环境民事公益诉讼中，法院如何认定生态环境修复费用的适用范围及计算依据？

山东审判 2021-03-09

实践中环境民事公益诉讼案件越来越多，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的危害环境的行为可判决环境污染者承担生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，用于修复被损害的生态环境。本期干货小哥以环境民事公益诉讼中生态环境修复费用的适用范围及计算为基础，整理了相关裁判规则和司法观点，供读者参考。

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裁判规则

1.造成环境污染危害者，有责任排除危害，当行为人的经济赔偿能力不足时，可以参照目前全国职工日工资标准确定修复费用，要求行为人通过提供有益于环境保护的劳务活动抵补其对环境造成的损害——连云港市赣榆区环境保护协会诉王升杰环境污染损害赔偿公益诉讼案

案例要旨：造成环境污染危害者，有责任排除危害。行为人未经许可将工业废酸违法排放到河流中，造成环境污染，应当承担修复受污染环境的责任以排除已经造成的危害。为了达到使被污染环境得到最科学合理的恢复这一最终目标，法院可以采取专家证人当庭论证的方式提供专业技术支持。当行为人的经济赔偿能力不足时，可以参照目前全国职工日工资标准确定修复费用，按照“谁污染，谁治理，谁损害，谁赔偿”的环境立法宗旨，要求行为人通过提供有益于环境保护的劳务活动抵补其对环境造成的损害。

审理法院：江苏省连云港市中级人民法院

来源：《最高人民法院公报》2016年第8期(总第238期)

2.自然人破坏环境引发的民事公益诉讼案件，法院可判令其支付生态修复资金到当地生态环境损害赔偿资金账户——山东省聊城市人民检察院诉路荣太民事公益诉讼案

案例要旨：自然人破坏环境引发的民事公益诉讼案件，由于自然人缺乏环境修复能力，法院可不判决其修复环境，而是依据环境保护主管部门对涉案地环境污染情况依法作出的生态修复实施意见，依法判令其支付生态修复资金到当地生态环境损害赔偿资金账户，用于今后对涉案地的生态环境进行修复及补偿。

审理法院：山东省淄博市中级人民法院

来源：《最高人民法院、最高人民检察院发布10起检察公益诉讼典型案例》2018年3月2日

3.环境污染案件可以参考虚拟治理成本法计算修复费用——检例第28号：许建惠、许玉仙民事公益诉讼案

案例要旨：（1）侵权人因同一行为已经承担行政责任或者刑事责任的，不影响承担民事侵权责任。（2）环境污染导致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复的，恢复成本远远大于其收益的或者缺乏生态环境损害恢复评价指标的，可以参考虚拟治理成本法计算修复费用。（3）专业技术问题，可以引入专家辅助人。专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。

审理法院：江苏省常州市中级人民法院

来源：《最高人民检察院第八批指导性案例》检例28号

4.法院可引入“污染修复虚拟成本”概念计算赔偿额度——江苏省泰州市环保联合会诉泰州市常隆、锦汇等6家化工企业环境污染责任纠纷案

案例要旨：生产者将其生产过程中所产生的副产酸，交给无危险废物处理资质的第三人处理，造成严重的环境污染的，应承担相应的民事侵权责任，法院可引入“污染修复虚拟成本”概念计算赔偿额度。

审理法院：最高人民法院

来源：《人民法院报》2019年9月7日第3版

司法观点

法院认定生态环境修复费用应予考量的客观因素

本条（《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条）列举的可以酌定的客观因素很多，大致可以分为以下三大类：

第一，污染环境、破坏生态的范围和程度、污染物种类、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度。上述因素部分参考了环境保护部制定的《环境污染损害数额计算推荐方法》（以下简称《推荐方法》）规定的部分评估参数。《推荐方法》是《环境保护部关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（环发［2011］ 60号）的附件，是我国环境保护主管部门制定的专业性技术规范，可以作为认定生态环境修复费用的计算依据。

首先，对于污染环境、破坏生态的范围和程度，《推荐方法》中有一些可以参考的量化指标，包括：某特定类型栖息地的范围；某种资源的单位或数量（如河流的公里数、某种类型栖息地的公顷数、可用水量等）；植被密度、覆盖或生物量量度；某种植物优良种、优势种或主要种的分布比例；栖息地质量指标；生物生产率、物种丰度、生物量、多样性或群落构成量度；繁殖率；栖息地物种活动时间（例如，如果某个事故降低了栖息地的功能，使其生物数量减少）；种群完整性量度，比如性别比；依据超过毒性阀值的程度确定服务损害的级别。当然，上述指标中有些项目专业性非常强，法官还需要向相关领域的环境专家咨询，在此基础上合理确定生态环境修复费用。

其次，针对环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复、恢复成本远远大于其收益或缺乏生态环境损害恢复评价指标的情形，《推荐方法》推荐使用“虚拟治理成本法”。所谓虚拟成本法，就是按照现行的治理技术和水平治理排放到环境中的污染物所需要的支出。环境保护部《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》对于虚拟治理成本法的具体计算方法作了规定。虚拟成本法也是美国、欧盟成员国在上述情形下通常采用的计算方法。目前已有一例环境民事公益诉讼案件采用了虚拟治理成本法来计算环境修复费用，即泰州市中级人民法院一审、江苏省高级人民法院二审的泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等六公司环境污染损害赔偿一案。该案中，江苏常隆农化有限公司等六公司将生产的副产盐酸等交给无危险物处理资质的主体偷排于泰兴市如泰运河、泰兴市高港区古马干河中，导致水体严重污染，造成重大环境损害，需要进行污染修复。一审审理过程中，泰州市中级人民法院邀请江苏省环境资源司法保护专家库专家、东南大学吕锡武教授作为专家辅助人对于案件所涉及的环境科学问题作出专业评判，并在此基础上依据《推荐方法》规定的虚拟治理成本法来核定环境修复费用。一审判决认为依据《推荐方法》第4.5条规定，在污染修复费用难以计算的情况下，地表水污染修复费用采用虚拟治理成本法计算的原则为，Ⅲ类地表水的污染修复费用为虚拟治理成本的4.5～6倍。对照江苏常隆农化有限公司等六被告倾倒的数量和虚拟治理成本，按照Ⅲ类地表水的污染修复费用为虚拟治理成本的4.5倍计算，六被告应承担的污染修复费用合计160666745.11元。江苏省高级人民法院二审判决认定一审对修复费用的计算方法适当。由于如泰运河、古马干河水体处于流动状态，且倾倒行为持续时间长、倾倒数量大，污染物对如泰运河、古马干河及其下游生态区域的影响处于扩散状态，难以计算污染修复费用。《推荐方法》（第1版）对此类情况推荐采用虚拟治理成本法计算污染修复费用。《评估技术报告》以治理本案所涉副产酸的市场最低价为标准，认定治理六家公司每吨副产酸各自所需成本，此成本即《推荐方法》所称的虚拟治理成本。一审法院根据六家公司副产酸的虚拟治理成本、被倾倒的数量，再乘以Ⅲ类地表水环境功能敏感程度推荐倍数4.5～6倍的下限4.5倍，判决江苏常隆农化有限公司等六被告合计承担160666745.11元。从此起环境民事公益诉讼案件看，存在作为本条（同上）适用前提的难以计算污染修复费用的情形，法院并没有直接按照评估报告载明的治理成本来认定六被告应支付的环境修复费用，而是以评估报告载明的治理成本为依据，同时参考了专家意见，采用《推荐方法》推荐的虚拟治理成本法。此案对于今后类似案件的处理有一定的借鉴意义。

第二，防治污染设备的运行成本。这是借鉴《环境保护法》第五十九条关于违法排放污染物处罚数额计算依据的规定。《环境保护法》第五十九条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行”。当前，守法成本法高、违法成本低是实践中的一个突出问题，违法排污的罚款数额往往会低于正常运行防治污染设施的成本，所以企业大都选择违法排污。因此，《环境保护法》修订时规定环境执法部门在确定罚款数额时应将运行防治污染设施成本这一因素纳入裁量的范围。基于同样的原理，在排污企业应该建设防治污染设备而未建，或者虽已经建设但未依法运行，从而造成环境污染、生态破坏的，法院应将企业正常运行防治污染设施的成本作为认定生态环境修复费用的最低限额，只有这样才能达到有效遏制违法排污行为的目的。

第三，被告因侵害行为所获得的利益。为克服此类“确有损害但又难以确定”的困难，减轻原告的证明负担，相关法律采取了一些法律技术或替代方法。比如，《专利法》第六十五条规定：“侵犯专利权的赔偿数额按照权利人因被侵权所受到的实际损失确定；实际损失难以确定的，可以按照侵权人因侵权所获得的利益确定。权利人的损失或者侵权人获得的利益难以确定的，参照该专利许可使用费的倍数合理确定。赔偿数额还应当包括权利人为制止侵权行为所支付的合理开支。”此外，《商标法》《著作权法》也有被侵权人实际损失难以确定的，可以按照侵权人因侵权所获得的利益加以确定的类似规定。对于污染企业获得的收益，可以通过企业排污期间所获得的利润扣除应支出的治污成本予以确定，还可以参照政府部门的相关统计数据和信息，以及同区域同类生产经营者的同期平均收入、平均治污成本，合理酌定。

此外，本条（同上）还规定法院在依职权酌定时可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见。环境保护、国土、海洋、农业、水利等负有环境保护监督管理职责的部门大都有各自下属的监测或者检验鉴定机构，具备专业人员、技术、设备和经验优势，并且，在污染事件发生后，负有环境保护监督管理职责的部门为履行行政处罚等监管职责，通常会有环境污染事件的调查报告。因此，法院在生态环境修复费用难以确定或者确定费用明显过高的情况下，应主动听取负有环境保护监督管理职责的部门的意见，并将之作为考量因素之一。

（摘自最高人民法院环境资源审判庭《最高人民法院<关于环境民事公益诉讼司法解释>理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第331～333页。）

法律依据

1.《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

第二十条　原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。

人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。

生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。

第二十三条　生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。

第二十四条　人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。

其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。

2.《中华人民共和国环境保护法》(2014修订)

第五十九条 企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。

地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

3.《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》

七、人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。提起环境民事公益诉讼的原告在诉讼中所需的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。

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