法治文化国际传播和国际交流”五个方面进行了全面论述。由此可见，法治文化建设在法治宣传教育范畴内将迎来更为全面、系统的发展。

三、政策语境中法治文化概念及与相关概念辨析

已有研究成果尚未能充分展示法治文化的政策意义。这是因为研究者们往往没能明确法治文化的概念，或是错把政策意义上法治文化看作是学术意义上法律文化的升级，或是错把“法治文化”简单等同于“普法”，这都导致大多数研究没能确定法治文化的政策内涵。

（一）政策语境中法治文化的概念

不同学者对法治文化都作出过定义，但这些概念往往局限于学术层面，没能关注其在政策语境中的含义。在政策语境中，法治文化的定义应当是法治宣传教育的一种最新形式，本质上是一种政治宣传，其目的在于综合运用多种手段劝导全社会人民群众认同现代法治理念并依此规范自己的行为，最终使得全社会所有人在面对纠纷时能首先使用法律途径解决。

（二）法治文化不是法律文化的升级

学术上，法律文化研究积累了丰富的成果。受此影响，在讨论法治文化政策内涵时，人们往往误以为法治文化是法律文化的升级。事实并非如此。首先，不同语境中的法治文化与法律文化并不能拿来简单比较。学术意义上的法律文化与政策意义上的法律文化不同，更不可能与政策意义上的法治文化相同，将二者直接对等的做法是混淆政策和学术两种语境的结果。概括来说，学术意义上的法律文化是一种以文化诠释学为视角解析中国传统法律现象的研究进路。围绕着法律文化产生过数量繁多的学术成果，也引发过不少理论争议，至今对这一概念的使用学界尚未有定论。与此不同，政策意义上的法律文化往往特指“中华传统法律文化”或“中华优秀传统法律文化”，主要涉及的对象是中国古代与法律相关的文化，特别是能够进行创造性转化、创新性发展的优秀文化。例如，2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》指出：“坚持把马克思主义法治理论同中国具体实际相结合、同中华优秀传统法律文化相结合，总结中国特色社会主义法治实践规律，汲取世界法治文明有益成果，推动法学教育和法学理论研究高质量发展。”此处“法律文化”特指中国古代社会曾经存在的且与法律相关的文化现象。反观政策意义上的法治文化则是法治宣传教育的一种形式。在现实中，法治文化在性质上更贴近“宣传”而非“文化”。所以，学术意义上的法律文化与政策意义上的法治文化之间并没有升级和迭代的关系。其次，法律文化在政策意义上是从属于法治文化的下位概念。目前来看，法治文化已涵盖了现有法律文化的理论内涵。2021年，《意见》明确指出法治文化的主要任务之一是“推动中华优秀传统法律文化创造性转化、创新性发展”。同年，“八五”规划也明确指出，“推动中华优秀法律文化创造性转化、创新性发展”是“建设社会主义法治文化”的重要组成部分。随着法治文化理论的不断完善和丰富，推动法律文化创造性转化、创新性发展的任务在未来将逐渐被传统法治文化方向所吸纳。法律文化在政策上正逐渐成为法治文化的一部分。最后，整体上来看，在政策语境中法律文化是从属于政策内涵更为丰富法治文化的下位概念。换言之，法治文化在政策内涵上囊括了法律文化。未来，在政策意义上讨论和使用二者应注意区分。

（三）法治文化不简单等于“普法”

人们往往将法治文化和“普法”混同使用并没有刻意区分二者。实际上，二者都是法治宣传教育的外在形式，有逐渐并驾齐驱的趋势。

从概念上来看，法治文化和“普法”并不能简单画等号。“普法”只是人们对法治宣传教育的俗称。虽然人们常常用“普法”来指称法治宣传教育，但二者并非一物。究其源流，“普法”是1985年《关于在公民中基本普及法律常识的决议》的简称，最初的内涵是“普及法律常识”。随着政策目标的变化，官方正式文件自1991年起不再以“普及法律常识”作为文件中的“题眼”，而是代之以“法治宣传教育”或“法制宣传教育”。政策实施的主要目标也随之转化，不再是在短时间内“普及法律常识”，而转为长期的法治宣传教育。虽然法治宣传教育更符合政策原意，但“普法”已成为约定俗成的叫法而被保留下来。例如，《司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》也被称为“五五普法”规划。甚至在正式文件中也常以“普法”指代这种由官方主导的自上而下的法律宣传活动。例如，《2021年全国普法依法治理工作要点》《国务院关于“五五”普法工作情况的报告》等正式文件在名称中都使用了“普法”。由此可见，“普法”已深入人心并影响着政策制定和实施。实践中，人们往往将法治文化与“普法”混同使用。这是因为，法治文化正式亮相是在法治宣传教育的“六五”规划中，由于人们往往将历年的法治宣传教育规划俗称为“普法”规划，所以随后法治文化便在日常使用中与“普法”紧密联系在一起。人们也常常将二者混用并将法治文化视为“普法”（也即法治宣传教育）的一部分。更准确地来说，法治文化是法治宣传的一部分，而非“普法”的一部分。

从功能上来看，法治文化和“普法”实际上是法治宣传教育的两种模式。我们可以将既有的法治宣传教育模式按照约定俗成的说法称为“普法”模式。“普法”模式最大的特点是采用自上而下的方式来普及法律常识和提高人们对现代法治的认同。遗憾的是，“普法”模式在当下已经逐渐显露出了一些弊端，不再适宜作为法治宣传教育的唯一方式，需要其他路径或手段进行补充和完善。一方面，正如有论者指出，由行政力量驱动的“普法”模式在内容和形式上有一定程度减弱法治效果的影响。另一方面，随着法治宣传教育的目标任务逐渐复杂，传统“普及法律常识”的模式不再能够满足现实需求。例如，简单的宣传手段不再能很好地完成法治宣传教育的目标。这是因为其目标已经从简单且明确的“普及法律常识”转变为更复杂和系统“塑造法治环境”的国家治理问题。所以，法治文化作为一种改变既有法治宣传教育模式的新尝试在“六五”规划中出现，以应对日益复杂的社会现实和更高的政策目标。由此可见，在当下与未来，法治文化很可能取代普法成为法治宣传教育的新模式。总之，法治文化与普法既有相似之处，也有区别。相同之处是，二者都是推动法治宣传教育的方式，共同承担着普及法律常识和增强人们对现代法治认同的政策任务。不同之处是，二者又都有各自特定的政策内涵、范畴和运作方式，严格来说不存在相互隶属的关系。此外，相较于“普法”，法治文化模式更强调法治宣传教育中文化的作用。

四、政策语境中法治文化的任务

在政策语境中，法治文化是一种法治宣传教育的形式。根据其性质并结合政策文件对其赋予的职能来看，法治文化有基础型、拓展型和延伸型三种政策任务。

（一）基础型任务：增强人们对现代法治理念的认同

相关政策中表述形式主要有塑造法治观念、弘扬法治精神、培育法治信仰三种。

具体来说：其一，塑造法治观念。由于法治文化脱胎于法治宣传教育，因而其承担着塑造法治观念的最基本职能。自“一五”规划起，法治宣传教育的主要任务之一是塑造人们的法治观念（或法制观念）。1985年，《中共中央国务院转发〈关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划〉的通知》：“切实增强领导干部和广大工作人员的法制观念，提高遵纪守法的自觉性。”由于在政策语境中法治文化是法治宣传教育的最新形式之一，其自然也承担着塑造人们法治观念的基本职能。其二，弘扬法治精神。自“六五”规划时期，法治文化便承担起了“弘扬社会主义法治精神，在全社会形成崇尚法律、遵守法律、维护法律权威的氛围”的重任。中央宣传部、司法部发布《关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划》指出：“通过法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，在全社会形成崇尚法律、遵守法律、维护法律权威的氛围。开展丰富多彩的法治文化活动，使法制宣传教育与群众文化生活相结合，丰富法治文化活动载体和形式。”这一要求使法治文化建设从简单地塑造个人法治观念转向培育社会法治氛围，深化了其政策任务。其三，培育法治信仰。“七五”规划纲要明确了法治文化“使人民内心拥护和真诚信仰法律”的使命。《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划》指出，“以宣传法律知识、弘扬法治精神、推动法治实践为主旨，积极推进社会主义法治文化建设，充分发挥法治文化的引领、熏陶作用，使人民内心拥护和真诚信仰法律”。这使人们对法治理念认同的意义上升到了更高层次。法治文化的以上功能主要是为了塑造和增强人们对现代法治理念的认同，使人们学法、尊法、守法、用法，形成良好的法治环境。

总之，法治文化的基础性任务就是增强人们对现代法治理念的认同并能够正确的认识和使用法律作为解决纠纷的首要途径。

（二）拓展型任务：向全社会提供文化型的公共法律服务

近几年来，法治文化在政策语境中愈发重要并承担着提供文化型公共法律服务的重要任务。由于塑造和增强法治理念无法被直接观察，因而搭建相关设施、提供相关产品成为法治文化建设可以凭借的拓展性任务。在实践中，人们往往期待用“有形的方式”来促进“无形的观念”形成，将塑造和增强人们对现代法治理念的认同转化为提供文化型的公共法律服务。这也造成人们在现实中对法治文化建设的理解大多等同于法治文化形式建设。

与一般意义上的公共法律服务不同，法治文化是公共法律服务范畴下一种文化型公共法律服务。司法部2017年8月21日印发的《关于推进公共法律服务平台建设的意见》提出：“公共法律服务是指由司法行政机关统筹提供，是满足社会公共需求，供全体人民平等享用的公共法律产品和服务，涉及法治宣传教育、律师、公证、基层法律服务、法律顾问和公职律师公司律师、司法鉴定、法律援助、法律职业资格考试及人民调解等方面。”其中，法治宣传教育与公共法律服务的其他职能有明显不同。与其他直接提供法律服务（诉讼、公证、法律援助等）相关的公共法律服务相比，文化型公共法律服务并不直接提供法律服务，而是提供能够使人们在面临纠纷时选择调解、仲裁、诉讼等法律手段作为优先纠纷解决方案的文化产品。这种文化产品又可被分为硬件设施和软件产品。一是搭建法治文化硬件设施，根据法治文化核心性职能延伸出的法治文化产品形式，相关文件多次提及的“法治文化活动”“法治文化教育基地”“法治文化阵地”“法治文化集群”“法治文化阵地”都属于这一范畴。相关载体包括但不限于建设法治文化公园、广场、街道等硬件设施。二是提供法治文化软件产品。相关文件提及的“法治文化传播品牌”“法治文化产品资料库”则属于这一范畴。相关载体包括法治影视、法治戏剧、法治动漫等文化产品。

总之，法治文化不光具有促进人们认同法治理念的基础性任务，也兼具着提供文化型公共法律服务的拓展性功能。但需要注意的是，后者的最终目的实际上是在于促进前者的实现并不能替代前者。

（三）延伸型任务：辅助推动国家治理现代化

除了基础型和拓展型两种任务外，法治文化正承担着更高层级的国家治理任务，即辅助法治国家、法治政府和法治社会建设的延伸型任务。这种任务的最终目的是构建一种“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的社会共识或风气，以保障法治“一体建设”的顺利完成。未来，法治文化的延伸性任务将是完善和改革法治文化建设的重要方向。

近几年来，多份文件集中论述了法治文化的政策内涵，使之具有了超越一般法治宣传教育的意义。首先，法治文化具有了一定高度的政策地位。2017年，党的十九大首次以大会报告形式阐释了法治文化的内涵。党的十九大报告指出：“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”党的十九大报告首次以大会报告的形式充分肯定了法治文化的政策地位并认可了其国家治理职能。这种政策上的突出强调使“法治文化”成为政策范畴的热词并融合到了如公共文化服务体系、基层综合性文化服务中心等制度建设方面，公民道德、爱国主义教育等精神建设方面，知识产权、交通运输体系等专业领域。其次，法治文化具有了相对独立的政策理论体系。《意见》是在法治宣传教育规划文件之外，又以独立的政策形式阐述了法治文化的政策内涵。这表明，法治文化在当下政策语境中不仅是法治宣传教育的一部分，也逐渐具有了更宏大、更丰富、更独立的内涵。最后，法治文化有了系统的政策内涵。《意见》在“总体要求”“主要任务”和“组织保障”三方面对其进行了规定，使之形成了一个独立且完整的理论体系，不再是简单地从属于“普法”等既有概念的附属性概念。

法治文化正承担着更高层次的国家治理意义。这集中体现在《意见》所明确的“总体目标”中。《意见》指出，“到2035年，基本形成与法治国家、法治政府、法治社会相适应，与中国特色社会主义法治体系相适应的社会主义法治文化，基本形成全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”。这意味着法治文化的国家治理主要任务是构造一种“法治环境”，使全社会具有“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的共识或风气。相比塑造和增强个人的法治观念、精神、信仰，这是一种构造更为复杂的系统性工程，需要全社会的高度参与，凝聚国家治理的全部力量共同解决。

值得注意的是，法治文化的国家职能目前仅具有辅助意义。人们尚未充分挖掘法治文化在国家治理层面的深刻内涵。未来，随着文化强国和依法治国建设的不断深入，法治文化应当具有更丰富的政策内涵和更高的政策地位。

五、法治文化概念使用的空心化困境及其形式化后果

理想的包括法治文化在内法治宣传教育形式应是丰满的且内容是充实的。从历史上来看，受人民文艺观念影响的法治宣传教育实践积累了不少优秀成果。无论是小说《小二黑结婚》，还是戏曲《刘巧儿》都是普及婚姻法常识的经典之作，广受人民群众喜爱。

遗憾的是，当下人们使用法治文化概念没能在语境、性质、任务等方面充分认识其政策理论内涵，在实践中使用法治文化时也面临着过于扁平化的风险，呈现出概念空心化以及由此造成的实践形式化两大问题。

其一，概念上的空心化。当下，法治文化建设中存在的“形式大于内容”问题将造成法治文化政策内涵空心化。宏观上来看，人们对“法治”和“文化”内涵的理解趋于扁平化。这影响了人们对法治文化的认识。

对“法治”的扁平化理解。人们仅突出了法治的工具价值，而忽视了其目的价值，导致对“法治”的理解逐渐趋于扁平化。法律的工具价值是指法律作为工具所显示或应当具有的社会价值。法律的目的价值是指对于法律理念、精神、制度、规范、行为、效果的需要，成为人和社会的一种基本需要，法律能力成为人和社会的一种基本能力，法治成为人们文明进步的重要标志。法律价值应是工具价值与目的价值的统一。当下，法治文化更多地体现为对其工具价值的追求，其所蕴含的目的价值在实践中往往被人忽视。这意味着，法治文化仅被视为构建法治国家、法治政府和法治社会的工具。这极大地压缩了法治文化的政策空间。

对“文化”的扁平化理解。文化建设逐渐出现了“文化＋”泛滥的现象，任何一个名词加上“文化”二字便成了一种“新型文化”。在实践中，文化建设往往被等同于在具体设施上加盖文化标签、符号、标识，但这种表现形式无法使人们真正认同其背后的文化理念。法治文化也正面临同样的困境。具体来看，法治文化在实践中已经被逐渐分解为“法治”加“文化”两部分。这其中“文化”较“法治”更受重视。这里所称的“文化”又基本等同于“文化形式”。例如设施、口号、标语等。这导致在法治文化建设中人们更在乎的是完善、优化、创新文化形式。这造成法治文化在概念上的空心化。法治文化的空心化将使这一概念无法承担预期的政策任务，失去革新法治宣传教育的机遇。在这种背景下，将法治文化建设等同于设施、口号、标语建设不可避免。

其二，实践中的形式化。概念上的空心化导致实践中法治文化建设的形式化。当前，人们在论及法治文化建设、得失、创新时往往仅指形式层面，导致其履行政策功能不如预期。

第一，法治文化建设等同于法治文化形式建设。在实践中，人们往往把“法治文化”与“法治文化形式”画等号，热衷于建造广场、街道、公园等法治文化有形载体，将法治文化建设等同于城市设施建设，甚至只是在已有建筑上加上法治文化的“标签”（宣传栏、宣传牌、标语、横幅等）了事。实际上，表现形式只应是法治文化建设的一部分而非全部。从理论上来看，作为抽象的理论概念的法治文化固然应找到有形的依托，以法治文化为主题的广场、街道、公园也理应纳入研究范畴，但是这并不意味着法治文化的“建设”完全等同于法治文化的“建造”，推动法治文化建设不等同于推动法治文化形式建设。外在形式只是促成其履行职能的手段。

第二，法治文化建设的得失依赖于设施建设数量的多寡。由于高度依赖形式，人们在现实中已经将设置多少法治文化广场、公园、村落、街道等形式作为评价法治文化建设优劣的重要标准。各级地方政府以地方法规形式所印发的各种法治文化建设的“实施意见”“行动计划”都明确将在一定时期内完成多少法治文化主题公园、举办多少场法治文化活动、多少个法治文化主题旅游线路作为目标任务。这种做法只能强化已存在的形式化问题，不能达到提高人们法律常识（知识）水平、提升法治认同的目的。这类为法治文化设定具体目标的规范性文件不在少数，强化了法治文化建设的形式化特征。

第三，法治文化建设的创新依赖于形式创新。当下，法治文化建设工作的重心演化成了运用新技术创新法治文化的表现形式。法制宣传讲座、法律咨询、普法横幅标语等“老三样”已经不再能够满足人们的“创新需求”。人们开始在法治文化形式上求新、求变，但有“形式大于内容”的风险。这种思路在数字时代愈发突出。随着技术进步，人们也呼吁利用新兴媒介来传播“法治文化”。不乏论者主张运用微信等新兴媒介作为法治文化观念传播的载体。人们乐观地认为，“实现法治宣传与数字化、科技化、信息化深度融合，发挥数字信息技术传播快、信息广的特点和优势，大力探索运用手机、电子显示屏、户外联播网大屏、楼宇电视、公交‘移动TV’等新兴媒体，打造一批普法QQ群、微博、微信等服务性公众号平台，及时传递法治正能量”。但是，这仅是在手段和工具上进行了更新，没能促进人们加深对法治文化的理解。换言之，作为形式载体的技术只能强化法治文化建设本身已有的优势与缺陷，不能对其进行实质性提升。最终，这种“创新”趋势只能使法治文化成为技术垄断的附庸，创造一种“技术文化”而非“法治文化”。数字时代正呼吁更具有系统性的全新法学，法治文化 的理论与实践也应进行相应的整体性变化，而不是仅将原有的法治文化数字化。

总之，大多数法治文化建设目前都面临着概念空心化及其导致的形式化问题，应当在实践中予以重视。

六、激活法治文化的“文化”属性：重构面向未来的政策语境中法治文化理论

当下，法治文化是一个从属于法治宣传教育的复合性概念并承担着多种职能，但是为了满足法治文化建设在政策上的最新需求，避免在实践中发生概念的空心化以及由其带来的形式化，应当构造一种超越法治宣传教育的理论新框架，而这种框架必然植根于文化。

（一）重构内涵：法治文化是一种社会文化类型

概言之，这种新型法治文化概念是一种极其重要的社会文化概念，不再仅是从属于法治宣传教育的附属性概念。随着其国家治理意义逐渐凸显，法治文化显现出了超越一般法治宣传教育的趋势，应当重新对其在政策语境中进行定位。以往，“法治文化”中的“文化”都仅被理解为“宣传”，甚至仅被理解为“宣传形式”。这极大地限制了法治文化的发展。如果将视角从“法治”转向“文化”，那么未来法治文化也应当被理解为一种与社会主义先进文化、革命文化、传统文化并列的文化概念，而不单单是服务于法治国家、法治政府和法治社会建设的法治概念，更不应当仅是一个从属于法治宣传教育的附属性概念。

这是因为在全面依法治国的政策要求下，法治已经成为全社会的共识，但是目前尚缺乏与之相对的文化类型。有必要对既有的法治文化政策内涵进行改造并使之成为全新的文化概念。在文化意义上，法治文化将成为影响政治、经济、社会的新文化类型，其辐射范围和政策意义将不再局限于法学。这种文化类型是从国家社会的整体风貌和文化性质上，把法治看作一种基本的、普遍的“生活样式”，而不应仅局限于某个领域或某个层面的特殊职能。这一点在当下尚不为人们所重视。正如李德顺指出，法治本身就意味着是一种特定的社会文化类型。

未来，若以文化为视角，重构“法治文化”并赋予其新的政策理论内涵，将能够打破既有受制于“法治宣传教育”概念的束缚，也将深化目前法治文化塑造和增强人民法治观念，向全社会提供文化型公共法律服务以及辅助国家治理的三种政策任务，进而使之成为一个独立且系统的新政策理论体系。当然，构建这种文化意义上的法治文化任重而道远。近年来，学界所提出的“法律与人文”“法治的人文主义进路”和“文化法治国”等概念和理论都在此意义上推动了法治文化的理论发展。

（二）重构法治文化政策理论内涵的主要任务

重构政策语境中法治文化的建设思维是一项系统工程。最重要的莫过于正确认识法治文化的未来发展方向。法治文化不应仅被视为法治宣传教育的附属品，而应当具有更深刻、浑厚的理论基础。这意味着当下与未来法治文化理论和实践研究最迫切的任务是与文化理论衔接。具体来说：

其一，应当从法学思维转向文化思维。一直以来，法治文化研究从属于法学研究。法学研究本身的学科关切在于民法、刑法、诉讼法等既有法律知识内容，相对而言并不关注法治的文化、传播等内容。因此，法治文化研究在法学研究领域一直遭受冷遇。相反，传播学、文学、艺术等领域实际上才是关注文化的专门领域，相关理论和实践对构建法治文化研究具有极强的理论和实践意义。例如，以往法治文化所关注的如何增强法治宣传教育的传播效果并非法学理论能够提供理论资源的研究领域，而应是传播学关注的领域，但这一点长期以来为相关研究所忽视。有鉴于此，重构法治文化理论内涵应当首先突破单一法学思维，形成以文化为线索的交叉学科思路。

其二，法治文化研究的重心是构造新的理论体系。第一，必要的理论准备工作。一是确定语境。当下人们在理解“法治文化”时有三种主要语境，即政策、学术和学科，在开展相关理论和实践工作之前应当对此进行明确。二是明确定位。政策上的法治文化应当是以文化为基础且以法治为核心构造的新概念。三是厘清概念。在理论与实践中应明确指出法治文化与法治宣传教育、“普法”等概念既有区别也有联系。第二，结合政策要求和实践需求，法治文化的政策理论体系在内容上应包括传统法治文化、红色法治文化、域外法治文化、法治文艺等内容的新体系。目前，以上概念在理论和实践中仍有待探讨。例如，截至目前，有关红色法治文化的理论文章尚不多见且大多停留在主观感受上，没能深入展开探索。

其三，完善法治文化学科建设和人才培养。一方面，从法治文化的政策定位上来看，构建以文化为主体的法治文化学科和人才培养。学科建设应当有法治哲学、法治传播、法治文艺、法治教育、法治历史、法治语言等方向。另一方面，从法治文化的政策要求上来看，《意见》和“八五”规划要求探索建立法治传播学、“法学＋教育学”双学位，完善既有法治文化学科硕士点、博士点和博士后流动站建设。

总之，搭建法治文化的文化内涵任重道远，需要从思维转变、体系建构以及学科建设和人才培养等不同层面加以综合考量。

（三）重构法治文化政策理论内涵的具体措施

依托行政机关和高校科研机构合作，以理论重塑为基础，以学科建设和人才培养为保障，优化法治文化的实践操作。具体来说有如下亟待解决的方向：其一，鼓励以法治文化为主题的科研项目，攻关法治文化重大理论问题。比如，如何重新解读法治文化的政策内涵，如何建构其政策理论体系，如何完善其方法论等。其二，完善国内现有法治文化学科建设思路和体系，使法治文化人才得到充分保障。在现有经验的基础上，总体提升国内法治文化学科建设思路并不断丰富其学科内涵，使之能够适应时代发展需求。其三，行政机关和高校科研机关合作制定并实施法治文化评估机制，及时反馈法治文化建设情况，以避免在现实中出现“走形式”“走过场”的问题。其四，市场和高校参与典型法治文化设施、基地、阵地建设，打造经典样本，在相关领域起到示范效应。

结语

在政策语境中，当下法治文化仍主要是法治宣传教育的一种且承担着增强人们对现代法治理念的认同、提供文化型的公共法律服务、辅助国家治理三种政策任务，既非“法律文化”，也与“普法”不同。由于在实践中人们错解了政策语境中法治文化的内涵，导致现实中法治文化建设没能达到预期效果。为了解决这一困境，应当重构一种政策语境中的法治文化理论框架，明确“法治文化”的文化属性并使之能够突破既有“法治宣传教育”概念的束缚，更好地履行其三种职能，并避免其在概念上出现空心化及其带来的形式化等问题。

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